纪念地方人大设立常委会40周年
人大执法检查：演进、嬗变与回归
□张航
代议机关的监督方式多种多样，西方国家议会的监督方式主要有质询、罢免、调查、信任表决、弹劾等，而执法检查则是中国人大常委会对“一府两院”工作是否合宪合法的一种独特的监督方式[1]。然而，宪法第六十二条和第六十七条对人大及其常委会的授权中并没有规定执法检查权，但《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）却用第四章专章规定了执法检查权及其制度，并与听取和审议工作报告、审查和决定预算、质询和罢免等宪定职权并列。那么，在宪法和立法法所配置的监督制度以外，人大执法检查为何能从政治实践进入规范文本、成为法定监督形式？
事实上，“人大常委会监督工作实践中，经常性运用的是执法检查”[2]。那么，为何人大常委会冷落甚至搁置其他监督手段，却如此青睐宪法规范文本之外的执法检查权？毋庸置疑，人大执法检查的持续频繁运用确实发挥了良好的效果，却也有可能遭受怀疑，“人民代表大会的职权是由宪法和人民代表大会组织法加以规定的。按照宪政制度的原理，议会不可以随意自行立法扩大自己的职权，议会的职权应授之于宪法，”“以监督法来扩大各级人民代表大会的职权是不合宪政原理的，也是没有必要的。”[3]从理论上来说，宪法首先要求立法机关遵从既定的权力分配秩序，尤其是“当某机关的结构与由它所行使的基本功能之间不适配时，那么这样的功能行使与分配在原则上是被禁止的”[4]。但从历史经验上来考察，执法检查制度的演进过程反映了人大在制度实践中的努力，“它旨在发展出一种与当时正在兴起的技术导向、相互依存和功能有序的社会相兼容的法律风格”，并且也只有暂时放下一些“形而上学的假定或二元对立的概念”[5]，借助功能主义的视角去观察政治制度的实践，我们才能理解“那些政策是如何在实践中解决问题的”[6]。
本文以人大执法检查制度实践的历史演进为出发点，分析此制度的由来、形成和发展，从功能视角考察该制度是如何演进并本土兼容化。在此基础上，分析制度当前存在的理论和现实问题，包括制度动力不足、泛政治化倾向以及主体对象错位等问题，以及由此可能产生的制度嬗变之风险，并进一步探析在新时代人大对“一府一委两院”的工作监督和法律监督中，人大执法检查制度如何规范运行，才能防止制度嬗变甚至制度空转的危险，从而实现制度回归，提高监督实效。
一、执法检查：人大制度实践的历史演进
执法检查虽然并非宪法文本明文规定的监督方式，但从历史经验维度观察，其由来、形成与发展均寄附于特定时期的人大制度实践中。
3.1.2.Reconfiguration of dynamics model of manipulator
（一）“执法检查”的由来
1982年《全国人大常委会工作报告》总结，“常务委员会在实行监督方面，主要是听取国务院关于国家经济调整和国务院机构改革的报告，并进行审议”[7]。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过现行宪法。虽然立法工作突飞猛进，但社会秩序和公共治安却持续恶化，有法不依、执法不严、违法不究等问题上升为破坏社会主义建设的主要矛盾。为了改变这种法制涣散的局面，1983年中共中央印发彭真同志讲话文件，强调“一定要依法办事”“无论立法机关、执法机关、司法机关都要依法办事。党有党章，要按党章办事。国家有宪法，有法律，要依法办事，并养成习惯”[8]。时任全国人大常委会委员长彭真在省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上强调，“人大和人大常委会最大的两件事：第一是决定国家的大政方针；第二是选举和任命各级国家机构领导人员”[9]。虽然人大常委会开始意识到法律实施的重要性，但人大及其常委会的主要工作仍然集中在立法和选举工作上，对执法的监督也主要是通过听取和审议其工作报告的方式展开。
1983年5月，根据辽宁省委印发《省委关于认真学习中央文件，检查宪法执行情况的通知》，沈阳市人大常委会决定通过关于宪法贯彻执行的执法检查，在社会上宣传宪法，动员群众学习、掌握和维护宪法，同侵犯公民权利和其他违宪行为进行有效斗争。同时监督纠正一些国家机关及其工作人员存在的违宪问题，使他们牢固树立法制观念，在各项工作中严格遵守宪法和法律规定，养成依法办事的习惯[10]。通过抽调各个战线上的人员组成执法检查小组，展开了以检查违反宪法现象为内容的大范围执法检查活动，直到1983年6月，时任沈阳市人大常委会副主任李澄同志向市九届人大常委会二次会议作了《关于检查宪法在我市执行情况的汇报》[11]。沈阳市人大常委会首创执法检查制度的雏形，即首先有针对性选择执法检查主题，其次成立执法检查小组对法律实施状况进行检查，最后形成执法检查报告后进行审议。
自沈阳市人大常委会首开执法检查之先河，其他地方人大常委会也纷纷效仿。1984年和1985年，北京市人大财经委员会连续两年组织大专院校师生、工商行政管理干部及政府法制部门干部对《经济合同法》的实施情况进行执法检查；安徽省人大常委会从1985年开始每年组织一次全省范围的执法检查；湖南、青海等省也相继作出关于开展执法检查的决定[12]。随着法律法规的制定出台与日俱增，监督法律实施的工作也日益紧迫而重要。各地通过执法检查监督法律实施情况，进行了大量有益探索。
