世纪之交中国政府职能转变的经济学思考，本文主要内容关键词为：中国政府论文,世纪之交论文,经济学论文,职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国经济体制改革的本质——政府行为调整
现代市场经济是有政府干预的市场经济，政府承担着宏观管理的职能。同时，政府又以其直接和间接掌握的社会经济资源同企业、消费者一起参与市场经济活动。因此，当代市场经济学中的市场经济模式，是包括政府、企业和消费者三个主体的模型。但在传统的中国计划经济条件下，经济运行中只有政府行为的存在而没有真正的企业与消费者行为。因为，企业与消费者的行为是政府行为的具体化，没有政府行为，就没有企业与消费者行为。而中国的经济体制改革，实质上就是对完全取代企业与消费者行为的政府行为的改革，即政府行为的调整。
在西方经济学看来，人类社会发展至今，资源配置方式的选择机制只有两种：一是市场机制，二是企业与政府组织机制。在市场经济条件下，市场机制对资源配置起基础性作用。而且，在一般条件下，市场机制的配置效率最高。但市场机制也不是万能的，是存在缺陷的，也会出现不经济，而企业与政府组织机制的存在能够解决和克服这一不足。
如果从经济运行的组织机制上看，市场机制、企业与政府组织机制在一定程度上都是组织机制。只不过市场机制是一种自动组织机制，而作为企业与政府的组织机制是一种他动组织机制。在整个经济运行过程中，无论是市场组织机制还是政府组织机制，都对经济运行发生影响，只是影响程度有别。
企业组织对市场组织的替代是企业纵向一体化的结果。这是因为“企业的显著标志是对价格机制的替代物。”（注：罗纳德·哈里·科斯：《企业、市场与法律》，4页，上海三联书店，1990。 ）这种由处于相关生产阶段或相关产业的专业化的企业之间合并所形成的纵向一体化降低了市场成本，节约了交易费用，是对市场交易的部分替代，即用企业内部的行政组织机制替代了市场自发的组织机制。尽管这一替代是有一定的边界而不是无限的，但这一替代本身对社会资源配置效率提高是有益的。
现代企业在一国乃至多国界范围的横向联合、纵向联合以及多角化经营，其结果使企业规模与日俱增，成为包罗万象、机构众多、实力雄厚的庞然大物。在巨大的公司企业里，部分市场交易内部化，原来由市场机制执行的一部分资源配置职能，现在必须由企业内部的行政协调机制来执行，这种由企业内部行政协调对市场机制协调的替代，最终促使企业组织结构进行调整，原来的古典企业组织结构转变为现代企业的“H型”、“U型”和“M型”等组织结构。
由于单一企业组织结构不是无限地扩大化，存在企业组织成本与节约交易费用二者的对比问题。因此，“实业家们不断地进行实验，多控制一点或少控制点交易，用这个办法来维持均衡”（注：科斯：《论生产的制度结构》，17页，上海三联书店，1994。），主体企业开始采用“准一体化”的企业组织形式，即企业集团来解决这一问题。企业集团采用的是一种发展型事业部体制，是对市场组织的一种替代，企业集团在一定条件下，能够通过市场协调替代企业内部协调，在不降低企业组织行政费用的同时，又不增加市场交易费用，从整个社会看，经济运行的费用降低了。
在西方市场经济国家，市场经济体制的形成是经过了数百年的磨合而逐步发育、发展并成熟起来的，而且是先有市场机制协调而后有政府组织协调的。政府对市场经济的干预也只是到了“凯恩斯革命”与“罗斯福新政”后才有了政府组织对市场组织的部分替代。这一方面表现为国家对经济发展的宏观调控，另一方面政府又以市场竞争的主要因素之一进入经济生活，成为国民经济发展的内生变量。但是，西方国家政府的介入从没有直接地干预企业，也没有对企业实行直接的“替代”。政府与企业的关系是相当明确的，因而发达国家的经济运行也是十分有效率的。反观我国的经济体制则不然。中国的经济体制从一开始就与西方国家的经济运行相反。我国的经济在传统的计划经济年代是否定商品经济的。