公安交通管理体系研究，本文主要内容关键词为：管理体系论文,公安交通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公安交通管理的研究，多年来基本停留在业务工作层面，对管理体系、理论基础、管理实质等缺少系统研究和理论探讨。为此，作者在多年公安交通管理研究与实践的基础上，就公安交通管理体系的理论基础、体系与结构、基本内容、发展趋势等进行研究，以期为道路交通管理的改善、交通的安全、交通执法的文明与科学提供理论指导。
一、公安交通管理体系的概念及理论基础
（一）公安交通管理体系与结构的概念
体系和结构密切相关。体系是指若干互相关联的客观事物或作为客观事物反映的观念，在其发展过程中，逐步形成一个有序的整体：而结构则是指构成整体的若干客观事物或作为客观事物反映的观念，以何种方式相关联，即排列和组合，也就是说，结构是体系的内部构架。任何一个领域的研究对象，无论是客观世界还是作为对客观世界反映的主观观念，都有自身的体系和结构。公安交通管理体系是指互相联系的各种公安交通管理机构的整体有序组合。公安交通管理结构是构成交通管理总体系各部分之间的比例关系及其结合方式。按这种比例关系，交通管理可形成协调发展的有机整体。公安交通管理结构体系本身是个复杂的系统，主要包括：
（1）层次结构。指各级交警组织之间的比例构成。如交警中队、大队、支队、总队之间的比例关系及它们的相互衔接层次。
（2）组织结构。指各级交警组织机构中内部不同组织机构的比例构成。
（3）类别结构。专业岗位设置类别之间的比例关系。
（4）布局结构。指各级公安交通管理组织的地区分布及其相互关系。
总之，从我国公安交通管理体系和结构的逐步形成和发展的过程中可以得出以下几点结论：第一，公安交通管理体系和结构的主体是公安管理结构体系：第二，城乡公安交通管理体系和结构正趋向一体化：第三，一定地区的公安交通管理体系和结构是受该地区的社会经济发展等条件制约的，因而有鲜明的地方特色：第四，公安交通管理体系和结构应在自身特殊性的基础上与其它行政管理沟通：第五，公安交通管理体系和结构的构建是一个长期不断完善的过程。
（二）构建公安交通管理体系的理论基础
建立有中国特色的公安交通管理体系和结构，是以一定的社会条件为依据的。公安交通管理既是国家行政管理的一部分，又是公安管理的重要组成部分，同时与社会经济发展和进步紧密相联。为此必须依据以下几点：
（1）道路交通法规和国家行政许可法是确立公安交通管理体系和结构的首要依据。道路交通法规，是国家为实现道路交通而制定的，用以调整人们在道路交通活动与道路有关活动中所产生的各种社会关系的法规规范的总称。它是独特的法律体系，包括有关管理道路交通的法律、法规、规章等规范性文件。也就是说，它是由国家法律、行政法规、部门法规、地方性法规和规章等组成的法律体系。交通法规是公安交通管理机关专门活动的依据，它是以国家名义贯彻交通法规、实现国家赋予的交通管理职能活动的准则。同时，在公安交通管理体系中的行政许可，还要依据国家行政许可法办理。
（2）人、车、路的基本特性是确定公安交通管理体系和结构的重要依据。人的基本特性是信息处理过程所表现出的基本特征。在这一过程中，驾驶人要受到自身一系列生理心理因素的制约和外部条件的影响，如果在信息采集、判断和处理的任何一个环节上发生差错，都会危及交通的安全和畅通。车的基本特性主要指道路上行驶的机动车的状况，由于汽车在机动车中占有支配地位，因此主要介绍汽车的特性。它包括汽车安全技术、动力性能、制动性能、通过性等。除此之外，描述汽车特性的指标还有机动性、操作稳定性、燃油经济性、舒适性、可靠性以及排放污染、噪声污染、辐射污染等。路的基本特性包括路的技术等级、行政等级、几何特征、城市道路系统等。它的性能优劣可决定机动车的行驶等特性，道路是一个很重要的交通基础设施。