“立法不少，执法不好；立法如林，执法无人”的状况愈演愈烈，受到多方面更为严正的关切。1985年《全国人大常委会工作报告》中明确指出，“有法不依，执法不严的现象在一些方面还比较严重，已经制定的法律还没有得到充分的遵守和执行，常委会在这方面的监督工作也做得不够，必须改进和加强”[13]。“徒法不足以自行”，即便是“一府两院”也并非始终能够理性、圆满地执行法律。1987年《全国人大常委会工作报告》进一步提出“一定要抓好法律制定后的贯彻执行，把对法律执行情况的监督检查和制定法律放在同等重要的地位，这是改进人大监督工作和加强社会主义法制建设必不可少的措施”[14]。这一判断充分认识到了监督检查法律实施的重要性，甚至将其置于与立法本身同等重要的地位。然而，在强调执法检查从而改进人大监督职能和加强法制建设的同时，意味着执法检查仍然属于工作性手段，尚未独立取得像立法一样的独立性且常态化职权地位。
小苗的活动较为旺盛，因此成活率较高，在进行反季节种植时，如果没有特舒的要求，不急于在短时间内获得一定的绿化效果，应尽量选择小苗木。其次，在选择苗木时还应尽量选择在近两年或一年已经移植过一次的苗木，移植过且成活的苗木都已经长出新根，且新长出的细根多是集中在树莞部位，具有这种根系的苗木对土壤的适应度高，受客观因素的影响较小，在反季节种植中成活率较高。
（二）执法检查制度的形成
1988年，全国人大常委会在《七届全国人大常委会工作要点》中更进一步指出“监督宪法和法律的实施，监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作，是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权”，并进一步解释“人大常委会依法进行监督，既是对行政、审判、检察机关工作的支持和促进，也是一种必要的制约”[15]。这一决断直接肯定了“监督宪法和法律的实施”乃宪法性职权，而且这种“依法进行监督”乃是必要的“支持、促进和制约”。1990年全国人大常委会开始将执法检查报告列入常委会会议进行审议。自此，法律监督的主要方式开始采用执法检查展开。
1991年，时任七届全国人大常委会委员长万里在总结地方人大经验时指出：“一定要抓好法律制定后的贯彻执行，这方面要下力量进行监督和检查。人大常委会要把制定法律和法律制定后的监督检查放在同等重要地位”“我们人大常委会会议，每次都要有一个到两个法律执行情况的监察汇报，把它列入议程。这要作为一项制度坚持下去”[16]。1992年，万里委员长再次在七届全国人大常委会第二十四次会议上强调：“去年我们就提出，一定要把对法律实施执行情况的监督检查同制定法令放在同等的地位。对所有法律实施的情况，都要进行检查监督，特别要加强对宪法实施的检查监督。”[17]七届全国人大常委会反复强调法律制定工作和法律实施执行的监督检查工作是居于“同等重要地位”的，高度肯定作为监督法律实施的执法检查手段的合宪性地位，并明确要求将此一重要监督手段“作为制度坚持下去”。
当执法检查越来越成为“健全人大监督机制的一项重要措施”[18]，八届全国人大常委会开始着手执法检查的制度化工作。1993年八届全国人大常委会三次会议终于通过《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（以下简称《若干规定》），将执法检查的目的、原则、主体、方法和程序等规范化、制度化。《若干规定》开篇言明，“依照宪法第六十七条和有关法律的规定，并总结近几年的实践经验”[19]，这肯定了执法检查制度的宪法性依据，并援引其一系列的制度由来的实践过程，证成执法检查权的正当性。《若干规定》作为执法检查制度的根本性文件，其出台标志着执法检查制度的正式形成。随后，各地方便纷纷制定执法检查相关规定，进一步推进执法检查实践的规范化、制度化。例如，1994年内蒙古自治区八届人大常委会八次会议通过《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会执法检查条例》；1996年广东省八届人大常委会二十五次会议通过《广东省各级人民代表大会常务委员会执法检查工作规定》等等。
（三）执法检查制度的发展
“九届全国人大一次会议期间，制定监督法的呼声可算是最高的之一”，而此时，“人民代表大会的职能最主要的，一是立法，二是监督”[20]。九届全国人大常委会针对执法检查中的突出问题，不断总结经验，改进执法检查制度，着力提高检查实效。1999年，九届全国人大常委会十四次委员长会议通过《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》（以下简称《几点意见》）。《几点意见》贯彻李鹏委员长在九届全国人大二次会议闭幕会上讲话精神，“执法检查要改进方法，轻车简从，深入群众，力戒形式主义”[21]，并针对全国人大代表和地方人大反映的执法检查工作中的实际问题，提出要压缩检查主题，重申检查对象，精简检查小组，突出检查重点和写好检查报告等五点意见。
