明确社保审计目标 促进管理制度完善，本文主要内容关键词为：社保论文,管理制度论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
明确社会保障审计的目标对于社会保障审计工作具有重要的意义。社会保障审计的目标应当对社会保障审计具有宏观的指导性、整体的涵盖性、操作的可行性，并且与当前的社会保障工作的主要问题紧密相连。
社会保障审计的目标可分为近期、中期、远期目标。远期目标即为推动我国建立一个与全面小康社会相适应的社会保障制度，近期目标即为当前社会保障审计的年度计划，真正迫切需要明确的是承上启下的中期目标。确定社会保障审计的中期目标首先要选准当前社会保障资金存在的主要问题，这一问题应既是需要相当长一段时间内加以解决的，又是当前社会保障资金的矛盾焦点。
一、社会保障预算的缺位是当前社会保障资金问题的关键
众所周知，我国的社会保障资金没有一个完整的独立社会保障预算。对于社会保障资金的筹集、管理、使用来说，这种缺位是具根本性缺陷的。
社会保障预算缺位的第一个影响就是整个社会保障资金处于规划性不高的状态。社会保障应是一个覆盖全体公民的社会福利制度，因而这种制度具有宏观性和规划性的特点。社会保障不是局部的，而是整个社会，从经济、政治、健康等多方面为出发点、这是它的宏观性。规划性是指不仅要包含社会的全体成员，还要包括有一个历史的纵向规划问题，既要能保证社会保障制度的持续发展。目前我们在这两方面都还不够，我国的社会保障资金整体上处于规划性较差的状态。主要表现在三个方面：一是缺少代际规划，随着老龄化的推移，这个问题将更趋严重；二是转制问题没有规划，原计划体制下造成的一部分人的养老、失业、医疗等问题将作为一种历史遗留的债务日益凸现出来；三是农村的社会保障问题没有规划。
社会保障预算缺位的第二个影响是社会保障资金安排的随意性大。目前，我国社会保障的投入很大，近年来有了长足的进步，但也应该看到，社会保障资金的安排缺乏合理性和科学性。主要表现在：一是预算安排的随意性。现在各级财政里都有社会保障资金的安排，但这种安排从编制开始就缺乏合理的依据，有很大的主观随意性。二是资金拨付的随意性。表现在：一是中央财政的社会保障补助资金往往在下半年下达，实际上地方预算执行已经开始了一段时间，存在时间差，这不利于各地社会保障资金的使用。二是各级财政对社会保障资金拨付的标准也有很大的人为因素，随意性明显。
社会保障预算缺位的第三个影响是社会保障资金存在使用效益低下问题。第一，社会保障基金的互济性差。社会保障资金的性质是一种公共产品，是国家通过强制手段使广大公民具有社会安定保障，使大多数人能够免于年老、疾病和意外灾害带来的风险。如果社会保障统筹的级次很低、统筹的人数很少，就不利于降低风险。目前我国的养老保险，虽然中央要求统筹到省，但现在主要是在省以下，有一部分是在地市，更多的是在县市。按目前的规定，医疗保障是统筹到地市，失业、公伤、生育保障统筹到市县。这种情况下，社会保障资金就出现了结余和收不抵支并存的状态。有些地区缴费率很低，但有很大的结余，即有很大的社会积累；有的地区缴费很高，但还是收不抵支。社会保障资金收不抵支直接影响到人民群众的利益，极大地影响了社会安定。第二，社会保障资金的增值问题。目前，中央和地方都存在数量不等的社会保障资金结余，但没有一个部门对其数量和用途及其走向有一个统一的管理。而在社会保障资金的使用方面，目前主要还是限制在银行存款和国债。从实际增值情况看，总体上低于三年期的银行存款。这样使得一方面有财政投入，而另一方面社会保障资金低效增值，大大增加了财政的负担，也给未来社会保障基金的支付带来更大风险。
