社会管理创新视野下我国轻罪刑事政策完善，本文主要内容关键词为：轻罪论文,管理创新论文,视野论文,政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF611 文献标识码：A 文章编号：1003-8477(2012)07-0143-06
社会管理创新是党中央、国务院在社会主义建设与和谐社会理论的基础之上，为适应我国当前社会发展的现实情况、维护社会稳定而作出的重大举措。对于司法机关应当如何开展社会管理创新的问题，在2009年底举行的全国政法工作电视电话会议做出了明确的指示。会上提出的“社会矛盾的化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作体现了对新形势下政法工作规律性的认识，紧紧抓住了维护社会和谐稳定的关键，对司法机关开展社会管理创新具有十分重要的指导意义。社会管理创新的最终目的是在于维护社会和谐稳定，犯罪问题从来就是一个公共政策的问题，那么刑事政策作为国家和社会为了解决犯罪这一公共问题而制定实施的宏观战略，理所当然应与社会管理创新的最终目的相适应。根据法定刑的轻重，犯罪可以划分为重罪与轻罪，相应地，刑事政策可分为重罪刑事政策和轻罪刑事政策。重罪刑事政策与轻罪刑事政策的划分，对落实宽严相济刑事政策至关重要。本论文重点讨论轻罪刑事政策。
在当前的犯罪中，轻罪案件始终占很大的比例。何谓轻罪？我国刑法上并没有明确。理论界对此存在争议，主要有3年说(即法定刑3年以上有期徒刑的为重罪，其他犯罪为轻罪)[1](p94)、5年说(即法定刑5年以上有期徒刑的为重罪，其他犯罪为轻罪)[2]两种观点。我们认为，轻罪应当是指法定刑3年或者3年以下有期徒刑的犯罪。最重要的依据在于《刑法》72条有关缓刑适用条件的规定。根据刑法第72条的规定，对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，犯罪情节较轻、有悔罪表现、没有再犯罪的危险并且宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响的可以宣告缓刑。从上述规定可以得出缓刑仅仅适用于社会危害性小，人身危险性低的轻罪犯罪分子。这在很大程度上说明了立法对轻罪与重罪的区分倾向。所以，将法定刑3年或者3年以下有期徒刑的犯罪划归为轻罪是合理的。轻罪的妥善处理，对于社会矛盾化解、最大限度实现刑罚效果，回应社会管理创新和构建社会主义和谐社会意义重大，因此轻罪刑事政策作为国家处理轻罪案件的方针策略(具体以非犯罪化、非刑罚化、非监禁化和刑罚轻缓化为总的目标和趋势)尤为重要。但是现阶段中国的轻罪刑事政策还存在很多不和谐的因素，急需改革和完善。要完善我国的轻罪刑事政策，有必要结合中国的现实，反思轻罪刑事政策的运行现状，以求探寻我国轻罪刑事政策的完善方案。
一、轻罪刑事政策——社会管理创新之价值选择
社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验的基础之上，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造和完善，从而建构新的社会管理机制，以实现社会管理新目标的活动。[3]社会管理创新的目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。其目的是维护社会和谐稳定，核心是以人为本。