十届全国人大继续对人大执法检查制度进行改革和完善，并最终将执法检查制度法律化。2003年，吴邦国委员长对执法检查工作提出三点意见：第一，充分认识执法检查的作用，高度重视执法检查工作；第二，执法检查要注重实效，体现少而精的精神；第三，执法检查要依法进行[22]。为贯彻落实吴邦国委员长对执法检查工作的具体意见，2005年十届全国人大常委会办公厅制定了《全国人大常委会执法检查工作程序》（以下简称《工作程序》）。《工作程序》对执法检查的主体、计划的制订、项目的选择与确定、检查的实施、检查报告的提出、审议、处理和跟踪检查作了全面的规定，第一次从法律上完整地确立了执法检查制度。据统计，截至2006年，全国人大常委会已经对53部法律开展了71次执法检查，省级人大常委会则进行了超过千余次执法检查[23]。在充分总结实践经验和理论规律的基础上，十届全国人大常委会二十三次会议于2006年8月正式通过《监督法》，专章将较为完备的执法检查制度法定化。
作为我国人大监督职能的新方式，从工作性手段定位到“执法检查是全国人大常委会履行监督职责的主要工作方式之一”[24]，执法检查制度并没有任何理论可供参考，也没有比较法上的任何既有制度可供借鉴，其由来最初便是为了解决改革开放之初普遍存在的有法不依、执法不严、违法不究的现实法制问题。在社会主义法制建设初期，为解决普遍存在的执法和守法环节的薄弱问题，从地方人大常委会开始探索实践检查宪法执行情况，再到全国人大常委会将其完善成制，执法检查展现了制度在“摸着石头过河”中的演进过程。这一历史由来、形成和发展及其继续演进的现实因素和内在逻辑，对于解释和完善执法检查制度极为重要。当前需要进一步讨论的是，执法检查制度存在什么样的嬗变风险，以及我们应当如何对其进行改进和调适。
二、执法检查制度之嬗变风险
执法检查制度对人大监督实践，尤其是法律监督实践具有极为重要的意义，这主要表现在两个方面。其一，从政治评价上来说，执法检查推动人大职责的重点由“立法和选举”转向“立法和监督”。在特定的历史时期，有法不依、执法不严、违法不究的问题是阻碍社会发展的主要矛盾。宪法法律无法得到良好实施，人大最基本的立法职能都将面临被架空的危险。因此，监督宪法和法律实施的现实需要是推动执法检查制度生成和演进的主要动力。其二，从功能评价上来说，执法检查优化了人大监督权力结构。执法检查的历史演进过程，充分反映了人大对其他国家机关的监督关系经历了一个由薄弱到强化的过程。人大最初的执法监督主要是通过被动式的听取和审议其工作报告的方式实现，但这种方式显然欠缺实质的执法监督效果。执法检查则深入法律执行第一线，直接进行执法问题的检查，提出完善立法和执法的意见，有助于强化权力机关对法律执行机关的监督力度。执法检查不仅在监督执法机关落实法律要求、改进执法工作上大有作为，而且也在整个社会形成一种大规模、长期性的法制效果，更加契合依法治国的时代背景。
正因如此，“执法检查已成为人大常委会最常规、最稳定、最有影响力的监督手段”[25]。但是，执法检查的制度实践并非尽善尽美，在理论和现实中仍然存在嬗变之风险。
（一）制度运行乏力
执法检查制度本身存在着制度运行内在动力不足的问题。一方面，《监督法》第四章将执法检查制度予以规范化，却没有任何相应的责任机制推动人大代表积极主动履行监督职责。甚至有学者认为，监督法只不过是人大组织规则和议事规则的简单集合[26]。执法检查权作为整体性、集体性法律监督权，事实上也不可能通过责任追究机制对个别人大代表的监督行为予以控制。于是，目前的人大执法检查制度运行的动力就多半源于领导重视、政治压力和代表们的自觉。另一方面，值得怀疑的是，人大执法检查报告提出的问题、建议，执法部门是否有足够的动力去采纳和改正？这一点最终决定着执法检查的监督实效，但制度本身却显得疲软乏力。这在相当程度上，端赖于人大常委会是否能够传导足够的政治压力，以及能够在多大程度上采取相应的配套监督措施，如质询、特定问题调查和罢免等。实际上，全国人大常委会在制定《监督法》时有意识地保持了克制，放弃一定的监督效果而寻求某种平衡，因而舍弃了一些“压迫感较强”的检查方式[27]。这表现出人大常委会在面对执法部门时，对自身监督能力和权威有些许怀疑。密尔在《代议制政府》中写道：“除非负责制约行政的各政府机关得到这个国家的有效的舆论和感情的支持,行政总是有办法把它们撇在一边,或者迫使他们屈服,并且有把握可以获得对它的这种行为的支持。”[28]这深刻说明，人大常委会执法检查制度的运行动力不仅仅源于宪法文本的宣告，同样要依靠人民的信任、舆论和情感的支持。
由此可知，执法检查制度构建的首要问题并非是扩大权力配置，也不是限制或规范人大常委会的执法检查权力，而是要解决制度运行动力不足可能造成的监督乏力、制度空转的难题。如果人大常委会没有足够的动力和权威对执法部门的行为施加影响，意图仅靠制度本身的完善而提高监督实效是不可能的。并且，在民主机制下，人大执法检查制度运行的动力仅仅依赖政治压力或权力支持是不正常的，也是不可持续的。制度持续运行的动力要在其自身常态化的运作中为社会公众所接受、认同、习惯和尊重并由此获得信任、舆论和情感的支持，并形成相应的动力转化机制，只有这样执法检查制度才能获得自身运行的不竭动力。显然，此前执法检查制度的生成和演进的历史实践已经证明了这一点。
