对公用事业民营化趋势的制度供求分析，本文主要内容关键词为：公用事业论文,民营化论文,趋势论文,制度论文,供求论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市政公用事业是指对包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等在内的城市公共设施的投资建设、维护和经营。所谓公用事业民营化，就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。这在我国仍然是一种新的尝试，很多问题需要我们去研究、解决。公用事业民营化会是一个什么样子，及其发展趋势如何？从现有的文献来看，针对性的研究极为不足。本文把当前的公用事业民营化理解为一种正在发生的制度安排变化或者说是一种制度创新，利用制度变化的供求分析框架，研究中国公用事业民营化的影响因素与趋势特征。
一、分析框架：制度变化的供给与需求
诺斯采用成本——收益分析方法和均衡分析方法，构建了制度变迁理论的基本模型：在初始制度均衡中，由外部性、规模经济、风险和交易成本所引起的潜在收入增加时，就会使制度变迁的收益大于成本，形成了制度的非均衡，从而发生制度变迁，形成新的均衡。在诺斯的制度变迁分析框架里，财产权、国家和意识形态是三个基本要素。国家因有暴力上的优势能规定和实施财产权；一旦统治者的私人利益超过了统治者的私人成本，调整势必做出。国家提供服务的目的是租金最大化和社会产出最大化，但两者并不完全一致。而统治者界定清楚产权会增加交易费用，利益集团的竞争压力则会限制统治者对有效率的产权结构的选择。诺斯的分析框架中意识形态既被看作是一种规范制度，又被看作是一种完整的世界观，由它支配、解释信念并赋予合法性。无论保持现有秩序还是推翻现有秩序，如果没有主要意识形态的向心推力，都是不可能的。
诺斯的制度变迁理论为我们理解制度变化提供了一个总的思路和分析框架。D.菲尼(2001)认为，制度变迁必然是由对制度变化的需求与供给两方面的因素变化而引起的。因此，要想获得对正在发生的某些制度变化趋势的预测性知识，就只能从对这些因素的详细分析入手。对制度安排的变化的需求，基本上起源于这样一种认识：按照现有安排，无法获得潜在的利益。行为者认识到，改变现有安排，他们能够获得在原有制度下得不到的预期利益。当然，其他集团和整个社会的预期净利益可能是有差别的，很多情况下差别甚至是悬殊的，利益集团之间的制衡可能使某种非效率制度安排长期处于均衡状态。制度安排的某种起始的均衡因为有一个或一个以上的外生因素的变化而受到冲击。影响对新制度安排的需求因素，也就是使改变制度安排所产生的预期净利益发生变化，从而改变了对制度变化需求的因素。重要的需求一方的因素有相对产品和要素价格、宪法秩序、技术和市场规模。
需求的变动虽然重要，但仅仅是解释制度变化趋势的必要条件，还不是了解变化路线的充分条件，制度变化的供给同样重要（D.菲尼，2001）。制度变化的供给，取决于政治秩序提供新的安排的能力和意愿。现有的政治秩序的一整套诸如此类的基本原则，以及还有现存的制度安排的一整套基本原则，都将深刻地影响政治秩序在对某种制度安排的需求发生变化时做出反应的能力和意愿。政治秩序在某种程度上关系到如何组织公共物品的供应。对制度变化的需求是建立在得到目前所得不到的这样一个基础上的，因此，它是因时因地而异的，它取决于现状。制度变化的供给，情况也是如此。有很多重要因素影响政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。这些因素包括制度设计的成本、现有的知识积累、实施新安排的预期成本、宪法秩序、现存制度安排、规范性行为准则、公众的一般看法和居于支配地位的上层强有力决策集团的预期净利益。
二、中国公用事业民营化的制度供求因素
1.宪法秩序与现存制度安排的变化为公用事业民营化提供了制度保证。宪法秩序的变化，一方面深刻地影响创立新的制度安排的预期成本和利益，因而也就深刻影响对新的制度安排的需求；另一方面，改变了政治秩序提供新的安排的能力和意愿——这是决定制度变化供给的至关重要的因素。1999年，全国人大对原宪法第十一条进行了修改，增加规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”相应地删去个体经济、私营经济“是社会主义公有制经济的补充”的提法，同时将本条的其他文字修改为“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”这一修改，进一步明确了民营经济在中国社会主义市场经济中的地位和作用。