刑事政策是一个动态的过程，从早期的纯粹打击犯罪行为过分强调惩罚性到作为合理有效的打击和预防犯罪的手段并成为政治国家和市民社会整体系统性的政策而加以推进，从费尔巴哈认为刑事政策是国家据以与犯罪作斗争的惩罚措施的总和到现如今西方普遍赞同的刑事政策既是研究犯罪现象及其对策的科学，也是打击和预防犯罪的战斗策略。[4](p46-48)其发展过程给我们最大的启示就是刑事政策作为一国广义上的公共政策的一部分，治理犯罪不能仅靠打击犯罪，更要注重预防犯罪，并且预防犯罪也不能仅仅依靠刑罚手段的威慑，必须将传统的刑罚处罚政策与当今社会发展理念相结合，在关注刑罚的同时，关注社会问题和社会政策，使刑事政策的发展与社会发展相适应。社会管理创新使我国的刑事政策尤其是轻罪刑事政策面临新的挑战。轻罪刑事政策理所应当与社会管理创新的目标相适应。具体而言，社会管理创新视野下的轻罪刑事政策应当贯彻以下几个理念：
(一)树立宽严相济，宽缓为主的刑事政策理念
宽严相济的刑事政策是我国的基本刑事政策，它是对我国惩办与宽大相结合刑事政策在新的时期的继承与发展。其基本内涵是：根据具体案件的法定情节和酌定情节，对犯罪适用刑罚时，做到该严则严，当宽则宽；宽严互济，宽严有度；宽严审势，宽严适度。其实质在于根据犯罪的轻重程度和犯罪人的人身危险性大小对刑事犯罪区别对待，实现刑罚个别化。[5]以宽缓为主是指，宽严相济的刑事政策整体上的发展趋势是趋向轻缓。这与西方“轻轻重重”的两极化刑事政策的发展趋势也是一致的。无论我国的宽严相济刑事政策还是西方的两极化刑事政策，轻缓的发展都主要体现在轻罪的刑事政策上，即对轻罪在立法上尽量予以非犯罪化、非刑罚化、非监禁化和刑罚轻缓化，这体现了更加人道和宽容的精神。[6](p297-299)
社会管理创新的核心是以人为本，那么在社会管理创新的活动当中必须尊重和保障人权。尊重和保障人权在2004年写入我国宪法。2012年3月14日十一届全国人大五次会议表决通过了关于修改刑事诉讼法的决定，修改后的刑事诉讼法将“尊重和保障人权”写入总则。这是我国部门法中第一次有了人权规定，是我国刑事诉讼立法进程中的一件大事，也是我国人权保障和社会主义法制建设进程中的一件大事，具有十分重要的意义，标志着我国刑事司法制度进入了一个以人为本的新的发展阶段。所以在社会管理创新视野下的刑事政策应当始终贯彻宽严相济的刑事政策，以人为本，坚持惩罚犯罪的同时保障人权，做到两者并重。尤其对于轻罪的处理，应当贯彻宽严相济，以宽缓为主的刑事政策理念，对轻罪的处理突出宽严相济中宽缓的一面，积极实践以宽和、轻缓为基本价值理念的轻罪刑事政策，在处理轻罪的犯罪人时应当尽可能的做到非犯罪化、非刑罚化、非监禁化和刑罚轻缓化，惩治犯罪的同时注意尊重和保障人权，这也是社会管理创新赋予我们的重大现实使命。
(二)树立重视轻罪防控的理念
犯罪作为严重侵害社会生活共同秩序，破坏社会稳定和谐的行为，会对社会管理创新造成破坏和威胁。对于犯罪，根据不同标准可以作出不同的分类。国外许多国家以法定刑为标准，在刑法典中明确将犯罪分为重罪与轻罪，有些国家还加上一类违警罪。①由于我国传统的重刑主义思想根深蒂固，加之“严打”刑事政策的影响，长期以来，无论理论界和实务界均对重罪的刑事政策和重罪的犯罪防控非常重视。诚然，重罪尤其是严重威胁公共安全、人身安全的犯罪对于社会秩序、社会和谐的破坏非常明显，但是在注重对重罪防控的同时，我们也不能忽视对破坏和谐的大量的轻罪的防控。毕竟在破坏社会和谐的犯罪当中，轻罪的比例一直都是很高的，以2004年某市检察机关为例，其受理的轻罪案件有11 829件，涉案人数16 310人，分别占受理审查起诉案件总数的60.51%、57.51%，占提起公诉案件总数的68.71%、66.70%。[7]大量的轻罪发生在人民群众身边，例如普通的盗窃罪，发案率很高，与人民群众的生活密切相关，直接影响人民群众的生活和社会秩序的稳定。左右人民群众对于公共安全感的判断。对现实生活中大量的轻罪如果不注意防控，可能导致社会不稳定因素增加，政府在人民群众中的威信下降，甚至会出现犯罪行为进一步扩大，演变成更为严重的刑事犯罪，严重危害人民群众的生命财产安全。可见，重视对轻罪的防控，对社会管理创新的顺利实现有着重要的意义。