（二）检查目标偏离
《若干规定》开宗明义地指明了人大执法检查制度的目标是“为了维护法律的尊严，促进法律的贯彻执行”，第二条规定了执法检查“主要是检查监督法律实施主管机关的执法工作”，并督促其及时解决法律实施中存在的问题。所以，执法检查必须牢牢把握“法律实施”这条生命线，以监督法律实施作为制度的基本目标。但同时，《若干规定》和《监督法》都不同程度地表达了要围绕“改革开放和社会主义现代化建设的重大问题”，要围绕“国家工作大局”的思路，这给执法检查目标泛政策化准备了充足的空间[29]。然而，事实上随着制度本身的演进和功能的强化，执法检查制度确实责无旁贷地承载了更多的政治使命，特别是在选题上表现出强烈的政策性偏好。尤其是第十届全国人大常委会以来，执政党的重大政策对人大常委会确定监督工作主题的影响呈现出显性化趋势[30]。
执法检查制度的规范建构缺位，直接导致了报告审议的模式千姿百态。其中第一种模式出现了明显的错位：全国人大审议常委会提交的报告，错位成对常委会“执法检查工作”的监督，变成了全国人大对常委会行使监督权的监督。第二种模式的问题在于专门委员会是否可以成为执法检查权行使的主体？对此，1993年通过的《若干规定》第二条作出了肯定回答，但是《宪法》第七十条规定各专门委员会的权限在于“研究、审议和拟定有关议案”，很难由此推导出相应的监督权能。因此，专门委员会只能经由常委会委托或授权后，代表常委会开展执法检查、形成检查报告，但不具有独立行使执法检查权或审议报告的资格能力。第三种模式是实践中常见通行的做法，由常委会派出执法检查组，由执法检查组形成执法检查报告后提请常委会集体审议。但这样一来就是常委会自己审议自己出具的报告，形成了“自我审查”，弱化了审议环节的监督功能。在上文第三种模式的例证中，“常委会组成人员充分肯定执法检查组的工作，一致赞成执法检查报告。”[34]全国人大常委会审议并通过了该报告无可厚非，但却造成了一种人大常委会审查监督执法检查组工作的错觉。然而，这种只能选择“通过”的审议程序流于形式，并不构成实质意义上的监督环节。第四种模式由全国人大常委会委派执法检查组形成报告，主体审议由相关执法部门提交的有关法律执行的“工作报告”的同时，附带审议执法检查组提交的执法检查报告，既通过审议主体和对象的合理安排，保证执法检查权力运行符合人大权力监督的基本逻辑，同时通过对两种不同性质的报告同时对比审议，提高报告审议环节的监督力度与监督实效。无疑，第四种模式更为科学合理，但相关制度仍然有待进一步设计完善。
其一，执法检查制度的目标偏离违背了《若干规定》和《监督法》的初衷目标。必须警惕在目标定位上令“监督宪法和法律的实施”让位于“推动执政党政策的落实”，毕竟前者是由宪法性授权推导而来。政策在通过法定方式和程序上升为法律规范之前，不应僭越甚至代替法律。易言之，政策的实施完全可以依靠执政党的推动或通过其他监督制度实现，而不应当挤占监督法律实施的制度空间。其二，若在执法检查中过于注重政策落实则挤压了监督法律实施资源的分配，“名不副实”的执法检查制度更加弱化了法律对包括执法主体、守法主体的规范指导作用，与法治逻辑背道而驰。法治在国家治理中发挥着固根本、利长远、稳预期的保障作用，如果法律无法得到良好实施，政策就更不可能拥有一个良好的实施环境，所以舍本逐末并非明智之举。其三，偏重“监督政策落实”的执法检查制度进一步促使执法部门偏离法治的轨道，进而更加注重政策的灵活性而忽视规则的稳定性，更加注重政策的实效性而忽视法律的稳定性，更加不利于法治政府的建设。相比于政策的贯彻，法律实施获得的关注有限，现实需要更为急迫，手段也更为匮乏。
陶渊明自认为是：少无适俗韵，性本爱丘山。这份心境让他于乱世之外，过着“采菊东篱下，悠然见南山。山气日夕佳，飞鸟相与还。”的悠然生活。
4.执法检查的报告审议
（三）选题程序控制
执法检查组由常委会中若干领导和委员组成，因此执法检查报告也主要反映这部分人的意见和意志。而执法检查权属于集体性权力，只有经人大常委会集体审议的执法检查报告才具有法律效力，因此报告审议是行使执法检查权的中心环节。
执法检查计划拟定是执法检查工作开展的逻辑起点，尤其是内容选题环节是执法检查权的核心部分，决定着执法检查制度所能发挥的监督效果。但根据《监督法》第二十三条，执法检查计划的确定公布、组织实施必须经由委员长（主任）会议通过。然而《宪法》第六十八条规定，委员长会议“处理全国人民代表大会常务会员会的重要日常工作”，它仅仅决定常委会工作的程序问题，不是一个权力机构，无权对实体问题作出有法律效力的决定[32]。执法检查权属于人大常委会整体性、集体性权力，因此在执法检查计划的内容选题上应当在常委会各委员共同讨论、平等协商的基础上确定。换言之，委员长（主任）会议无权否决、改变或直接决定执法检查计划中的内容选题，只能对执法检查计划进行形式审查。然而，实践中的程序性审查往往会影响实质性结果，这一程序环节实质上给执法检查制度设置了前置性、行政化的“审批”环节。通过执法检查内容选题的政治把关，实现对人大监督制度的政治控制，结果就使执法检查制度承担更多的政治任务，进而偏离监督法律实施的制度初衷而沦为“监督政策实施”的工具。
