中国扶贫战略讨论及“十五”对策思考，本文主要内容关键词为：中国论文,对策论文,战略论文,十五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F124.7 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2001)07-0012-05
我国有计划、有组织、大规模的扶贫工作始于80年代中期，主要特点是以开发式扶贫来替代救济式扶贫，变输血为造血，这是我国扶贫战略的第一次调整。开发式扶贫方针实施以来，我国农村贫困人口由1985年底的1.25亿人下降到1999年底的3400万人，缓解贫困工作取得了显著成绩。然而随着贫困人口的减少，80年代中后期以来，扶贫攻坚难度越来越大，与国家财政年复一年投入的巨额扶贫资金相比，贫困人口减少速度明显趋缓，也引起了理论界的关注。本文将结合目前扶贫战略的讨论及我国“十五”时期反贫困对策谈些看法，以就教于同仁。
一、关于当前扶贫战略的讨论
扶贫战略讨论最初源自扶贫投资力度加强后对投资效益不高的批评，如据分析扶贫投资效益有相当多的一部分流向了非穷人，从而反向造成现有绝对贫困人口贫困程度加深；扶贫贷款还贷率低，大部分扶贫投资未产生实际收益，以及扶贫贷款漏出率高等[1]。对于这些批评，理论界具有较高认同率，但对于其产生原因，理论界的认识并不一致。其中，具代表性的一种观点认为是扶贫战略存在偏差或扶贫投资瞄准机制出了问题，作为替代，“扶贫投资直接投向穷人”的理论命题应运而生。
后期扶贫投资低效性的原因在哪里？目前关于扶贫战略讨论见诸于报刊的代表性观点有下列几种：(1)以区域发展战略替代扶贫战略。持这种观点的同志认为，区域发展战略本质上追求的是经济总量扩张，容易造成扶贫主体错位，以贫困地区代替贫困人口作为扶贫对象，不仅将贫困地区的贫困人口排除在扶贫战略之外，而且不可避免地使贫困地区非穷人受益，从而影响扶贫战略实施效果。此外，过分强调开发贫困地区资源，造成新的贫困[2]。赞同这一观点的还有另外一种解释方式，即认为扶贫战略偏差不出自主观导向而是因扶贫阶段性条件发生变化，后期效益下降表明区域开发式扶贫模式对解决最贫困人口的温饱问题缺乏针对性，区域发展战略本质上建立在市场经济规律基础上起作用，在造血功能严重损害的条件下，最贫困人口目前尚不具备借助市场经济脱贫的条件，扶贫方式选择只能以输血式为主[3]。(2)反贫困进程中的博弈现象及由此导致的新“贫困陷阱”。持这一观点的同志认为，事实上存在扶贫过程中贫困地区地方政府与上级政府的博弈、贫困农户与政府的博弈现象。一方面，贫困地区地方政府与上级政府博弈，以争取更多的扶贫资源；另一方面又与贫困农户博弈，以争取转移出较少的扶贫资源，由此产生的新“贫困陷阱”是影响当前扶贫效果的主要因素[4]。(3)收入分配的急剧变化。持这一观点的同志认为，在缓解贫困的斗争中，促进经济增长和改善收入分配的手段同样重要，经济增长对降低贫困发生率的作用明显；收入分配对贫困发生率的影响不如经济增长，但对贫困深度和强度的影响非常敏感，特别是在贫困发生率降低到一定程度和经济增长的边际效应开始下降时，改善收入分配对缓解贫困作用较为明显。持这一观点的同志在分析中举例：1980～1995年，我国总的情况是经济增长使贫困发生率共下降了27.3个百分点，而基尼系数上升使其中的10.4个百分点化为泡影，而这一情况主要发生在80年代中期我国市场化进程加快后出现的通货膨胀过程中，收入分配恶化的抑制效应抵消了经济增长的缓解贫困效应，从而导致后期扶贫效果下降。而处于起飞阶段的我国居民收入差距在达到一定发展水平之前会必然扩大，注意调控收入分配对缓解贫困有重要意义[5]。(4)市场配置资源的作用增强及市场经济的效率导向原则使最贫困群体游离出扶贫投资的瞄准靶的而造成扶贫投资低效性[6]。