(三)树立惩罚犯罪与教育改造相结合，突出教育改造的理念
刑罚源于人们善有善报、恶有恶报的古老的、朴素的正义观念，其作为犯罪行为的直接的法律后果，其本身就带有惩罚和报应的色彩，惩罚是刑罚的固有属性。但是如果仅仅将刑罚作为惩罚犯罪的手段，片面的强调其惩罚功能，必然导致刑罚不公，违反罪责刑相适应原则，不注重对犯罪人的教育改造，一味强调惩罚功能，必将引起犯罪人以及社会公众的不满，增加社会不稳定因素，使刑罚深陷报应主义的泥潭。历史证明，严苛的刑罚极易动摇政权的稳定。从早期古典学派的绝对报应刑到19世纪以来刑事实证学派目的行论，即刑罚本身没有什么意义，只有在预防犯罪有效的范围内，刑罚才是正当的。[1](p453-454)其中的特殊预防论主张通过教育或者改善犯罪人使其不再犯罪，对刑罚观念产生了深远的影响。对犯罪人应当在惩罚犯罪行为的同时注重与教育相结合已经成为世界各国的共识。
在社会管理创新的条件下，我们势必要坚持惩罚犯罪与教育改造相结合的刑事政策，尤其是在轻罪的处理上，应当突出刑罚的教育改造功能，使犯罪人从中受到教育，养成良好的规范意识，从思想根源上消除犯罪，自觉遵纪守法，恢复社会的和谐和稳定，这也是社会管理创新的应有之义。轻罪刑事政策的上述理念，与社会管理创新的最终目标相契合，符合社会管理创新的精神要求，因此轻罪刑事政策是社会管理创新的价值选择。
二、我国现行轻罪刑事政策中的不合理性因素
近年来，我国在依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略指引下，尊重与保障人权在刑事政策和刑事法律制度中得到了一定的贯彻。但是由于受我国长期以来“严打”政策及重刑主义思想的影响，我国的刑事政策和刑事法律总体而言还是重视惩罚犯罪，对于人权保障方面意识不强，特别是轻罪刑事政策中不合理因素的存在，与我国社会管理创新的战略目标大相径庭。
(一)对轻罪的犯罪分子监禁率过高，轻刑种形同虚设
犯罪学的研究表明，监狱经历会使个人产生怨恨情绪，也会消除个人在被逮捕时所吸取的教训，犯罪标签很容易使人产生消极认同，进而出现仇视心理，再次犯罪报复社会。[8](p221)鉴于传统监狱模式在改造犯罪人时存在的种种弊端，西方一些国家在开始控制监狱人口的同时，加大了对社区矫正等非监禁刑的适用力度。据统计，2000年，世界上主要发达国家的社区矫正对象(缓刑和假释)在全部被判刑者中占有较高的比例：加拿大为80%，澳大利亚为80%，新加坡76%，法国72%，英国55%，日本46%，韩国46%，俄罗斯45%。[9]与上述国家相反，我国现行的刑事司法制度过分倚重监禁刑，甚至对于轻罪的犯罪分子也过多采用监禁刑的方式。以2007年为例，非监禁刑的适用率是较低的，从2007年全国生效刑事判决涉案总人数与判处非监禁刑总人数的比例来看，我国2007判处的非监禁刑总人数在全国生效刑事判决涉案总人数中占28.77%，占其中被判处刑罚的判决总数的29.29%。[10](p181)我国刑法典中的管制、拘役、单处罚金以及单处剥夺政治权利在司法实践中适用率极低，其中的管制由于缺乏刑罚惩罚的本质，实践中可行性极差几乎被搁置不用，也正是因为对于轻罪可选择的合适的轻刑种不多，导致司法实践中轻罪也往往被判处监禁刑，刑罚的过度投入，不仅浪费大量的司法资源，降低行刑的效果，而且极易造成犯罪人交叉感染，增加再犯几率，不利于社会的和谐和稳定。
(二)现行社区矫正制度有待完善