经由常委会审议的执法检查报告才具有法律效力，由常委会递交相关执法部门才具有法定约束力，因此报告审议是行使执法检查权的中心环节。但根据《监督法》第二十六条，执法检查报告须经委员长（主任）会议才能决定提交常委会审议，并规定了执法检查报告应当包含两方面内容[33]。问题在于，经由委员长（主任）会议“把关”的执法检查报告是否可能回避某些尖锐矛盾？最终提交审议的报告内容是否足够客观、全面？对执法部门执法工作改进和责任追究的建议是否三思后行，甚至酌情考虑？总而言之，在执法检查制度程序设计中预留更多的政治控制空间，必然会钳制人大常委会民主机制的正常运转，进而容易挟制执法检查制度的监督功能。人大执法检查权的运行要更加强调民主正当化，否则人大监督就是“换汤不换药”，与执法部门系统内部自上而下的监督别无二致。
（四）报告主体错位
根据《监督法》等有关规定，执法检查制度设计的程序流程为：制订年度执法计划、委员长（主任）会议通过、公布计划、组织实施、开展检查、形成执法检查报告或材料、委员长（主任）会议决定提交常委会审议，常委会再将执法检查报告和审议意见一并递交执法部门，再由执法部门研究处理并反馈报告，最后常委会可以组织跟踪检查。
根据报告审议的主体与对象不同，大致可以分为以下四种模式：（一）全国人大审议人大常委会提交的执法检查报告的模式，例如在第八届全国人大五次会议上，审议了第八届全国人大常委会提交的《关于检查〈水法〉实施情况的报告》（1997）；（二）人大常委会审议人大各专门委员会提交的执法检查报告的模式，例如在第九届全国人大常委会第二十八次会议上，审议了人大内务司法委员会提交的《关于检查〈消防法〉实施情况的报告》（2002）；（三）人大常委会审议执法检查组提交的执法检查报告的模式，例如在第十三届全国人大常委会第四次会议上，审议了由特定人员组成的执法检查组提交的《关于检查〈大气污染防治法〉实施情况的报告》（2018）；（四）人大常委会审议政府及其有关部门提交的工作报告，同时由人大执法检查组提出相应的执法检查报告，例如在第九届全国人大常委会第十次会议上，审议了由国家环保总局提交的《关于防治北京大气污染的工作报告》（1999）和人大执法检查组同时提出的《关于检查〈大气污染防治法〉实施情况的报告》（1999）。
栗战书在第十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话中明确强调了人大监督的目的，“是推动党中央决策部署贯彻落实，确保宪法法律全面有效实施，确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使，确保人民权益得到维护和实现。这就是人大监督的政治定位、法律定位”[31]。对人大监督的最新定位更是开门见山地表明了“推动党中央决策部署贯彻落实”的目标在人大监督工作中取得了优先位阶。这种政治安排当然具有不容置疑的政治正确性，人大执法检查制度自然要遵从这一政治定位和法律定位的逻辑，从监督法律实施的宪法职权定位到“推动党中央决策部署贯彻落实”的政治工具定位。当然，政策与法律多数情况下是重合的，通过推动政策的实施也能够在很大程度上推动法律的实施，并且执法检查制度本身也需要争取执政党的支持从而获得运行动力。如果能够借助这种转型进一步实现政策落实与法律实施之间的双向良性的交互配合机制，也未尝不是一种好的探索选择，但这一转型尝试确实值得审慎思考。
三、人大执法检查之制度回归
（一）制度运行的动力驱动要素配置
人大执法检查制度的运行状态取决于内生动力和外驱动力两个方面要素。本文主要从两个方面的矛盾的主要方面说明：一是内生动力方面主要讨论执政党的政治力量推动；二是外驱动力方面主要讨论社会民众对人大执法检查的需求、信任和支持。
一方面，执法检查制度运行的重要内生动力源于执政党的政治支持。执法检查制度涉及人大对被监督部门执法行为的监督控制。那么，政党力量如何在其中产生推动作用呢？必须将执法检查放置于整体政治体制中去思考，而“不论立法、行政还是司法都存在政治的空间，此一空间或大或小……小到通过政治或行政举措要求国家机关依法办事”[35]。正是由于人大常委会和各执法部门履行职能、开展工作都必须坚持党的领导，都存在政治空间，而党的领导又在这一空间中展开实践，所以通过执政党的力量能够推动执法检查权贯通从作为监督主体的人大常委会到作为被监督主体的各执法部门。党的十八届四中全会公报已然表达了这种构想，依靠党委统一领导，整合各方监督方式和手段，发挥党委“总揽全局、协调各方”[36]的作用，通过党的政治支持形成执法检查制度的必要动力和压力，便足以监督和纠正执法部门在实施法律中乱作为或不作为的失范行为。