成功的反贫困战略必须建立在对贫困成因的正确判断基础上。尽管国内理论界对这一问题的理论阐释大体上相同，但具体到制定和运用可操作反贫困措施来解决问题，不是能够看出存在一定差别。代表性的贫困成因说有下列几种：(1)封闭性自给不自足农业生产循环模式导致的“贫困陷阱”说。持这一观点的同志强调，这一循环模式主要发生在边际、贫困山区，挣扎在这些地区的贫困人口由于地理空间边缘性而导致运输费用高昂，其农产品销售和现代化生产要素获得需付出更大成本，加上自然条件恶劣导致的农业剩余有限，交易的规模和频率远小于区位条件相对优越地区，地域空间的封闭性导致了经济、技术及文化价值观念的封闭性，而技术停滞又导致农业劳动生产率难以提高，人口增长导致可耕地不足，陡坡垦荒进而造成生态环境恶化，农业生产力更加低下，从而跌入周而复始的“贫困陷阱”[7]。对该循环模式揭示的贫困成因，理论界具有较高的认同率，认为这种由于资源限制和技术停滞导致的生存贫困，贫困户难以依靠自身力量来改变导致其贫困落后的经济均衡条件，外界反贫困力量的介入应是题中应有之义。但是，对采取何种技术措施来反贫困，理论界又有分歧。有的主张针对其“技术长期停滞”特点采取改善技术供给、降低技术进步成本和提高技术进步的投入产出效率来反贫困，其核心在于改善农业生产的基础条件，建设一定规模的保土保水保肥的高产稳产农田，其实质是通过改善和提高供给来缓解贫困。另有些同志不赞成这一措施，认为贫困地区贫困的真正原因是囿于环境，其从事交易所需的交易费用较高（如运输费用高等），使其竞争力弱，进入市场壁垒高，导致其交易效率低，从而形成一种自给自足或半自足的封闭经济。当交易效率足够低时，自给自足是全部均衡；而当交易效率足够高时，分工是全部均衡。如果不降低交易费用以提高交易效率和分工水平，仅单纯依靠加大扶贫投资力度，是难以改变目前贫困地区状况的。持这一观点的同志认为，关键在于建立市场化反贫困机制用需求拉动来缓解贫困[8]。还有同志具体分析了贫困地区的贫困户类型，认为贫困地区农村最本质的特征是传统农业至今未发生根本变化，贫困的根源则在于贫困地区的绝对、相对和边缘贫困三类农户都处于资源配置的低效率稳定状态。由于“开发式扶贫”效率导向原则作用，相对贫困农户最具“经济开发”的比较优势，边缘贫困农户次之，而绝对贫困农户由于完全处于传统农业的经济均衡之中，发展商品生产、进入市场并摆脱贫困的难度最大。因此，重新构建我国反贫困战略应当在坚持开发式扶贫的效率原则和以改造传统农业为核心内容的前提下，辅之以针对绝对贫困农户的社会政治专门政策措施[6]。(2)人口素质低下说。持这种观点的同志认为，贫困地区贫困的实质在于人口素质低下，从而导致缺乏经济发展所需要的人力资本，反贫困应当针对这一特点大力发展贫困落后地区的文化教育事业，通过改善人力资本供给即“文化扶贫”来缓解贫困。
二、关于扶贫战略讨论的分析与评价