（3）公安交通管理自身优化的要求是确定其结构体系的必要依据。随着社会经济的发展和公安改革工作的不断深入，基本上形成了公安交通管理与地方行政管理双轨并行的局面。在体系和结构上，逐步形成了以公安交通管理为主体的，并有其它公安部门（如巡警部门）和一般非执法人员（如协警人员）参与探索发展的格局。这种体系和结构，客观上反映了我国政治、经济、科技变化的需求，反映了我国公安体制改革的成果。但是在其发展过程中，就其体系与结构而言也出现了一些较为严重的以罚代管、非警执法、政出多门的问题。之所以如此，主要是构成公安交通管理的有关要素尚未纳入统一的体系：一个依据公安交通管理特点的、与我国经济体制和社会经济发展变化相适应的合理结构尚未形成。从纵向结构看，全国公安交通管理体制还是以块为主、条块结合的方式，一些地区仍然给交警下达罚款指标，使其管理工作变成罚款工具。从横向结构看，一些地区警力不足，利用协警非执法主体去履行执法活动，形成非警执法。从管理体制看，既有公安交警管理也有公安巡警管理，还有地方交通运输行政管理部门超权限的交通管理，这就难免政出多门和各自为政。这种不合理的状态，严重影响了公安交通管理的发展，需要公安交通管理部门在自身发展过程中主动调整自身的体系和结构，使自身得以优化。
二、公安交通管理体系的结构
公安交通管理体系结构是一个多因素、多功能、多层次的综合结构，既有宏观的，也有微观的。宏观结构体系主要有公安交通管理的层次结构、布局结构等：微观结构体系主要有管理组织的内部组织结构和类别结构等。公安交通管理的结构问题，是其改革、调整和发展的核心问题。下面简介宏观和微观结构体系代表。
（一）结构体系
1.内部组织结构
由于历史原因，现有的机构设置和职务序列已不适应当前的需要。主要表现在：一是内设机构多，机关人员庞大，基层警力不足，使其警力分散，形不成合力：二是业务分工过细，易造成职责交叉，推诿扯皮，工作效率不高：三是公安交通管理机构的名称不统一，不利于横向联系和统一调配警力：四是套用公务员的职务配备办法，造成严重的加职压级问题。因此，必须加强机构编制的改革，科学地编制和规范交管机关的机构，建立人民警察职务系列，调整一线与机关、实战与政工后勤部门的警力比例。加强正规化建设，强化系统管理，规范机构设置，统一职务系列，使警力向一线实战部门倾斜。
2.层次结构
新《道路交通安全法》规定，全国城乡道路交通由公安部门统一负责管理。我国城乡道路交通管理形成了一体化。公安部设交通管理局，统管全国公安交通管理工作。各省、自治区、直辖市公安机关设交通管理处（局），对外称交通警察总队。省辖市或地区设公安交通警察支队，县（包括县级市）设公安交通警察大队，同时，从省到县的公安交通管理机关都设立了车辆管理所，有的地方还分设机动车、非机动车管理所。为了处理众多的交通管理业务，在公安交通警察机构内部，除车辆管理所外，一般都设有交通事故处理、道路交通秩序、科研、法制、政工宣传、机动勤务等业务部门。
3.结构体系的基本特征
（1）整体性。整体是由若干部分组合而成的。如果把若干部分组成若干小系统的话，那么，体系就是若干小系统之总和。某个独立的小系统不能称之为体系。公安交通管理体系就是全国所有公安交通管理机关之总和，是一个组织系统。
（2）同一性。构成一个体系的事物，必须具有同一性，即具有相同的性质，相同的功能。公安交通管理体系也是一样。尽管不同层次的公安交通管理部门或不同的业务部门的职责和任务有别，但它们都具有“公安交通管理”的同一性质，为实现同一的整体管理目标服务。