社区矫正是指依法在社区中监督、改造和帮扶犯罪人的非监禁刑执行制度。[11](p5)相对于监禁刑，社区矫正在改造犯罪人方面的优势明显，顺应了刑罚的发展趋势而为世界上很多国家广泛使用。以美国为例，2006年美国的刑事犯罪人员共有7 211 400人，其中监禁人口2 258 983人，约占总数的31.32%，社区监督下的总人数为5 035 225人，占总人数的68.68%。[11](p54)根据我国司法部预防犯罪研究所的统计数据显示：2000年，世界上主要发达国家对罪犯适用缓刑和假释的比例达到全部被判处刑罚的人的70%以上，形成了以非监禁刑为中心的刑罚适用模式和执行模式。
为了顺应刑罚发展的世界潮流，进一步促进我国刑罚结构的合理配置，2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案(八)》(以下简称《刑法修正案(八)》)正式将社区矫正写入我国刑法。明确规定了对判处管制的犯罪分子、宣告缓刑以及假释的犯罪分子在缓刑考验期限内和假释考验期限内，依法实行社区矫正。这对于我国社区矫正事业的进步和行刑社会化的发展有着重要的里程碑意义。
自2003年我国开始社区矫正试点工作以来，社区矫正工作成绩斐然。截至2011年12月底，全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团已开展社区矫正工作：各地累计接收社区矫正人员882 243人，累计解除矫正481 861人，现有社区矫正人员400 382人。[12]根据2011年3月的数据显示，社区服刑人员在矫正期间的重新犯罪率一直控制在0.2%左右。[13]但是目前我国的社区矫正工作仍然存在着很多问题。具体而言，目前社区矫正主要存在的问题有以下几个方面：
首先，社区矫正的国家立法有待完善。虽然《刑法修正案(八)》、《刑事诉讼法修正案》对社区矫正给予了法律上的肯定，与此同时，“两高”、“两部”在2012年也出台了《社区矫正实施办法》，将各地实践中形成的行之有效的工作体制机制、矫正方法和模式等固定下来，上升为统一的制度，使之成为社区矫正工作的操作规范和基本依据，为社区矫正工作提供了制度保障。但是到目前为止我国还没有颁布全面规范社区矫正工作的综合性专门的法律。社区矫正工作中的很多方面还没有立法上的规定，导致社区矫正法律基础不牢固、不坚实。
其次，尚未建立完善的经费保障制度。作为国家的刑罚执行工作，社区矫正的顺利开展有赖于完善的经费保障制度，但是迄今为止，我国尚未建立完善的经费保障制度。实践中社区矫正的执行经费是由社区矫正各试点省(市)财政一次性或分次拨发一定数额的款项作为启动资金，往往资金的数额都比较紧张。特别是从事我国的社区矫正具体执行工作的司法所的经费，受所在乡镇、街道的经济状况制约，绝大多数的司法所经费都很紧张。
再次，执行人员专业化程度不高。社区矫正是一种以教育为主，惩罚为辅的刑罚执行方法。这就要求在社区矫正过程中，要针对服刑人员的个人特点进行有专门针对性的矫正措施，通过相应的思想教育、心理疏导与矫正、文化知识、职业技能培训等形式提高服刑人员对自己行为社会危害性的认识，认真接受教育改造，顺利回归社会。那么负责社区矫正工作的执行人员要具有较高的素质才能胜任。但是目前现实情况不容乐观，存在着工作人员的业务能力和文化素质普遍不高，人数不足，专职干部队伍不稳定等一系列问题。
(三)对轻罪犯罪分子适用自由刑重惩罚性，轻教育和复归
传统的监狱矫正模式把犯人带出正常的社会而置于异常社会，却希冀他们在释放后能适应社会、顺利地驾驭社会，这显然是一种悖论。[14](p193)二战后的西方，受行刑社会化的影响，相应的行刑模式也出现了变化：在对严重暴力犯严密监视的条件下，对多数非暴力犯尽可能减轻监禁力度，出现了社区参与的开放式监狱。[15](p189-190)这种做法可以减少和避免犯罪人之间的交叉感染，节约司法资源，有利于犯罪人的再社会化。