企业与消费者的行为完全置于国家的各项计划之内，不仅企业行为无独立性而言，连消费者的行为也不例外。某种程度上说，我国原有计划经济条件下的经济运行中，经济体制中专业性工业部门、商业部门以及地方政府的主管厅局所从事的活动和现代市场经济条件下西方企业集团的核心层所从事的活动十分相近。也就是说，发达国家本由企业集团对资源配置发挥的作用，在我国是由政府来完成的。就效果而言，我国经济运行的效率是低下的。在我国，中观决策是政府宏观决策的延伸，决策主体都是政府，只是层级不同而已，但效率低。而在成熟的市场经济体制中，中观决策是企业化的，决策主体和微观单位属于一个系统，均是由非政府组织来进行的，但效率高。由此看来，在我国传统计划经济体制中，中观决策政府化，是我国各种经济体制的弊端所在，是政企不分、政资不分的根源之一。
从整个社会经济运行角度看，一个国家无论采取什么样的经济体制，其目的只能是提高资源的配置效率而不能是其他。而市场组织与层级组织是经济体制的两大基本组织形态。在传统的古典市场经济体制中，层级组织通常仅指企业组织而不包括政府组织。但在现代市场经济体制中，层级组织不仅指企业组织、政府组织，还包括企业组织和政府组织二者向市场组织逐步递进的某种过渡形态或转换形态的中间性体制组织。而且，各种组织在资源的配置上都可以相互替代。这种相互替代不仅会影响企业、市场和政府的各自运作效率，而且还会影响经济体制的整体运作效率。因此说，西方市场经济体制国家的市场经济体制的成熟过程，实质上就是其企业、政府对市场成功的替代过程。
如果说，西方市场经济体制的演变过程，是市场组织逐步被企业组织和政府组织乃至其过渡的中间组织形式替代的过程，那么，我国的经济体制改革则相反。这主要表现在：第一，在中国经济体制改革过程中，市场机制逐步替代政府组织的部分职能一直是中国政府长期致力的目标，中国经济体制改革从一开始的放权松绑到价格双轨制乃至之后的各项改革无不与此相关。第二，企业作为市场竞争主体正逐步摆脱作为政府附属物的角色，在一定程度上替代了政府组织的部分职能。第三，企业集团在把市场交易内部化的同时，进一步在中观层面上实现了对部分政府组织职能的直接替代。
总之，中国经济体制改革的过程，是从单一的政府组织，通过替代，使企业、政府和市场形成合理的结构并形成最佳组合，使整个经济体制在替代过程中实现动态均衡的过程。从这一过程看，我国的经济体制改革是西方经济学家们从没有遇到过的问题，也可以说是西方经济学从没有研究过的问题。中国经济学家，乃至世界经济学家面对、要做和将要做的也是一件经济学教科书中从没写过的事。
二、政府职能的定位——“有所不为”才能“有所为”
在制度经济学家看来，国家是一种“制度”结构，生产和出售一种确定的社会“产品”，即安全和公正。在社会经济生活中，国家的基本服务就是提供博弈的基本规则，主要是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则。没有国家权力及其代理人的介入，财产权利就无法得到有效的界定、保护和实施。因此，国家权力就构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件。
市场、企业与政府三者之间的相互替代过程是有一定条件的。这些条件主要包括两个方面：一是市场、企业和政府三者各自的成熟程度。二是市场、企业和政府相互之间关系的发展和成熟程度。成熟程度高，则相互替代比较容易，反之则难。从我国的情况看，无论是市场对政府组织的替代，还是企业对政府组织的替代，都要面临着政府职能的转变，政府要主动地让出本应由市场和企业协调的领域。这是中国经济制度变迁过程中所特有的现象，也是中国经济体制改革中的难点所在。无论是“市场取向的改革”到“社会主义市场经济”的提出，还是“非公有制是社会主义经济的补充”到“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”，乃至于“公有制就是全民所有制加集体所有制”到公有制还包括“混合所有制经济中的国有成分和集体成分”，无不说明，中国经济体制改革的进程十分艰难。