综上所述，尽管理论界对贫困形成原因的阐释及反贫困技术措施的选择不尽相同，但对于贫困成因的本质认识还是比较接近的。无论是南方山库区、西南岩溶山区的缺地式贫困，还是西北黄土高原的缺水式贫困，已经提出的生存贫困成因基本模型大体上均能涵盖和解释。相比之下，理论界在扶贫战略尤其是由此导致的80年代中后期以来扶贫投资低效性的认识上，分歧还是比较大的。在分析与评价展开前，先澄清一个有关的术语概念：反贫困技术措施与反贫困战略。当我们谈到反贫困技术措施时，如上节所述的“提高供给论”和“需求拉动论”，我们多半是侧重于从经济学的角度并舍弃掉了社会政治环境的影响来描述的；而谈到反贫困战略，则它一定包含和考虑了特定政治社会环境影响下的技术措施应用。反贫困技术措施不代表反贫困战略，但反贫困战略一定包含技术措施在内。
关于以区域发展战略代替扶贫战略而导致扶贫投资低效性的观点，笔者认为，这里需要弄清楚二个问题：一是有组织的扶贫工作开展以来贯穿始终的战略是否就是“区域发展战略”？即要考察扶贫政策制订和设计者的初衷，或扶贫战略的主观导向问题；二是这一战略与后期扶贫投资低效性的因果关系如何？实施这一战略与扶贫投资低效性之间是否存在着必然联系，抑或是实施条件和扶贫形势发生了变化？
这里先分析第一个问题。与“救济式扶贫”战略相比，调整后的“造血式”扶贫战略有如下几个明显特点：一是由帮助贫困农户维持生活为主转为支持其发展生产力；二是由单纯救济为主转为支持贫困地区资源开发和农业产业化发展；三是由分散支持一家一户转为强调依靠集体力量，即依托扶贫经济实体或企业来缓解贫困。因此，从其强调发展贫困地区生产力、依靠经济增长来缓解贫困的实质内容来讲，这一调整后的扶贫战略被概括为“开发式扶贫”战略是恰当的。这一战略的出台，与政策设计人员受当时以推行家庭承包制为中心的农村经济改革成功（大面积缓解了贫困）的启发有关，由于认识到广大农民蕴藏着发展生产力改变贫困落后面貌的强大动力和积极性，这一战略调整是符合并反映了当时的时代潮流的，其中某些内容也折射出当时提出的“农村第二步改革”要求，即在家庭联产承包制基础上鼓励发展农村商品生产和搞活农产品流通，即支持和鼓励发展农村专业户、重点户、乡镇企业和专业市场等。应当承认，“开发式扶贫”战略的实施对推动贫困地区经济发展和缓解贫困起了巨大作用，政策目标已基本实现。没有这一战略的实施，就没有今天我国农产品供求形势的全面改观。因此，将这一战略曲解为“区域发展战略”是不合适的，不顾政策出台当时的客观环境甚至怀疑、指责政策设计者的初衷即扶贫战略的主观导向问题，更是不恰当的。第二个问题即扶贫战略与后期扶贫投资低效性的因果关系涉及到对后期扶贫投资效益下降的原因分析，这也是当前理论界关于扶贫战略讨论的一个焦点。与少数持因主观导向而导致扶贫战略出现偏差的观点不同，大多数研究者赞同由于扶贫的宏观和微观经济形势发生了变化，以至于原先制订的扶贫措施缺乏针对性，从而导致后期扶贫效益下降。这包括前述扶贫战略讨论中的(2)博弈现象及由此导致的新“贫困陷阱”说、(3)收入分配恶化说、(4)市场经济效率导向原则使最贫困群体游离扶贫战略瞄准靶的说等几种观点。为方便起见，这里放在一起加以分析。