（3）法制性。法制性只存在于国家机关体系范围内，因为国家机关体系不是自然属性，而是国家赋予的法律属性。公安交通管理机关体系所属的各个小系统之所以具有法律的性质与功能，不是自然产生的，而是国家法律制度所规定的。
（二）构建公安交通管理结构体系的基本原则
（1）公安交通管理结构体系要适应社会发展的整体要求。公安交通管理结构体系应该适应我国社会生产力的要求，体现先进的管理思想。它不仅要适应当前发展的要求，而且应该适应社会未来的需要，促进社会的可持续发展和进步。
（2）公安交通管理结构体系要满足人们对交通安全畅通的需求。随着城乡道路的发展，机动车的占有量加大，人们生活水平的提高，以及私家车的普及，人们对交通安全畅通的需求日益增大，公安交通管理的难度也在不断加大，因此必须进行管理创新、改革创新，才能跟上时代发展的步伐。
（3）公安交通管理结构体系的调整要从当地实际情况出发。由于我国幅员辽阔，经济发展水平不平衡，交通状况也千差万别。因此，公安交通管理结构体系的调整也应从当地实际出发，不能搞“一刀切”，应努力避免不同地区的差异性所造成的管理落后、效果差的被动局面。
三、公安交通管理体系的主要内容
公安交通管理体系的内容有道路交通管理规划、功能管理、交通秩序和安全管理、建设管理等，其中建设管理属国家行政管理内容，在此不作讨论。
（一）道路交通管理规划
交通管理规划是对道路交通和管理的发展作出系统总结，并对交通现状进行合理分析，在坚持可靠性原则、规范行为原则、明确路权原则、交通管理分级原则、分离原则、限速原则、疏导原则和节能环保原则的基础上，采用多学科的理论、方法，科学地预测和规划年份道路交通发展趋势，研究道路交通管理发展的基本方略，并在此基础上，制定实施交通流组织方案（规划的实施方案）。交通流组织方案分为宏观和微观组织方案。宏观交通流组织方案主要有：单向交通系统，地区禁行及通行证制度，单双号制度，货车交通控制及夜间货运制度，错时上下班制度，过境交通绕行等。微观交通流组织方案主要有：路口禁止转弯，路段上禁止停车，信号配时设计，禁止驶入，禁止超车，局部地区的交通整治等。
（二）功能管理
功能管理主要有路网路段管理、道路设施管理、主要交叉口的渠化设计与实施、主要路段交通标志、标线设计与管理等。
（三）交通秩序及安全管理
交通秩序管理是交通流组织方案的具体实施，主要包括行车管理、停车管理、车速管理、禁行管理、装载管理、智能管理手段的应用、交通违法处罚管理、特殊勤务管理等。
交通事故处理与预防主要包括交通事故现场勘查、交通事故证据收集、交通事故责任认定、交通事故法律责任追究、交通事故的统计和预测、交通事故黑点排查与整治等。
交通系统安全评价主要包括交通管理质量评价、交通管理安全评价、交通管理综合评价等。
四、公安交通管理体系的基本理论
（一）交通管理规划
我们在加强道路基础设施建设的过程中，必须对道路交通现状，特别是城市交通现状进行分析，对城市交通的未来进行预测，制定不同层次、不同阶段的交通管理规划。规划的依据是准确的城市交通数据，只有通过对道路交通管理相关的数据进行全面的调查，建立完善的交通管理数据库，才能对交通问题进行全面、整体、适时的了解：只有利用交通规划模型和算法对这些数据进行分析，才能得出适合交通可持续发展的道路交通管理规划，即交通管理决策方案。因此，交通数据库的建设是交通管理规划的基础工作，而制定城市道路交通管理规划是解决城市交通问题的第一要务，是公安交通管理的龙头性工作，是解决目前困扰公安交通管理两大问题（安全和畅通）的有效途径。
（二）交通流的合法性