社会保障预算缺位的第四个影响是社会保障资金和一般财政预算的矛盾日渐突出。社会保障资金具有财政性质，是国家通过强制力量征收的资金，但它同一般的财政资金又有很大区别：一般财政资金是不指定特殊用途的，和社会保障预算相比有着本质上的不相融。一般预算有年度性原则，它的平衡是以一年为基础的。而社会保障资金恰恰不能以年度平衡为准则，而要考虑代际之间的平衡，追求跨年度的平衡，乃至于几十年间的平衡。社会保障资金可以在数年、十几年、数十年保持巨大的结余，但是反之也可以在数年、十几年、数十年中一直处于支大于收的状态。而在这个问题上，二者之间是水火不相融的。如果将这两个完全不同性质的资金混同在一起，就会出现将跨年度实现平衡的资金用于一般年度平衡。这个问题对于刚刚建立起社会主义市场经济的中国来说还不明显，但十几年以后，这些问题就会一一地显示出来，问题会越来越突出，矛盾也会越来越尖锐。
从国际经验看，社会保障资金逐渐从一般财政预算中脱离出来，形成单独的社会保障预算是符合客观规律的。在这方面，发达国家大致上经过摸索都形成了单独的社会保障预算。
二、社会保障审计要抓住社会保障资金的主要矛盾
社会保障审计要从宏观上和制度上揭露问题。前不久李审计长在听取社会保障审计工作情况汇报时指出：今后5年内，社会保障审计要从宏观上把握，从政策、制度、管理上研究问题，促进我国社会保障制度的建立和完善。社会保障审计的对象是社会保障资金，是带有宏观性的，因此社会保障审计也要有宏观意识。我们首先要检查社会保障制度不完善造成的问题、漏洞及其低效率。
社会保障预算是社会保障资金审计的宏观平台，是指一种对资金可以进行制度性检查的体系。目前我国的财政审计有财政预算执行这样一个工作平台，也就是说，每年的财政审计可以围绕预算执行展开。预算执行审计体系可以把财政资金按照时间和程序在此体系中完整地展开并加以监督。审计工作平台很重要，因为审计工作不能凭空展开。目前社会保障审计缺乏一个可以规范、监督社会保障资金运行的一个平台。这使得社会保障审计至今处于一种零散、无体系框架、时轻时重的状态中。当前的社会保障资金审计，虽然也能发现一些问题，也能看到一些矛盾，但我们无从估量这个问题和矛盾在整个社会保障制度中占有什么样的位置。另外，我们在抓住一些问题的同时可能漏掉更多的问题。因此，通过社会保障审计推动社会保障预算的建立是当务之急。
实际上，推动社会保障预算的建立与我们当前的社会保障审计工作是紧密相连的。社会保障预算覆盖了全部社会保障资金：一是财政的社会保障资金，二是社会征缴部分。建立社会保障预算包括目前各级财政中用于社会保障的资金，也包括社会征缴的各种社会保障资金。从涉及面看，建立社会保障预算的进程涉及到所有社会保障资金的问题，如社会保障资金的挤占挪用问题，社会资金的筹集使用、管理的规范化问题，社会保障资金的效益问题。建立社会保障预算的过程就是推动社会保障资金使用的规范化和科学化，这正是社会保障审计的目标。
三、应以推动建立社会保障预算为目标，统领社会保障审计工作
1.要将揭露当前社会保障资金存在的问题集中在与社会保障预算的建立的总体思路上
社会保障资金存在的问题是多方面的。这些问题都不能放过，这也是全面审计的要求所在。但是，与全面审计同样重要的是突出重点。重点所在也就是大局所在，也就是中心工作所在。目前，什么是社会保障制度的大局和中心工作就是推动社会保障预算的建立。应该看到，社会保障资金存在的方方面面问题，都与社会保障预算的缺位有关。但这并不是说一旦建立了社会保障预算，所有的问题一下子就全解决了，而是建立了社会保障预算能更好地解决这些问题。例如，揭露社会保障预算的随意性，揭露社会保障预算使用的随意性，都与社会保障预算有关。如果没有社会保障预算，就会头痛医头，脚痛医脚，会把这些问题孤立地、没有联系地罗列，而难以从整体上消除病根。