对博弈说来讲，笔者认为这一现象的确存在但不宜夸大，正如救济式扶贫易产生贫困户的依赖心理一样，针对重点贫困县的开发式扶贫由于其扶贫投资方式沿用了原计划经济的手段而缺乏竞争性，也容易产生贫困县政府的依赖心理。对发展地区经济来讲，当然多一块资金总比少一块资金好。据笔者从事的扶贫调查发现，有些贫困县政府将较多的扶贫资源挪作它用，后期扶贫投资效益下降是政府博弈与实体（企业）寻租的结合产物。而有些贫困县政府将较多的扶贫资源用于贫困户脱贫，但同时掩盖扶贫投资效益或夸大贫困程度，对上博弈而对下宽容。总之，客观世界是复杂的，也许肯定还存在对上对下皆自律或介于这三种行为方式之间的贫困县政府，所谓“给定上级政府投入扶贫资源，贫困地区的最优战略是消极脱贫”[9]这样的理论命题是不符合实际且过于简单化了。
关于收入分配急剧变化影响后期扶贫投资效果下降问题，笔者认为这涉及到对通货膨胀影响的具体分析。的确，我国经济在80年代中后期及“八五”后三年发生了严重的通货膨胀，商品零售价格指数在1988～1989年间和1993～1995年间分别比上年上涨2位数以上，其中1988年上涨18.5%，1994年上涨高达21.7%。国内经济增长即GDP1989～1990年分别为4.1%和3.8%，1993～1995年分别为13.5%、12.6%和10.5%。为便于分析，笔者将80年代中后期称为低增长高通胀时期，而1993～1995年称为高增长高通胀时期。收入分配的急剧变化导致扶贫投资效果下降仅反映了通货膨胀影响的一个次要部分，其真正影响应当从三个方面来考察：一是通货膨胀减少了扶贫投资的实际可用资金，这是否是造成后期扶贫投资效果下降的主要原因呢？有研究称历年的扶贫投资中有50%的资金被物价的上涨所抵消，但大多数研究者认为，持贫资金投入力度不够并不是扶贫政策低效性的主要原因。二是强加于低收入群体的通货膨胀税导致贫困农户的可支配收入减少而造成新的贫困，这是否是扶贫投资效益下降的主要原因呢？通货膨胀税的确减少了每个人的实际收入，但由前述对贫困本质的理论阐述可知，越是贫困，其参与市场交易的规模和频率越小，通货膨胀对其的影响程度也越小。因此，通货膨胀税使贫困农户贫困程度加深但不是扶贫投资低效性的主要原因。收入分配影响由上述二个方面影响构成，由于任一方面影响均不是造成扶贫投资低效性的主要原因，故收入分配影响不是造成扶贫投资低效性的主要原因。
最后来看第三个方面的影响，即通货膨胀对扶贫信贷资金投放的影响。先看利差方面的影响。1986年安排发放扶贫专项贴息贷款时，国家规定年息2.52%，较当时其他贷款利率年息7.2%低4.68%。1985～1987年，物价水平较“六五”前4年有较大幅度上涨，1988年物价上涨达到二位数，市场出现抢购风。面对这种形势，人民银行于1988年9月、1989年2月两次提高存贷款利率，一年期储蓄存款与流动资金贷款利率均提高到年息11.34%，三年期以上储蓄存款则给予保值补贴，而企事业单位定期存款则按储蓄存款利率计息。在这种情况下，利率未动的扶贫贴息贷款与一般存贷款利差高达年8.28%！换句话说，如果申请一笔50万元期限为3年的贴息贷款，既使实际投资不发生而将贷款转存，3年下来手不动身不摇可净赚利差款12.42万元！且在当时实行财政信贷双紧缩情况下，市场利率高的达到月息10%，如果拆借出去则获利更高。当然，利差因素仅仅提供了扶贫贴息贷款投向发生偏移的可能性，实际发生还需要其它条件配合。但可以肯定的是，由于利差因素及贷款规模压缩后企业获得正常贷款的难度增加，打扶贫贴息信贷资金主意的寻租动力无疑大大增强了。再来看通货膨胀对扶贫信贷管理人员的影响。