在我国，现行刑罚结构是以自由刑为中心、以死刑为重要刑罚方式的封闭性重刑刑罚结构。[16](p152)在行刑模式上也一直延续传统封闭性的矫正模式，对于轻罪的犯罪人在判处监禁刑以后，往监狱里面一关，采取严看死守的办法，只要犯人没有出问题就万事大吉了。至于教育问题不过是个惩罚的副产品，教育的治本功能一直不被重视。但是，监狱工作的最终目标是要将犯罪人改造成为守法公民，促进其回归社会，恢复社会和谐关系。如此重惩罚性，轻教育性和复归性，不利于和谐社会建设，与社会管理创新的要求相悖。与此同时，受报应主义刑罚观念的影响，有利于犯罪人再社会化的假释制度在我国适用率极低，13个亚太国家和地区中，我国假释适用率排名倒数第4位，[17]这也是对我国监狱矫正模式过于注重惩罚性的现实的充分说明。
三、社会管理创新视野下我国轻罪刑事政策走向
基于前文所述，我国现行的轻罪刑事政策存在着一些不合理的因素，与社会管理创新的要求相悖。笔者认为，在社会管理创新的视野下，我国的轻罪刑事政策应当从以下几个方面加以完善。
(一)立法上明确轻罪与重罪划分。
世界上许多国家根据犯罪的严重程度将犯罪分为重罪或者轻罪，并在立法上加以规定。各国比较通行的做法是以一定的法定刑作为重罪与轻罪的分界线，在一定的法定刑之上的为重罪，在一定的法定刑之下的为轻罪。例如，德国刑法典第12条规定，重罪是最低刑1年或者1年以上自由刑的违法行为，轻罪是最低刑为一年以下自由刑或者科处罚金的违法行为。[4](p179)也就是说德国轻罪与重罪的划分界限是1年自由刑，高于1年自由刑的为重罪，低于1年自由刑的为轻罪。西方各国在立法上对犯罪分层的刑事政策意义在于对犯罪进行区别对待，对重罪实行严厉的刑事政策，对于轻罪采取宽松的刑事政策，实现刑罚资源效用最大化。
我国刑法上并没有关于轻罪重罪划分的规定，这是导致我国轻罪刑事政策存在不合理因素、轻罪处罚失当的重要原因之一。所以今后有必要在立法上明确我国的轻罪与重罪的划分，这对于宽严相济刑事政策的有效落实、贯彻刑事一体化思想(其划分具有广泛的刑事实体法和程序法上的意义)和轻罪刑事政策的完善具有重要的意义。具体来说，我国的犯罪分层宜采取两分法，将刑法上规定的犯罪行为分为重罪和轻罪。因为我国的犯罪概念是既有定性因素又含定量因素，在西方国家属于违警罪的犯罪行为在我国大多属于行政法处罚的一般违法行为，所以不宜采取西方的三分法，将违警罪纳入我国的犯罪分层当中。鉴于我国刑罚起点整体高于许多国家的现实，从符合贯彻宽严相济刑事政策的要求和实现社会管理创新、构建和谐社会的理念出发，重罪与轻罪的分界线不宜过低。如前文所述，笔者认为法定刑3年有期徒刑是轻罪与重罪的分界线。法定刑高于3年有期徒刑的犯罪为重罪，反之为轻罪。这种划分标准与我国刑法总则的相关规定以及刑法分则规定的严重犯罪的起刑点一般为3年的现实相吻合。对于轻罪和重罪的处理，应当有所区别。在轻罪的处理上，应当根据社会管理创新的要求，尽可能的采取宽缓的刑事政策和非监禁的刑罚方法，鼓励刑事和解、积极恢复被破坏的社会关系，实现刑法效益最大化，使轻罪犯罪人尽快回归社会。这样才能更好地贯彻社会管理创新中以人为本的核心理念、维护社会和谐稳定。
(二)完善现行社区矫正制度。
社区矫正在改造犯罪人方面有很大的优势，有利于犯罪人的改造和再社会化，有利于降低行刑成本、减轻监狱拥挤的现状、合理配置司法资源，更有利于增进社会和谐，实现社会管理创新的目标。因此有必要对现行的社区矫正制度加以完善。具体来说，应当从以下几个方面入手：