1999年9月党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》又明确提出：“国有经济必须有进有退，有所为有所不为。”与此同时，宪法秩序的改变引起了现存的制度安排的变化：相关的国家职能部门出台了一系列的政策法规以支持公用事业民营化。2001年12月11日，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，提出“鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。”2002年1月和3月，国家计委先后发出《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》、《外商投资产业指导》等，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放政策逐步到位。建设部2002年12月27日出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，对公用事业改革进一步具体化。可以认为，宪法秩序与相关的制度安排的变化清除了公用事业民营化的制度障碍，极大地促进了对公用事业民营化的供给与需求。
2.巨大的财政压力迫使政府进行制度创新。改革开放以来，我国财政有力地支持了经济体制的改革，促进了经济增长和发展。在这一过程中，政府付出的代价之一就是连年财政赤字。按国际口径计算，1979-2002年，财政赤字占GDP的比率（赤字比率）平均达2.3%，特别是自1998年我国实施积极财政政策的5年来，平均赤字比率上升到2.8%（郭庆旺等，2003）。长期以来，我国对公用事业采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本上不受供求关系和成本变动的影响。这使我国的公用事业普遍面临亏损经营，财政补贴沉重；企业缺乏自主权和积极性；生产效率低，服务质量差；缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道等诸多问题。虽然一些地方通过引进市场管理机制来降低设施运营成本，提高运营效率，减轻政府运营的财政负担，改善服务质量。但是应该看到，这并不能减轻政府在筹措设施建设资金方面的压力，政府财政仍然面临着巨大压力。并且随着经济发展对公用事业需求的迅速增长，这种压力越来越大。以污水处理为例，按国务院批准的“十五”环保计划要求，到2005年，城市生活污水集中处理率要达到45%，50万人口以上的城市要达到60%。资料表明，要完成污水集中处理目标，全国需要新建1000多座污水处理厂，新增处理能力2600万吨／日，总投资达千亿元。另一方面，非公用事业的民营化进程迅速，民间投资已遍布国民经济16大行业，在绝大多数竞争性行业，民营企业已经取代国企成为经济建设的主力军。从投资比例上看，1998-2001年，国内民间投资的平均增幅分别高达20.4%、11.8%、22.7%和20.3%，不仅高于同期国有经济的投资增幅，也高于全社会投资的增幅。至2001年，国内民间投资与国有投资占全社会总投资的比重分别为47.3%和44.6%，民间投资已经超过国有投资。急速增加的民间资本急于找到新的投资领域，经营公用事业的资本规模要求对民间资本来说已经不是什么难以跨跃的障碍。
3.国外公用事业改革为制度创新提供了知识积累。正像现有科学知识积累影响技术创新的成本一样，有关制度安排的知识积累也影响制度变化的创新可能性。西方发达国家曾经发生的民营化，为中国公用事业民营化提供了借鉴。英国的公用事业民营化是一个典型。在20世纪70年代末，英国的意识形态领域发生变化，人们对“福利国家”失败进行检讨，不仅在社会思想上结束了“政府是进步的事业”这样一个普遍的认识，同时英国撒切尔夫人的私有化运动也在政府退出经济上提供了实践的样板。1979年底至1993年初，英国共有36家公共事业实行了民营化，政府从中获得的收入高达541.5亿英镑，民营化收入占英国中央政府财政支出的比率维持在3%-5%之间。西方发达国家的公用事业民营化历程，为中国的民营化改革提供了宝贵经验，减少了制度创新的失误成本，增加了提供新的制度安排的能力。