很明显，在2位数的物价上涨水平下，领取固定收入的银行、扶贫管理机构的国家机关工作人员境遇变坏，自律积极性下降，这就为寻租分子打贴息贷款主意提供了可乘之机。加上当时社会信用混乱、信贷管理松懈的情况，发生大量扶贫信贷资金偏移真实扶贫对象的情况就不足为奇了。所以，如果说80年中后期扶贫投资效益下降与当时的宏观经济形势变化有关，那么造成这一扶贫效果下降的主要原因不在于收入分配的急剧变化，而是由于扶贫贴息贷款政策本身漏洞再加上贷款发放的内外在环境恶化造成扶贫信贷资金大量漏出所致。根据有关实证分析研究[5]表明，在低增长高通胀时期，经济缓慢增长曾使贫困发生率增加了3.12个百分点，同期收入分配变化（劳伦兹曲线变化）使贫困发生率增加了2.16个百分点，双方逆向作用使贫困发生率净增加了5.28个百分点。在随后的治理整顿期间，由于经济增长加快，物价水平下降，双方正向作用使贫困发生率净下降。1990～1995年的数据表明，经济快速增长使贫困发生率下降了12.33个百分点，而同期基尼系数上升（收入分配变化）又使贫困发生率回升了3.06个百分点，二者共同作用使贫困发生率净下降了9.27个百分点。这就是说，由于经济增长，高增长高通胀时期虽未出现像1988～1989年低增长高通胀期间贫困发生率净增加的情况，但由于通货膨胀的负面影响，经济快速增长的缓解贫困效应也未能达到应有的高度（3.06个百分点被抵消掉了）。因此，笔者认为，对缓解贫困作用来讲，经济增长的缓解贫困作用始终是第一位的；通货膨胀严重影响扶贫投资效益，但这种影响主要不是通过收入分配作用发生，而是由于扶贫贴息贷款政策本身缺陷加上通胀时期贷款发放、管理的内外在环境恶化，导致大量扶贫贴息贷款漏出所致，这才是80年代中后期扶贫投资效益下降的主要原因。
三、“十五”反贫困对策思考
通过上述对扶贫战略讨论的分析与评价，笔者对我国“十五”期间反贫困对策及有关扶贫战略调整有如下建议或思考：
（一）保持国民经济的持续、健康、稳定发展对缓解贫困有重要意义
通过前述对后期扶贫投资效益下降原因的分析表明，“开发式扶贫”战略本身并没有错，强调“造血机制”作用也没有错，但如果不能保持国民经济的持续、健康、稳定发展以至于发生严重的通货膨胀，如果不能强化扶贫信贷资金管理，扶贫贴息贷款大量漏出的危险性就会增大，扶贫投资瞄准机制就会失灵，刚越过温饱线的农户也会因实际收入下降而大面积返贫。如果通货膨胀难以避免，为防止其对扶贫贴息贷款投放的负面影响，可考虑采取以下三个方面应急措施：一是缩小扶贫贴息贷款与一般正常存贷款的利差，缩小幅度掌握在扣除寻租成本后寻租者不能够获得额外的利差所得为准。寻租成本约为贷款的1%～3%，如果正常存贷款年利率为7%，那么扶贫贴息贷款的年利率就不能低于5%。二是注意发挥贫困地区剩余劳动力转移、劳务输出、以工代赈工程等缓解贫困措施，以替代信贷扶贫措施效果下降造成的空缺。在通货膨胀期间，由于社会生产能力已充分动员，产品的市场销售态势良好，就业机会也相应增多。这时应不失时机地鼓励、推动贫困地区的劳务输出和劳动力转移，以工代赈工程由于管理较严也是缓解贫困的有效措施。总之，可通过发挥非信贷扶贫措施作用来缓解贫困。三是加强扶贫贴息贷款立项、审批和发放过程的管理，杜绝信贷扶贫资金的漏出情况。
（二）坚持依靠加速经济增长来缓解贫困的既定方针，坚持“开发式扶贫”战略方针不动摇