回顾中国经济体制改革的历程不难看出，中国经济体制改革是沿着两个方向进行的：一是围绕企业问题进行的改革；二是围绕政府进行的改革。无论是企业方面的改革还是政府方面的改革，归根到底还是政府自身的改革。因为，我国的国企改革的实质是要使国企成为真正的市场竞争主体，而“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度的建立离不开政府自身的改革，没有政府自身的改革什么都无从谈起。改革的方案由政府确定，改革的对象是政府，改革的实施者与决定改革进程者还是政府。真是应了新制度经济学家的一句话“没有国家办不成的事，有了国家又有许多麻烦”的“悖论”（注：参见《经济学消息报》，1995—04—08。）。因此说，中国的经济体制改革是在原有的制度非均衡条件下的一种制度变革过程，即用一种新的更有效的制度安排和制度结构来代替原来的制度安排和制度结构，以便取得更大的制度净效益。正如公共选择理论者所说的“规则不合适，好人也干坏事；规则合适，坏人也能干好事”一样，中国目前的改革就是要在制度创新中建立各种适应社会主义市场经济运行的新规则。
从辩证角度看，中国经济体制改革中市场、企业和政府的替代过程，就是政府逐步放弃原由市场和企业协调的领域的“有所不为”的过程。做到“有所不为”才能“有所为”。这里的“有所为”可以从两方面理解：一是在市场和企业对政府部分职能的替代过程中，政府应适应这一替代，主动放弃本该由市场和企业协调的领域。而这一主动的放弃本身就是政府的“有所为”。但在中国，这一主动放弃的过程太慢，很大程度上是完全被动而不是主动的放弃。导致这一现象的原因是多方面的，但主要的是意识形态方面的原因。中国改革开放以来的三次观念转变所带来的三次中国经济大发展就是充分的证明。可想而知，没有这三次观念转变，中国经济发展很难想像。二是政府本该进占的领域坚决不能放弃，不仅不能放弃，而且还要强化在这些领域的职能，要做到该“有所为”的领域必须要大有所为。否则，将不利于整个社会的经济运行。
政府职能能否有效行使与政府体制或政府制度有着密切的关系。因此，转变政府职能首要的是要进行制度创新。我们很难设想一个制度与组织不健全，法制不完备的政府，其行为能够合乎理性，合乎社会对其的要求。那么，怎样做到上述两个层面的“有所为”呢？笔者以为主要有以下几个方面原则与思路：
一是要对现行的政府机构改革，使所有的竞争性企业都成为无主管部门的企业，切断政府各主管部门与企业的上下级关系。同时还要建立一个精干的公务员队伍。目前在这两个方面都有了一定的进展，但与实际的需要还有很大的差距。
二是摆正政府在社会主义市场经济体制建立过程中的地位，认清政府在其中的作用。为此必须明确：（1 ）政府各项职能的发挥均是帮助市场的发育，而不是越俎代庖，直接介入交易关系之中。（2 ）要认清政府所要建立的市场秩序的实质就是要建立一个平等竞争的市场。政府要设定市场规则，保护平等竞争和防止各种不利于平等竞争的行为。但这并不意味着政府要处处加强行政管制，而是要解除对自由进入市场的各种管制，强化竞争才是最有利于良好市场秩序的建立。
三是重新审视我国的制度变革。主要有：
1.政府要创建一个有效的产权制度。产权问题一直是中国经济学家们热衷研究的问题。因为，凡是发达的市场经济国家，都是建立了有效的产权制度的国家。在新制度经济学家看来，产权制度是各项制度的基础，这也是科斯第二定理所提示的。在我国，虽然不能说产权万能，但离开产权中国改革又难以进行。就目前而言，在国有企业的产权问题上，一方面是产权的多重“委托—代理”的制约失效，另一方面是政府监督成本之高也是难以接受的。因此，如何寻找一个既能降低监督成本又能提高效率的办法是当务之急。笔者以为，是否可以循着政府监督成本逐步社会化的思路重新设计国有产权。如在竞争性行业不搞国有独资企业，在股权结构上也不以控股为主，使其他投资者介入，从而使监督成本由其他投资者分担。