4.决策者特殊利益使制度供给复杂化。上层决策者的利益是影响制度变化的一个重要因素。这里的上层决策者，包括各阶层的政治秩序领导人的成本和效益必须加以明确考虑。因为公共物品的提供常常涉及一个强制因素（或利用这个因素的可能性），所以领导人是处在一种战略地位上的，他们能够影响制度安排的供给，并保障种种创新合乎他们的利益。尽管财政负担使政府有动力推动公用事业民营化，但是一些因素也部分抵消了这种动力。(1)民营化后必然会有部分人员被裁减，下岗人员的安置问题成为一个难题。因此，对原国企下岗人员的安置问题增大了政府制度创新的成本。(2)原公用事业单位按《公司法》改制成独立的企业法人后，需要根据税法缴纳所得税等税种，这样一来，改制后企业的运行成本或负担反而会增加。在税收的优惠方面，地方政府可操作的空间较小。税收成本的增加减少了政府制度创新的收益。(3)地方政府的特殊利益需求也可能使公用事业民营化偏离方向。在一些地方由于政府以招商引资作为一项重要的政府工作，并以此来考核地方政府官员的工作业绩，这些地方政府在公用事业改革中，对境外资本有明显的偏好，几乎不太考虑境内的民营资本。财政负担、企业效率等都不是这些政府官员考虑的首要问题，如何借民营化之名来实现其所谓招商引资的政绩才是最主要的原因。这里，公用事业民营化成为某些地方政府（官员）追求其狭隘利益的工具，已经偏离了政府公用事业民营化的初始目的。政府对公用事业民营化的制度供给起着决定作用，但种种因素使政府在制度创新中处在一种复杂的境地。
5.技术发展增加了对公用事业民营化的需求。传统“公共物品”理论认为，由于公用物品生产的自然垄断和消费的非排他特性，公共物品的生产只能由政府提供。但随着科学技术的发展、社会分工的扩大和组织机构的变化，一方面削弱了自然垄断的程度和范围，另一方面创造了新的竞争领域，如路网的建造维护和运输服务的提供、电网建设和电力输送与电力的生产、通信网的建设运营与信息服务提供商的服务及其互联互通可以分开进行，使这些以前具有自然垄断性质的经济活动，具有了竞争的性质和特点，为私人企业的进入提供了机会和条件。同时，技术的发展也使原来的一些公共物品越来越多地成为准公共物品，可以通过“产权界定”和价格机制来实现其消费的可分割性，排除不付费者的“搭便车”现象。例如通讯技术的发展，使电视收视付费成为一件很容易的事情。因此，技术的发展使公用物品可以在一定程度上实现责任者与生产者的分离，即政府有责任组织相关设施的生产，但不一定亲自建设和运营，可以交由市场完成。与此同时，技术发展也使公共物品的产权实施成本降低。就公共物品产权而言，企业拥有、使用公共物品都不是其目的，通过公共物品获利才是其目的。决定公用事业民营化需求增长的前提条件是民营必须能够获利。在以前，公共物品的收费权的实施成本很高。例如，以前用水用电的收费，必须由人工上门收取，其成本很高。但是，通过插卡用电用水，其收费成本大大降低了，相应地，企业通过提供公共物品获利的空间也加大，对公用事业民营化的需求自然也就上升了。
6.市场规模扩大减少了公用事业民营化的经济障碍。公用事业民营化制度变化需求一方的另一重要因素是市场规模。市场规模一扩大，公用事业所需庞大的固定成本即可以通过很多的交易、而不是相对很少的交易收回。这样，固定成本就成为制度安排创新的一个较小的障碍了。改革开放以来，我国城市化也进入快速发展时期，城市数量由1978年的193个增加到2001年的664个，城镇人口由17245万人增加到48064万人，目前城市化水平达到37%左右。城市数量与规模的迅速增加与扩张，随着我国经济增长与人民生活水平的提高，公用事业市场规模迅速扩大。以水务市场为例。我国近年来城市化的快速发展推动城市用水人口快速增长，由1992年的1.73亿人增加到2002的2.74亿人，年均递增4.72%。与此同时，城市用水普及率也相应由55.2%增加到77.9%。随着城市居民生活水平的不断提高，卫生设施、洗衣机和热水器进一步普及，我国城市人均家庭生活日用水持续增长，由1996年的135.4升／人．日增加到2002年的150.5升／人．日，平均每年增加约2.5升／人．日。公用事业市场规模不断扩大。可以肯定，市场规模的扩大为公用事业民营化提供了一个前所未有的契机。
三、中国公用事业民营化的趋势
1.中国公用事业民营化的必然性。公用事业民营化是一种制度创新，这种创新必然是由供给和需求两方面因素决定的。从制度创新的供给层面上看，宪法秩序及一系列相关的制度安排变化；政府经营公用事业的财政约束限制，对政府在市场经济中的地位与作用的重新认识；以及技术发展对传统公共物品生产的自然垄断与消费的不可分割特性的改变；西方发达国家公用事业民营化的成功经验，等等。这些因素累积起来，为公用事业民营化制度创新提供了强大的供给意愿和能力。从制度创新的需求层面来看，现代科学技术的飞速发展使经营公共物品获利的技术障碍不断减少；市场规模的急剧扩大使规模经营的可能性不断增加；最重要的是，随着制度环境的变化，民营经济成长为一个拥有强大实力的新的利益集团，成为公用事业民营化的制度创新需求主体。因此，尽管仍然存在着某些使局面复杂化的因素，但对制度创新的供给与需求力量仍将使公用事业民营化成为一个必然的趋势并不断深化。