我国“九五”前4年（1996～1999年）脱贫3100万人，年均775万人；1993～1995年脱贫1500万人，年均500万人。这一情况表明，保持经济发展的一定速度对缓解贫困来讲是至关重要的。从另一个角度来讲，后期扶贫投资效益下降与扶贫贴息贷款漏出以及通货膨胀发生有关，而通货膨胀是经济增长停滞或减缓基础上的价格上扬，那么扶贫投资效益下降除表明通货膨胀拉动扶贫贴息贷款漏出影响外，极有可能还包含因经济增长滞缓而导致扶贫效应减弱作用在内。这也就是说，后期扶贫投资效益下降可能系通货膨胀的拉动扶贫贴息贷款漏出效应和经济增长滞缓导致的贫困缓解弱化效应共同所致。如果这样理解，否认和贬低经济增长在缓解生存贫困上的有效作用就是一个错误，强调“基本需求战略”、“扶贫投资直接投向穷人”、“市场经济的效率导向原则使现有扶贫战略缺乏对最贫困人口的针对性”就要警惕不能够滑向怀疑甚至否定“开发式扶贫”方针的道路上去。
（三）坚持区别情况、分类指导原则来缓解贫困
贫困生成的本质有类似之处，但具体成因却又多种多样。对于生存贫困，可以通过贫困地区的农业产业结构调整和帮助贫困农户引入现代生产要素促进其向商品型农业转化。现代生产要素的投入促进了农业技术进步，进而导致农业生产率提高，加上农业产业结构调整使资源能够集中于优势农产品生产，可使贫困地区的商品性农业得到发展，分工程度逐渐加深，商品交换趋向扩大，这些均标志着贫困得到缓解。然而，这里需要注意的一点是，由于贫困成因不同，对不同贫困地区的扶贫指导原则也不相同[10]。对西北地区的缺水式贫困，关键在于解决饮水、农灌等农业生产基础设施问题。由于降雨稀少，水蚀危害相应减轻，耕地普遍适合种粮（包括土豆等粮食类作物），农业产业结构调整问题因而也不那么严重，只要能解决水的问题，解决温饱问题相对较易。而对西南、南方的土石山区、岩溶山区、山库区等坡陡沟深的缺地式贫困，问题则要复杂的多。由于山高、沟深、水冷及强降雨特征，该地区天然不适合种粮，强行扩大坡耕地面积或梯田面积易引发严重的水土流失，且这些贫困地区多属于江河源头或上游的水源涵养区，生态环境极其脆弱，扶贫开发首先面临的是艰巨的农业产业结构调整问题。由于粮食不能自给，解决温饱问题需走发展林果业、养殖业、旅游业、水电业等置换粮食的迂回路线。相比西北缺水式贫困而言，该区域贫困农户进行农业产业结构调整、追求农业技术进步的风险和成本要大得多。在没有外来帮助的情况下，该风险和成本往往超出贫困农户的承受能力，这也是为什么这些地区绝对贫困久攻不下的原因。对这一地区来讲，如果解决不了商品农产品的运输、贮藏、加工、销售等市场或基础设施投入问题，即使贫困农户在外界帮助下大力调整农业产业结构，商品型农业最终也会因市场问题得不到解决而返回到生存贫困的封闭型农业中去。对缓解资源独特、生态环境脆弱地区的贫困而言，实施移民搬迁模式和走发展旅游业、小水电或生态林业模式也是可取的。考虑到目前剩余的3400万贫困人口多数集中在西南、南方、西北等生存环境极端恶劣地区，无疑国家要承担十分巨大的物质支持和资金投入。如果没有国民经济的持续、健康、稳定发展，如果不能保持一定的经济增长速度从而不断增强国家经济实力，是无法完成扶贫攻坚这一历史使命的。这也是本文为何始终要强调经济增长对缓解贫困具有决定作用的意图所在。
收稿日期：2000-12-01
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