2.政府要充分认识到强制性制度变革的特殊性，顺应经济发展的要求，积极创造一个良好的制度变革的环境，并且要使自己的行为置于社会公众监督之下，防止自己的行为完全处于暗箱操作之中。从制度变革的主体上看，我国的制度变革是“政府主动性变革”（由政府发动和组织的制度变革），这种变革的主要阻力来自于政府自身，即政府的偏好和政府的官僚化程度。从制度变革方式上看，我国的制度变革是由诱发性制度变革开始，由强制性制度变革实施的制度变革。从影响制度变革的经济、政治和意识形态三个因素看，我国的制度变革在酝酿阶段经济因素处于中心地位，在选择制度变革目标时，意识形态因素的作用相当明显，在改革的实施阶段，政治因素起决定性作用。从上述分析不难看出，由于我国的制度变革是政府主动性变革，属于强制性制度变革，而在这种变革中，相比而言，经济因素对变革影响不大，影响最大的是政治因素和意识形态因素，尤其在非常情况下，政治因素成为压倒一切的因素。这也许就是为什么在我国有一些制度安排和制度结构从经济上是无效率的而仍能维持的原因吧。鉴于此，在我国的制度变革过程中，政府应鼓励诱发性制度变革，即使是在进行强制性制度变革时，也要使自己置于社会公众的监督之下，防止出现暗箱操作。
3.政府要树立私法是公法及整个法治的法律基础的观念，真正建设一个社会主义法制国家。因为，任何权力（包括产权）的存在和行使都离不开法律制度的保护。“私有法律制度的强化很大程度上在于限制政府的权力。”（注：道格拉斯·C ·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，212页，上海三联书店，1991。 ）而我国历史上从来没有建立过持续有效的私有产权制度，也就没有相应的有效的私法制度。因而，在中国的历史上表现为行政权力凌驾于一切权力之上也就不足为怪了。
三、重新审视世纪之交的中国经济学
处于改革之中的中国经济面临着许多亟待解决和要回答的问题，对此中国经济学家能做些什么？中国经济学的任务是什么？……诸如这些问题的提出，使我们不能不重新审视世纪之交的中国经济学。
“中国经济学”的提出历史已无从考证，但中国经济学家想创建自己的经济学——“中国经济学”的愿望却由来已久。伴随着中国的经济改革，当我们原有的“正统的”马克思的政治经济学已不能为中国的改革提供更多的解释时，人们开始把眼光投向西方经济学，但当人们发现西方经济学也不能为中国的经济改革提供明确的答案时，中国经济学家们开始想独立地创建自己的经济学——“中国经济学”。因为，西方经济学只告诉我们一种最优均衡结果和状态，而从来也没有面临一个设计与营造新体制即从中央计划经济体制过渡到市场经济的问题。因此，在我们研讨中国的政府职能转变之时，不能不由此而联系到中国经济学问题。为此我将提出以下几个问题以引起人们的关注与思考。
1.经济学、经济发展与中国经济学的任务
经济学是不是一门独立的科学至今仍有非议。但在我们探讨中国政府职能转变中国经济学能为此做些什么时，必然涉及到经济学与经济发展的关系问题。对此并不是每一个搞经济学研究的人都明确的。从经济学与人类经济发展关系的历史考察可知，经济学与经济发展没有一定的必然联系。“从较长的历史时期来看，经济学对人类历史并没有产生像科学那样大的影响。”（注：北京天则经济研究所：《中国经济学——1995》，5～6页，上海人民出版社，1996。）“某一国家的经济学家人数较多，不是其经济成长的原因，而往往是它的结果。”（注：北京天则经济研究所：《中国经济学——1995》，5～6页，上海人民出版社，1996。）“迄今为止，如果说经济学对人类历史产生过重大的积极影响，也是在否定意义上的，即它告诉人们不应该做什么。”（注：北京天则经济研究所：《中国经济学——1995》，5～6页，上海人民出版社，1996。）