另一方面，执法检查制度运行的外驱动力来自于社会民众的需求、信任和支持。从社会抽象层面来看，法治逻辑包括行政部门严格执法、司法部门公正司法。因此，通过权力机关监督行政、司法部门厉行法治和力行法治就成为建设法治国家、法治政府、法治社会的必要途径，成为推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在民众具体层面，执法检查制度应当紧扣“人民群众反映强烈的问题”，切实反映和维护人民群众的根本利益。在检查前征求社会民众选题意见，在检查中及时公布相关情况，在检查后公布检查报告和整改意见，提高整个执法检查制度的运行过程的民主性和公开度，从而扩大制度的影响力和实际效果，获得民众的信任和支持。执法检查制度要与社会监督、媒体监督、舆论监督相结合，获得其他监督力量的支持方能获得自身运行的外部驱动力。再引入密尔所言以资论证：“当一项制度具有民族的舆论、爱好和习惯为它铺平道路时，人民就不仅易于接受，而且更容易学会，并一开始更倾向于去做需要他们做的事情，以维护这种制度。”[37]实际上，地方人大常委会开展执法检查，已经开始探索由群众“点题”的做法[38]。
（二）监督法律实施的目标定位回归
根据本文分析，执法检查权是宪法对人大常委会授权的逻辑推论，并且在《若干规定》和《监督法》中都已经确定了“对法律实施情况的检查监督”的制度目标定位[39]。问题是执法检查制度在实践中过度承接了监督政策实施的政治任务，虽然这满足了一定的现实需要，并产生了一定的短期效果，却有可能改造执法检查制度的原始基因，消解其基本功能。然而，人大监督权力不可能在政治真空中运行，完全脱离执政党的政策显然是不现实的，意图完全根除政策的因素也过于激进，因此对这一问题的完善进路应当更为稳健、务实。所以，执法检查制度应当恪守《若干规定》和《监督法》对其设定的目标初衷，回归监督法律实施的本质功能定位。在划清“政策”与“法律”二者之间界限的前提下，为了监督法律的更好实施，监督政策实施可以成为辅助性的方法手段。
通常“人民群众反映强烈的问题”和“关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”也是执政党的政策关注的问题，所以议题选择只要遵循《监督法》设定的民主产生机制即可兼顾政策和法律实施的需求。首先，当上述二者重合一致时，人大常委会可以将相关的政策监督纳入执法检查议题内容的部分环节，在实际开展执法检查过程中则要更加注重监督法律规则本身的实施情况，同时利用政策议题传导政治压力，进而发挥监督政策实施带动相关法律实施的积极正面价值，破除阻碍法律实施的诸多体制性障碍。其次，当上述二者发生偏离时，执法检查选题则应当坚持围绕前者，不可唯政策而定。根据社会普遍反映的问题和关注的主题，实事求是地调研、检查、评估等，适应社会变迁、回应社会需要，才能赢得足够的生存和发展空间，其正当性才不会日渐式微。也只有在完成执法检查制度所承载的监督法律实施和改进立法工作等法治任务的同时，才能为执政党的政策形成与改进提供建议，从而沟通起法律和政策双向沟通配合机制，使二者相辅相成、相得益彰。
（三）运行程序的科学化规范与完善
根据《若干规定》和《监督法》的规定，执法检查制度有相对完整的程序环节。但是目前的程序尚且需要进一步科学规范与完善，建议制定专门关于执法检查实施方面的规定、细则等，以科学、规范的运行程序促进执法检查制度的有效运行。
1.执法检查的议题设置
在执法检查计划的议题设置过程中，“政策”和“法律”存在紧张的竞争关系。为了防止政策议题架空执法检查制度，必须排除对执法检查议题的政治控制。所以，执法检查计划应当由常委会办事机构拟定后由常委会审议通过并公布，并规定年度执法检查计划中的一级议题设置应当以法律、法规为主。同时，议题的设置应当立足实际，紧扣人民群众关注的热点，切中执法现状中的难点，并与制定、修改法律、法规的立法计划相结合，从而提高工作效率和效益。
1.1 静脉输液风险环节及内容的初步拟定 在静脉输液风险相关文献研究基础上形成静脉输液风险环节及内容初步框架，经课题组及医院静脉输液专委会核心组成员综合分析、4次会议讨论形成。初稿有7项风险环节，作为1级指标，即查对、评估、穿刺技术、通路维护、输液观察及记录、无菌原则和职业防护;7项风险环节包含22项风险内容，作为2级指标;22项风险内容又细分为59个具体项目，作为3级指标。
那一刻，丁小慧终于从许诺的眼睛里看到了他曾经有过的那种眼神。那天，他们也模仿当地人的风俗，补办了一场婚礼，许诺肢体并不协调，却依然坚持用笨拙的舞姿向她表达着爱意，丁小慧看着他笨手笨脚的样子，笑着笑着，眼圈就红了。
执法检查计划的组织实施包括组织执法检查组和委托下一级人大常委会两种方式。首先，组织实施原则上应当以组织执法检查组开展执法检查为主。检查组应当按照“精干、效能”的原则组织，原则上应当主要由常委会成员组成，并安排副委员长（副主任）一级领导担任组长。同时，可以邀请本级人大代表和有关专业人员参加，充实检查组的检查能力，弥补其专业性不足的问题。其次，应当避免委托下一级人大常委会开展执法检查的方式，理由在于人大常委会上下级之间是监督关系而非领导关系，各级人大根据《监督法》都应当有独立行使执法检查权。过多下派执法检查任务会增加下级人大常委会的工作压力，使地方人大疲于应付，降低监督的整体性效果。除非特别必要的情况下才允许委托下一级人大常委会开展执法检查，并且禁止其转委托，避免执法检查出现击鼓传花、层层下压而流于形式。此外，执法部门属于执法检查的对象，某些地方人大常委会邀请执法部门负责人参与或直接联合执法部门检查造成主客体严重错位，同时也难以形成良好的监督检查实效，必须予以纠正规范。