第一，完善社区矫正的相关立法。作为一种刑罚方法社区矫正的执行主要依据刑法和刑事诉讼法的有关规定。因此，刑法和刑事诉讼法中有关社区矫正的相关规定，应当作为社区矫正法规的重要组成部分。但由于社区矫正活动需要调整的关系复杂多样，因此，仅靠刑法和刑事诉讼法的规定是不够的，所以，很多国家和地区都规定更加完善的社区矫正法规。美国制定了专门的社区矫正的法律，1973年美国明尼苏达州率先制定了世界上第一部关于社区矫正的法律《社区矫正法》，截止到1996年，美国已经先后有28个州通过了社区矫正或与社区矫正类似的相关地方性法律法规。其他国家也通过专门的刑事执行法或者单行的社区矫正法规对社区矫正作出了规定。例如德国的《刑罚执行法》、加拿大的《矫正与有条件释放法》等就是通过专门的刑事执行法对社区矫正作出详细的规定，再比如我国香港地区1984年通过的《社会服务令法案》就是通过单行的社区矫正法规来调整社区矫正中的法律关系。上述国家关于社区矫正的规定虽然形式不同，但都较好地补充了刑法和刑事诉讼法中的不足，而我国目前没有关于社区矫正的相关立法。建议今后在刑法、刑事诉讼法和社区矫正实施办法的基础上，制定与监狱法并行的“社区矫正法”，对社区矫正的各方面内容进行详细的规定，为社区矫正提供完备的法律依据。
第二，建立完善的经费保障制度。社区矫正制度发达的国家都有一套相对完善的社区矫正经费保障制度。以美国为例，除联邦和各州政府财政保障为社区矫正提供一定的财政支持以外，缓刑帮助及社区矫正工作也有来自民间的资金支持。有力的经费保障、制度规范的健全、公众的广泛参与，使得美国的社区矫正有着较高的成功率。当前我国的社区矫正经费保障制度的不完善，严重制约了我国社区矫正的发展，因而需要建立完善的经费保障制度。关于这个重要的问题全国性的试点文件中几乎没有规定，目前的《社区矫正实施办法》也只是规定：“各级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当切实加强对社区矫正工作的组织领导，健全工作机制，明确工作机构，配备工作人员，落实工作经费，保障社区矫正工作的顺利开展。”笔者建议，我国可以借鉴美国的社区矫正经费模式，建立“以政府划拨资金为主、省和县两级政府分担经费的体制，以社会捐助资金为辅、通过一系列措施恰当地吸纳社会资金开展社区矫正”的社区矫正经费保障体制。当然鉴于社区矫正属于刑罚的一种，所以政府应当保障其实施的全额经费，而不能留有缺口，不能把争取社会资金作为工作的重点。
第三，构建专业的执行队伍。再好的制度都需要人来践行，在社区矫正工作中，社区矫正的执行人员非常重要，是决定社区矫正工作能否顺利开展的根本。鉴于社区矫正工作的专业性和复杂性，要求社区矫正的专职人员必须具备法律执行者的专业素质、政治素质、文化素质以及强烈的责任意识，所以在社区矫正制度发达的西方国家，社区矫正专职人员的学历层次都很高。目前在美国的社区矫治工作者绝大多数均具备学士学位，其中一部分具有硕士学位。[18]社区矫正与传统监狱矫正模式有着明显区别，因此，笔者认为我国的社区矫正的执行队伍应当形成“以专职人员为主，社会力量为辅”的专业执行队伍。对于从事社区矫正的专职人员，以后应该实现通过国家公务员考试进行选拔，对于专职人员的学历要求也应当在今后逐步提高。对于专职社工和志愿者，应当消除其主观上对于社区矫正的障碍，明确其参与方式、权利义务、建立相应的制度保障机制、奖励机制，建立严格的选拔机制、考核机制，保证社区矫正社会力量的专业素养。当然，社区矫正中属于刑罚执行方面的工作必须由社区矫正专职人员完成。
(三)从根本上改革管制刑、拘役刑。