交通流的合法性及管理是指交通流的主要成分机动车怎样获得参与交通的合法权利，以及机动车驾驶人如何获得合法驾驶的身份。其具体实施的过程称为车辆管理工作。它是道路交通管理的基础工作，也是公安交通管理的一项专门业务。它主要包括驾驶人的合法性、机动车辆合法性以及其他交通成分合法性的认定和管理工作等。
目前世界上一贯沿用的做法就是对车辆管理工作实行牌证制度，即给合格的驾驶人颁证，给合法的车辆发牌，以示获得了合法的交通通行权。这也是车辆管理的两个根本制度。
1.机动车管理
机动车管理是指公安交通管理机关根据有关的法规、技术标准采取必要的技术手段，对正在使用的机动车辆进行登记、检验、发牌、发证以及对车辆制造保修单位进行技术监督的一项专门工作。车辆牌证管理和车辆安全检验是机动车管理的基本制度。
2.驾驶人管理
机动车驾驶人是根据本人自愿，符合规定的法定条件，体检及审核合格，经定期专门培训之后，由公安交通管理部门考核考试合格，准许驾驶某一车型或多种车型的机动车辆，并持有公安交通管理部门核发的机动车驾驶证的人员。机动车驾驶人管理，是依据国家有关法律、法规、政策、标准由公安交通管理机关实施的行为。它在整个道路交通管理中占有重要的地位。因此，公安交通管理机关应当把机动车驾驶人的管理工作和对驾驶人特征的研究工作放在业务工作的首位。
（三）城市交通调查
城市交通调查是城市交通科学管理的重要内容，它包括交通调查、车速调查、居民出行调查、车辆出行调查、交通安全调查、道路基础数据调查等。调查得到的数据通过专业的数据库管理系统软件，建立自动化的城市交通管理数据库。城市交通调查是交通规划、路网设计、道路设计、交通管理规划、交通设施建设、交通安全管理预测、交通环境保护等的基础性工作。通过城市交通管理数据库，可以准确地掌握城市交通现状，明确交通问题的性质，并提出解决问题的方案：同时在调查数据的基础上，分析交通变化规律，为制定交通模型、交通预测模型、交通管理预案等提供基础性资料。
（四）道路交通事故
一般认为，交通事故的发生，是因为交通参与者在参与道路交通的过程中，未能严格遵守保证道路交通安全的行为规范，从而在不同交通参与者之间的运行轨迹形成交叉、重叠、发生难以避免的损害性接触，形成损害后果的过程：或者说是因为交通参与者自身脱离了正常的安全运行轨迹，而形成损害后果。从系统安全原理的角度来看，道路交通系统是一个由车辆（包含车辆装载物）、道路、人员、交通环境各个子系统组成的能量系统。道路交通系统的运行全过程实质是一个能量不断传递和转换的过程。人们总是通过各种控制手段，使能量的传递与转换严格按照预期的方式和目的进行。然而，由于人们对于自然界的认识总是有限的，所掌握和提供应用的控制手段也总是相对匮乏的。因此，也就不可避免地在道路交通系统运行过程的某一个或多个环节上，发生人们控制的能量的非正常传递和转换。正是由于发生了这一事先无法预期的现象，能量非正常地作用于道路交通系统的某一个或多个要素上，从而形成人员的伤亡和车、物的损毁。
五、公安交通管理体系研究的发展趋势
公安交通管理，是公安交通管理机关根据国家有关道路交通管理的法规、技术规范和标准，采用行政管理的手段和科学的管理方法，对城乡道路的一切车辆和行人进行监督，综合协调人、车、路、环境等交通系统中各要素之间的关系，使其按规定各行其道，有序行进，充分发挥运输效能，确保人身安全和财产免遭损失的行为。公安交通管理是一门科学，它的理论研究还处于发展阶段，它的基础科学是交通工程学，涉及到人体工程学、交通心理学、行为学、法学、碰撞力学、交通运输等相关学科领域，其学科体系正在日趋完善。公安交通管理体系的发展总趋势与我国社会发展的总趋势相适应，具体表现为：
（一）更加注重法律和规章制度的作用