3.执法检查的过程公开
执法检查的全过程应当以公开为原则，提高监督工作的透明度。依照《监督法》等规定，将年度执法检查计划、执法检查报告、常委会审议意见、执法部门的反馈意见、跟踪检查情况等一律向人大代表通报并向社会公布。此外，在检查过程中要通过各种形式让媒体监督、舆论监督和社会监督联动参与，提升监督整体的质量和效果，形成对执法部门的监督压力，扩大执法检查的影响力，取得社会民众的支持。
接下来设计登录界面,鼠标选择项目名称，右击弹出页面，然后点击添加就会弹出新页面，可以在新页面上直接选择Web窗体，也可以选择添加新项，找到Web窗体，也就是后缀名为.aspx的文件。Web窗体是前后台代码分离的[6]，可以在.aspx里设计页面，当然为了代码的美观，系统采用了jQuery技术[7],当界面达到设计要求后就要在相应.aspx.cs文件中编写代码并且连接数据库。
所以，让执法检查制度回归“监督法律实施”的“初心”是必要的，也是稳妥的。若政策垄断了执法检查的内容选题，执法检查就必然沦为宣传、推广政策的工具手段，最终丧失其独立的制度生命和价值。反之，人大常委会只有实事求是地检查法律实施状况才能够为执政党的政策形成提供足够独立、客观而理性的资源支持，才能发挥执法检查制度对政策实施的独特价值。
报告审议应当同时审议执法部门的法律实施工作报告和执法检查组的执法检查报告，并且在审议过程中以前者为主，执法检查报告则作为审议“工作报告”的参考对照。执法部门接受审议，正面接受执法检查组提出的问题和建议，并可以就法律规定本身存在的问题以及执法工作面临的实际困难与人大常委会双向交流，从而调动各方主体的积极性。这种审议模式不仅彰显了人大常委会的监督主体地位，也有助于增强监督的压力和实效，也符合执法检查制度的运行逻辑。
从以往工作经验中可以看出，整个施工建设过程中的管理力度和水平需要得到不断提升，只有这样，才能将施工现场管理效果突显出来。为此，管理人员应制定出相对完善的责任制度，并在后续工作中严格执行，让管理效率得到彰显。之后，相关部门还要将岗位责任、分工等内容传递到每一位工作人员的脑海中，对不同工作人员的责任和义务进行分配，利用考核体系检验工作人员的工作成果，对于表现好的员工进行奖励。除此之外，建筑施工企业应引导员工看清自己的工作责任，在提升工作主动性的同时，制定出明确的操作标准，只有这样，才能实现不同工作人员的责任划分，提升建筑施工工作的协调性[3]。
5.跟踪检查以及与其他手段的协同配合
报告审议完毕后应当将执法检查报告和审议意见递交相关执法部门，再由执法部门研究处理并反馈报告。对于后续处理以及跟踪检查环节，《监督法》有必要延伸监督程序。针对反馈报告，常委会或有关专委会、工作机构可以再次审议；审议通过后应当继续组织跟踪检查，督促执法检查成果的落实。
执法检查制度应当与人大其他监督手段相配合。由询问、质询、发送监督整改意见书、特定问题调查、罢免、撤职等刚性手段支撑、保障执法检查制度的正常、有效运行。此外，应当探索人大监督权与立法权、决定权、任免权等联动、协同行使，只有增强人大监督的力度才能提高执法检查的强度。
2.执法检查的组织实施
四、结语
人大执法检查从由来、形成和发展，最终在《监督法》中规范化、法律化的整个制度演进过程，反映了人大监督制度是如何在有力地回应现实问题中形成的。作为人大常委会最重要的法律监督手段之一，执法检查制度充实和优化了人大监督法律实施的职能。然而，人大执法检查在制度实践中存在的理论和现实问题，导致制度本身存在着嬗变之风险。而破除这些问题需要在政治和法律中斟酌、权衡和调适各种因素，在功能主义和规范主义之间对制度进行规范化检讨，实现制度的回归，确保执法检查制度继续高效稳健运行。
注释：
[1]参见尤光付：《中外监督制度比较》，商务印书馆2013年版，第92～94页。
[2][31][34]栗战书：《在第十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话》，载《中国人大》2018年第14期。
[3][20][26]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第420、419、420页。
[4]【德】康德拉·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第383页。
[5]【英】马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2013年版，第190～191页。
[6]Ronald M.Levin,Administrative Law Pragmatism,Wa-shington University Journal of Law&Policy,2011,37,P.230.