管制，是指对犯罪分子不实行关押，限制其一定的自由，依法实施社区矫正刑罚方法。[1](p469)在《刑法修正案(八)》出台以前，管制刑处于相当尴尬的境地，作为中国的独创刑种，管制刑符合轻罪刑事政策的要求，也能避免犯罪人的交叉感染，同时能够调动社会力量改造犯罪人，不给犯罪人的生活带来太严重的影响，有利于社会和谐，因此刑法学界对于管制刑给予了很高的评价。与此相反，由于当今社会人们的职业和业务流动性增大，加上国家没有专门的执行机构和执行人员，使管制刑流于形式，所以在审判中管制很少被适用。于是应不应该废除这一刑种成为争论的焦点。《刑法修正案(八)》在保留了管制的情况下，对管制进行了进一步的完善。一方面是管制确实具有前述优点、符合刑罚轻缓化的发展趋势；另一方面，管制在执行过程中出现的问题不应该归于管制刑本身。笔者认为，如果将监督管制执行工作纳入社会治安综合治理的经常任务之中，进一步完善管制刑的具体制度，扩充执行队伍，提升执行人员的素质，发展和完善经费保障机制，管制刑将充分体现出其自身的优越性。
拘役，是指短期剥夺犯罪人的人身自由，就近实行劳动改造的刑罚方法。[1](p471)我国刑法学界普遍认为拘役属于短期自由刑。短期自由刑一直为各国学者所诟病。究其原因，主要有以下几点：第一，短期自由刑容易造成犯罪人之间的交叉感染；第二，短期自由刑的时间较短，惩罚性较小，不能充分体现刑罚的威慑力；第三，短期自由刑时间较短，教育改造难以进行；第四，短期自由刑占用监禁设施，给行刑实务造成压力。在我国，也有不少学者主张废除拘役。[19]尽管如此，世界各国刑法也都保留着短期自由刑。从各国的司法实务来看，至少对交通犯罪者和经济犯罪者短期自由刑的适用比例还是很高的。[20](p384)这是因为：第一，短期自由刑对于偶犯、初犯、过失犯罪等轻微犯罪还是比较合适的刑种；第二，短期自由刑与罚金刑相比，给受刑人造成的痛苦是明显的，具有刑罚惩罚的性质，同时也能避免罚金刑由于贫富差距出现的不公平现象，符合公平观念。基于上述原因笔者认为，在现行法律没有废除拘役的情况下，应当尽可能的对该刑种加以完善，避免其不利的一面，尽量发挥其优势的一面。具体而言，对于判处拘役的犯罪分子，应当严格实行分押看管。根据我国监狱法第39条第2款的规定，“监狱应当根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实行分别关押，采取不同方式管理。”但是这种方式在实践中得不到很好的执行。拘役一般在看守所执行，被判处拘役的犯罪人往往和其他犯罪的未决犯关在一起，这样很难杜绝交叉感染，同时看守所里面也没有配备相应的专业人员，很难完成对拘役犯罪人的改造。很多看守所将主要精力放在安全监管方面，对拘役犯罪人的改造工作不够重视。鉴于这种情况，笔者认为，应当在分押看管的同时考虑在看守所配备专业的人员从事这方面的工作，对于拘役犯罪人的改造工作必须给予足够的重视，在短时间内开展有效的改造工作，收获较好的社会效果。
不过，由于拘役本身在执行方法上存在着一定的问题，上述针对拘役执行工作的改革对于完全解决拘役中存在的问题是不可能的。笔者认为，在今后的立法中改革拘役的执行方式是克服拘役弊害最有效的方法。在这个问题上，国外关于周末拘禁和半拘禁制度值得我国借鉴。周末拘禁是指利用受刑人每周的周末时间，将其收入监狱执行自由刑，而在工作日让其正常地工作、生活。[21](p431)这在一定程度上弥补了短期自由刑的缺陷，荷兰、瑞士、葡萄牙等国也先后引进了该制度。半拘禁是指白天在设施外活动，只在休息日和夜间拘禁的制度。在有些国家，半拘禁特指夜间拘禁。半拘禁在减少短期自由刑的负面效应方面与周末监禁相类似，法国、意大利、比利时等国采取这一执行方式。此外，英美法的社会服务命令也是旨在改变短期自由刑的执行方法，回避短期自由刑的弊害。从历史和现实可以看出，我国废除拘役并不现实，所以今后的任务是对拘役的执行方式加以改进，克服拘役的缺点，教育和改造犯罪人，完成社会管理创新视野下的轻罪刑事政策的使命。