依法治国是我们的基本国策，公安交通管理要严格按照法律程序进行。对于管理中的各项业务工作都有严格操作规程与规范，不能随心所欲，“吃、拿、卡、要”的劣根性要彻底消除。要体现文明执法，严格执法，决不徇私枉法。坚持以人为本思想，做到人性化管理。使管理者的文化修养、综合素质显著提高，以适应日益加大的管理难度。
（二）更加注重道路交通的安全对策
道路交通是由人、车、道路环境组合而成的一个复合动态系统。人、车辆、道路环境构成具有特定功能的一个整体。在这个整体中，各因素之间互相依赖、互为作用，不可分割，其中任何一个因素的变化，都不具有独立的性质，而是与一个或两个因素相互联系，对道路交通这个整体产生影响。驾驶人、车辆、环境的许多易变性，人们所具有的不同身体条件和心理状态，在不良的环境条件下，驾驶人所具有的不同操作能力，以及道路环境的变化而使得有关性能发生不同程度的变异，当系统中这些因素不能互相很好地协调时，事故就可能发生。从我国交通事故的分析中可以发现，不少交通事故发生的另一个重要原因是国民缺乏现代交通意识，交通法规观念淡薄。因此，这就需要我们从国民素质、法制教育这个大环境入手，加强教育。另外从道路安全因素来看，还涉及诸多部门的配合，即道路整体规划、设计标准、安全设施、运行条件等参数是否科学，是否都对机动车安全运行起着重要的作用。对道路交通标志要进行科学的测试和修正，道路标线、道路照明、道路护栏等设置都要系统的论证，科学的规划，精心的设置，确保道路交通安全、有序、畅通。
（三）更加注重道路交通系统安全评价
公安交通管理的科学化安全评价是安全系统的重要组成部分，也称危险性评价或风险评价，它是以实现系统安全为目的，按照系统科学的方法：对系统中的危险因素进行预先的识别、分析、评价、确认系统存在的危险性，并根据其形成事故的风险大小，采取相应的安全措施，以达到系统安全的全过程。理想的安全性评价是指危险性辩识和危险性评价。危险性辩识是指利用安全系统工程的理论和方法，分析系统及其各要素所固有的安全隐患，揭示系统的各种危险性，对系统中查明的危险进行定量化处理，从而为评价提供数量依据。危险性评价是指根据危险性辩认的结果，采取各种措施减少或消除危险，并同既定的安全指标或目标相比较，判明所具有的安全水平，以达到社会所允许的危险水平或规定的安全水平。道路安全的宏观评价及事故预测是道路交通安全管理、决策的基础，目前，国内外学者提出的评价及预测方法有：事故率法、模型法、系统分析法。此外，诸如宏观道路交通安全灰色评价方法，宏观道路交通安全宏观评价的两级模糊数学模型，城市道路交通事故生成的系统动力学模型等，这些研究只是从不同的侧面为更深入地研究这类问题提供了新的思路。
（四）更加注重道路交通安全综合评价指标体系的应用
开展道路交通安全评价的研究，建立符合我国国情的科学评价体系，藉以正确评价我国交通安全的总体水平和各地区的交通安全水平，以期制定合理的、科学的安全对策，是具有重要理论价值和现实意义的课题。运用系统分析思想和统计数学方法，分析交通安全统计指标体系的功能、结构，建立具体指标的评价模型，可为道路交通安全评价的计算机处理提供理论依据。运用系统理论从交通系统（人、车、路、环境）这一整体出发，立足于事故前、事故中、事故后这一全过程分析交通安全评价问题，建立由若干指标构成的相互联系的综合评价指标体系，以做到客观公正地评价交通安全状况。这种指标体系应具备两种功能：一是认识功能，即该指标体系应能使管理部门认识辖区内交通事故的总体规模和危害程度，并引起重视：二是激励功能，即管理部门可以根据指标判断辖区内交通事故的发展趋势，本辖区与相关区域之间管理水平上的差别，激励管理部门寻求改善管理水平的途径。