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[7]参见《全国人大常委会工作报告（1982年）》。
[15]参见《七届全国人大常委会工作要点（1988年）》。
俗话说得好“母猪好好一窝，公猪好好一坡”，这句话说明了种猪在生产中的重要性。一般来说，公猪应选择生长速度快、瘦肉率高、饲料报酬高的品种，如长白公猪、约克公猪、大白猪等。母猪选择繁殖力强、窝产仔多、泌乳力强、护仔性好、生长快、饲料报酬高等优点的母本品种，散养农户一般选择培育品种、土洋杂交品种、地方品种等，专业养殖户一般选择外来品种、配套系品种等，中等规模养殖户一般选择洋三元品种、高效配套品种等，大型养殖场一般选择洋三元、洋五元及高效配套品种等。这样才能保证母猪产下发育优良的仔猪。
[9]彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第329页。
[10]曾宪刚、张新：《第一次执法检查是如何进行的》，载《光明日报》2009年7月23日。
[11]《1983年：沈阳人大首开地方人大执法检查先河》，载《沈阳日报》2009年7月9日第A17版。
[12]人民代表大会制度研究所编：《地方人大常委会30年》，人民日报出版社2010年版，第66页。
[13]参见《全国人民代表大会常务委员会工作报告（1985年）》。
[14]参见《全国人民代表大会常务委员会工作报告（1987年）》。
如今，来自23个国家的科学家正在通过“国际海洋发现计划”开展研究，该项目利用科学大洋钻探从海底沉积物和岩石中采集数据，并监测海底环境。通过采集岩芯，科学家获得了关于板块构造的新信息，如海洋地壳形成的复杂性和深海生命的多样性。
[8]《中共中央关于印发彭真同志〈在中央政法委员会扩大会议上的讲话要点〉的通知》。
传感技术：通过这一技术，可在提高机电设备中传感器精度、灵敏度的基础上，进一步提高传感其的性能；同时，还要在基本技术发展的基础上，不断提高传感技术的抗干扰性，以确保传感技术的可靠性。
[16]刘政：《执法检查是法律监督的重要形式》，载《人大工作通讯》1996年第22期。
[17]《万里文选》，人民出版社1995年版，第614页。
[18]参见《全国人大常委会公报》（1993年第5期）。
[19]参见《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。
[21]李鹏：《在第九届全国人民代表大会第二次会议闭幕大会上的讲话》，载《人民日报》1999年3月16日第1版。
[22]《在农村土地承包法执法检查组第一次全体会议上的讲话》，载《中国人民代表大会年鉴（2004）》，中国民主法制出版社2004年版，第555页。
[23]林彦：《执法检查：立法程序外完善法律的制度途径》，载《北大法律评论》2010年第2期。
[24]《李鹏委员长在听取全国人大常委会2000年执法检查计划汇报时的讲话》，载《九届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2003年版，第3页。
二次渐伐可以有效的利用资源，取得木材，更重要的是为了更新下一代森林创造良好的条件，特别是在干旱的气候条件和瘠薄的土壤条件的影响下，对油松主伐后更新有很大难度的迹地更具现实意义。
[25][27]林彦：《从自我创设,到政治惯例,到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，载《清华法学》2009年第3期。
在教授《失败怕什么》一课时，有的教师引入了“学习滑板”的例子。“学习滑板”这件事与孩子的生活距离很近，班上有25个孩子会滑滑板，有14个孩子虽然没学会但尝试过。孩子们的体验非常丰富，听别人讲述学滑板的故事时马上就能激活自己的回忆：摔跤、受伤、气恼、痛苦……视角切换后的课堂真情涌动，学生们积极讨论学习滑板的经验与方法，讲述自己克服困难的经历与感受，孩子似乎有说不完的话，迥异于宏大视角下“爱迪生”故事的教学氛围。
[28][37]【英】密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1997年版，第57、11页。
[29]《若干规定》第一条规定“应当围绕改革开放和社会主义现代化建设的重大问题，以及人民群众反映强烈的问题，确定一个时期执法检查的重点。特别要加强对有关社会主义市场经济方面法律实施情况的检查监督，保障和促进社会主义市场经济的发展”。《监督法》第三条规定“应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心”。
[30]如2003年到2006年人大监督工作紧紧围绕执政党关注的“三农”问题。参见林彦：《执法检查的政策功能》，载《清华法学》2012第2期。
[32]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第346页。
[33]《监督法》第二十六条规定，执法检查报告包括下列内容：(一)对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；(二)对有关法律、法规提出修改完善的建议。
[35]杨登杰：《论党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一》，载《开放时代》2018年特刊。
[36]党的十八届四中全会公报强调：“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法……把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。”参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日。
[38]吴兢：《贵阳人大执法检查项目向市民征集》，载《人民日报》2001年3月14日。
[39]参见《若干规定》和《监督法》第四章规定。
（作者单位：中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部）
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