(四)完善刑事和解制度，建立犯罪被害人国家补偿制度
刑事和解亦称加害人与被害人的和解，(victim-offender reconciliation，简称VOA)一般是指在犯罪后，经由调停人的帮助，使加害人和被害人直接相谈、协商，解决纠纷或冲突的一种刑事司法制度。刑事和解是西方三十多年来刑事司法领域的一种改革尝试，它一改传统刑事司法中以国家为本位，强调国家对犯罪人行使刑罚来对犯罪人进行矫正的刑事司法理论，主张对受害人权利的关注，它为刑事司法的理论研究和实践注入了一种全新的理念。通过主动的与受害人进行沟通，加害人以向受害人赔礼道歉、赔偿损失等方式赢得受害人的谅解，而达成刑事和解协议，并予以认真履行。通过刑事和解，能较好的使国家、加害人、受害人的利益得以均衡。同时也能减少刑罚的适用，节约司法资源，克服刑罚弊端，修复因犯罪人的犯罪行为而被破坏的社会关系，并使犯罪人因此而改过自新，复归社会。
在刑事诉讼法修订以前，刑事和解仅在自诉案件中适用。2012年3月14日十一届全国人大五次会议表决通过了关于修改刑事诉讼法的决定，修改后的刑事诉讼法将刑事和解的适用扩大到了公诉案件。将因民间纠纷引起，涉嫌侵犯人身权利民主权利、侵犯财产犯罪，可能判处三年有期徒刑以下刑罚的故意犯罪案件，以及除渎职犯罪以外的可能判处七年有期徒刑以下刑罚的过失犯罪案件纳入公诉案件适用和解程序的范围。但是，犯罪嫌疑人、被告人在五年以内曾经故意犯罪的，不适用这一程序。对于当事人之间达成和解协议的案件，人民法院、人民检察院和公安机关可以依法从宽处理。笔者认为《刑事诉讼法修正案》关于刑事和解的规定是符合我国当前社会发展现实的。我国目前正处于社会转型期，全面推行刑事和解制度并不现实，所以目前刑事和解应当主要在轻罪案件中适用。具体而言，刑事和解通常只能适用于初犯、偶犯、过失犯等轻罪案件。当然，刑事和解制度在今后的立法中根据社会发展需要可以考虑进一步扩大适用范围，对于重罪案件中侵犯个人法益的非命案件中可以限制适用刑事和解。[22]
刑事和解制度固然能够鼓励被告人对被害人进行赔偿，但当被告人没有经济能力赔偿时，刑事和解制度就失去了作用。笔者建议，我国除了完善刑事和解制度外，有必要建立犯罪被害人国家补偿制度。所谓犯罪被害人国家补偿制度，是指犯罪被害人在遭受犯罪行为侵害之后，因国家司法机关没有抓获犯罪人或犯罪人无力赔偿犯罪被害人的损失，由国家通过法律程序给予犯罪被害人一定的物质补偿的法律制度。[23]被害人作为犯罪行为侵害的社会弱势群体，更应受到国家和社会的关怀，实现自己民事权利的维护。犯罪被害人国家补偿制度从20世纪60年代在一些国家兴起以来，已经形成了世界性发展的趋势。目前我国在犯罪被害人国家补偿制度立法方面的缺失已经成为我国犯罪被害人权益保护制度乃至整个刑事司法制度的缺憾，我们期待着我国犯罪被害人国家补偿制度的诞生。
①一些原本规定了违警罪的国家在现行刑法典中删除了违警罪的规定。如德国在1871年的《帝国刑法典》中采用重罪、轻罪和违警罪的三分法，1975年生效的西德新刑法，删除了旧刑法分则中的违警罪，并将原有性质轻微的各种犯罪，连同违警罪重加整理，分别情形，再作归类，对于一部分不宜用刑法调整的，全部纳入“违反秩序法”之中。同时《违反秩序法》开始制定，并于1992年颁布。德国2002年修订的现行刑法典将犯罪分为重罪与轻罪两类。
标签：管理创新论文; 社区矫正论文; 社会管理创新论文; 法律论文; 刑事犯罪论文; 尊重和保障人权论文; 立法原则论文; 刑法理论论文; 社会问题论文;