此外，揭露问题是第一步，分析问题是同样重要的。分析问题就要求我们有一个框架、角度和坐标，而社会保障预算的建立就提供了这样的工具。就是把社会保障资金的问题系统化，用社会保障预算框架将社会保障资金问题统起来。例如，社会保障资金的筹集、年度使用、如何解决代际转移的问题、如何解决转制的问题、如何解决农村的社会保障问题、如何解决社会保障资金的增值问题，我们都可用社会保障预算框架把它们结构化，使我们在分析这些问题时有一个宏观体系。
2.要将社会保障预算的建立步骤与今后几年社会保障审计工作计划相结合
社会保障预算的建立，是一个规范化、系统化的长期过程。建立社会保障预算面临巨大的困难。具体说，首先面临的是社会保障资金的一半以上尚不在预算范围内；另外，社会保障统筹级次分散在省、地、县各级；等等。而这些困难的解决都不是一朝一夕的，要分步骤进行。同样，社会保障审计工作也是有步骤展开的，就要求今后几年的社会保障审计工作与社会保障预算的建立有一个有机的结合。
第一要提高社会保障统筹级次。社会保障统筹级次低的问题既是社会保障预算建立必须排除的障碍，也是社会保障审计要解决的问题。在这点上二者是高度一致的。我们要通过对养老保险级次的审计和审计调查，揭露目前社会保障资金互济性差、效益低下，以及社会保障制度缺陷造成的问题。而社会保障预算的建立，首先要建立在统筹级次提高的前提下。不能设想统筹级次分散在3000多个县级单位的情况下，能够产生一个较为完整、准确的全国社会保障制度。因此，推动社会保障统筹级次的提高，既是社会保障审计的重要内容，也是推动社会保障预算建立的第一步骤。
第二要将社会保障缴费纳入预算管理。目前，我国社会保障采用的是缴费制而不是税，因此社会保障基金不在财政预算之内。从我国预算外资金的定义来看，社会保障资金应属于预算外收入，遗憾的是目前学术界和财政界还没有将此看法统一起来。财政改革进行几年以来，一直在积极推动将预算外资金纳入预算管理，并已经取得很大进步，已有多项基金纳入预算管理。但作为预算外最大项目的社会保障基金纳入预算管理的方案还没有提出。这大大影响社会保障资金的改革进程，也影响了预算制度改革。与此相配合，社会保障审计也应该在社会保障基金，如何纳入预算管理上下功夫。
第三是费改税。要建立真正意义上的社会保障预算，需要将社会保障缴费改为社会保险税。但是，社会保障方面的费改税是一个异常艰苦的工作，涉及到方方面面的利益，对立法的要求也很高。从目前国际上看，也只有大部分发达国家完成了这项工作。有相当一部分国家仍保留着社会保障缴费。从目前我国的情况来看，各个利益主体之间的矛盾、所有制之间的差异，以及法律方面的障碍，使费改税工作还要走很长的路。但在此情况下，社会保障审计工作者并非无可作为，当前可通过社会保障审计将社会保障缴费和税收进行比较，这是很有意义的。目前我国社会保障缴费一半是通过税收部门完成、一半是通过社会保障经办机构。通过二者之间的优劣和差距比较，对我国推动社会保障费改税是有价值的。另外，通过审计可发现不同地区对此问题不同的利益。只有把这些利益揭示出来，并加以量化，我们才能找到解决问题的方案。
总之，社会保障预算对我们来说，既是一个目标又是一个基础。我们说它是目标，就是要通过社会保障审计几年的努力来推动社会保障预算的建立。我们说它是一个基础，是指有了社会保障预算我们才能更好地开展社会保障审计工作，同时也意味着在不断推进社会保障预算工作的同时，可以更好地导引和规范我们的社会保障审计工作，使我们的社会保障审计工作发挥更大的积极作用。
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