2.中国公用事业民营化的渐进性与多样性。如果我们大致把公用事业的经营分成公有公营、公有民营、民有民营这样几种模式的话，中国公用事业民营化必然是一个从公有公营到民有民营的渐进过程和三种模式长期同时存在的多样性过程。说其渐进，是指我们不可能很快地从公有公营进入到全面的民有民营，必然会有经过一个公有民营的过程。因为，虽然无论是其中哪一个层次的改革，都需要政府在管理体制、法律法规等方面进行相应的调整和补充。但相对而言，到公有民营在管理体制方面要求得多一些，到民有民营层次则更多地需要运用法律法规进行规制。但从目前出台的政策来看，大多是关于对公用事业民营化的一些指导性的意见，缺乏具体的可实施的措施依据。中国正处在经济体制转型之中，政府的行政控制能力较强，而法治化能力较弱。在这种情况下，企图完全依靠正规的法规管理是不现实的。同时，由于公用事业的社会性特征，一旦失控，政府要承担很大的政治风险和社会风险。因此，对政府而言，公有民营是一个更为稳妥的制度安排选择。说其多样，是指三种模式会长期并存。世界银行曾根据潜在市场竞争能力、设施所提供服务的消费特点、收益潜力、公平性和环境外部性等指标，定量分析了城市污水和垃圾处理相关环节的市场化能力指数。其结果表明，不同企业、环节的指数有很大差别。这说明，不同的公用事业适合不同的模式，不存在一个适合一切公用事业的单一模式。因此，三种模式将会长期并存。
3.中国公用事业民营化的不平衡性。对制度变化的供给与需求因时因地而异。从影响公用事业民营化的供给与需求因素来看，由于中国经济现存的东、中、西部三大区域经济具有不平衡的特征，中国公用事业民营化将会因所处地域不同而有不同的发展态势。从需求层面看，东部地区已经处在一个较高的经济发展水平，民营经济的力量雄厚；而且，一些新的技术也一般是率先从东部地区应用，并且东部地区的城市化水平远比中西部要高，其公用事业的市场规模要比其他地区大的多，更容易满足公用事业民营的规模经济要求。东部由于是最早实行市场经济的地区，市场观念已经深入人心，人们更容易从传统的公共物品政府提供观念转变到由市场提供的观念上来；东部的人均生活水平也是最高的，对公用事业民营化后可能引起的价格上调也具有更强的经济承受能力；因此东部民营化改革的社会阻力会更小。从供给层面来看，东部地区政府的市场观念也较强，应对市场化的能力也强，对公用事业民营化所需的政府规制能力、法规建设能力、制度设计能力都已经积累了一定的经验，因此，向公用民营过渡所需的时间更短。这些决定制度创新的供给与需求因素的强度几乎都呈现出从东到西这样一个逐渐减弱的趋势，这就必然决定了中国公用事业民营化是一个从东部到西部的渐进过程，各地的民营化具有不平衡发展的特征。
4.中国公用事业民营化具有一定的不稳定性。制度变迁是相关利益集团利益冲突、均衡的结果。公用事业民营化改革必然涉及到政府、企业、社会公众等各方利益的调整，如何协调各方利益是民营化能否成功进行的关键，但恰恰在这些方面，我们缺乏相关的制度安排保障。如民营化后原公用事业国企的裁员安置问题，由于先前进行的其他领域的国企改革产生的大量的下岗人员再就业问题尚未得到解决，政府很难在这方面有什么大的突破。而由于公用事业的社会性，如果这些公用事业国企发生激烈抵触行为的话，为了避免产生严重的社会问题，民营化改革很可能会停顿下来。同时，中国市场经济改革以来已经产生了比较严重的居民收入差距过大问题，民营化后相关服务的价格上调能否为广大的低收入阶层接受也是一个问题。最后，也是最为重要的，由于公共物品的提供常常涉及一个强制因素（或利用这个因素的可能性），政府是处在一种战略地位上的，他们能够影响制度安排的供给，并保障种种创新合乎他们的利益。地方政府为了追求其特殊利益很可能会使公用事业民营化改革变味。有调查表明，在公用事业改革中，政府的信誉问题与政策非连续性是民企一方面临的最大风险。中国仍然处在一个体制转型阶段，长期以来的强政府、弱法律状态尚未得到根本改变，缺乏对政府的有效法律约束。政府使用强制手段的能力受制约愈少，政府制度安排变革的效益和成本同社会效益和成本之间出现歧异的可能性就愈大。这些因素都表明，中国公用事业民营化存在着某些不确定性。
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