由此涉及另一个问题，即中国经济学的任务是什么？在改革开放近20年的历程中，中国经济学家的研究大都集中在三个方面：一是国企改革，二是市场体系完善，三是宏观调控。而这三个问题实质上是一个问题，即中国经济体制如何改的问题。也就是说，中国经济学的任务定位于为中国的经济改革寻找药方上。对此我们不能不产生疑问：疑问之一是改革药方的理论依据的可靠性问题。显然答案是明确的，不然就不会有“摸论”的存在的。疑问之二是即便是有了药方是否能够被改革者所采纳的问题。80年代中期的所有制改革与价格改革之争的结果告诉我们，即便是药方对了也不一定病人一定会吃。鉴于此，我认为中国经济学的任务应是帮助人们认识世界而不是改造世界。可喜的是，在这方面已有一些中青年经济学家做出了尝试。如李稻葵的《转型经济中的模糊产权理论》，陈剑波的《乡镇企业的产权结构及其对资源配置效率的影响》等。（注：李稻葵：《转型经济中的模糊产权理论》，载《经济研究》，1995（4）； 陈剑波：《乡镇企业的产权结构及其对资源配置效率的影响》，载《经济研究》，1995（9）。）
2.马克思主义经济学的继承、发展与中国经济学的出路
从理论经济学的发展角度看，19世纪后半期以来，它是沿着两个方向发展的：一是以马克思为代表的经济学。它是在批判和继承古典经济学的基础上发展起来的，从生产力和生产关系的相互作用角度研究资本主义经济制度的内在矛盾及其发展、演变规律。二是以马歇尔、瓦尔拉为代表的西方主流经济学。它以资源的稀缺性为前提，研究资源的有效配置问题。但从整个世界经济学总体看，当今经济学主要有三个大的理论体系是公认的：一是以马克思为代表的马克思主义经济学；二是以马歇尔、瓦拉尔为代表的新古典经济学（它构成西方主流经济学的微观经济学）；三是以凯恩斯为代表的凯恩斯主义经济学（它构成了西方主流经济学宏观经济理论的基础）。可以说三大经济理论各自从自己的角度研究和回答了有关经济运行问题，但各自都有其限局性。因为任何一种经济理论都是在一定的历史条件下产生，也必然存在一定的历史局限性，马克思主义经济学也不例外。目前国内经济学界都认识到要继承与发展马克思主义经济学，但问题是我们要继承什么又要发展什么，对这一问题的回答并不令人满意。
3.中国经济学的逻辑起点与分析体系
中国经济学的逻辑起点是什么？我国原有经济学的逻辑起点有许多提法，如企业说、商品说、公有制说等。西方经济学的逻辑起点是个人。在他们看来，经济学是一门抉择的科学，经济学就是把选择者、决策者的个人作为逻辑起步，但西方经济学对人的假设也有争论。一种是把人作为追求效用最大化的人；另一种认为，人的行为动机是双重的，一方面人们追求财富最大化，另一方面，人们又追求非财富最大化。中国经济学的逻辑起点是不是也应是人，如果是的话，其关于人的行为假设是什么？此外，人的行为假设是不是有其共性？
由于目前的中国经济学还没有一个公认的逻辑起点，致使中国经济学还没有一个严谨且符合现实的分析体系。不仅如此，在中国的历史上也是如此。虽然中国有几千年的文明史，但中国却没有一个系统且完整的自己的经济学体系。从近代以来，自严复于1901年译出亚当·斯密的《国富论》（原名《原富》）开始迄今为止已有近百年了，但中国经济学却没有发展成为一门具有独立意义的经济学。而西方经济学从古典经济学、新古典经济学、凯恩斯主义经济学到新自由主义经济学的发展脉络却是十分清晰的。
4.中国经济学发展的关键
制约中国经济学发展的因素有许多，但关键的因素是中国经济学能否做到真正的“解放思想”与“实事求是”的问题。中国经济学的发展，要做到不受任何不符合实际的书本上个别观点和过去做法或外国经验的约束，要“解放思想，开动脑筋，实事求是……只有思想解放了，我们才能正确地以马列主义、毛泽东思想为指导……”（注：参见《邓小平文选》，第2卷，141页。）解放思想实际上就是要发扬民主，为此必须做到“三不主义”，（注：参见《邓小平文选》，第2卷，144页。）要为中国经济学的发展创造一个良好的环境。
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