扩大强镇力量：深化乡镇行政体制改革的新探索与实践_行政体制论文

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       一、引言

       我国行政体制改革的发展历程表明，每一次行政体制改革的尝试客观上都是政府对于外部环境变化和要求的积极回应。2011年，我国城镇化水平首超50％，意味着我国已经进入城市时代。最新发布的《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》指出，到2020年我国城镇化率将达到60％左右。根据世界城镇化发展普遍规律可以看出，当前中国仍然处于城镇化快速深入发展的关键时期。发展小城镇是加快城镇化进程的重要途径和方式，我国2万多个建制镇的全面腾飞将直接影响我国城镇化乃至整个经济社会发展进程。然而，随着我国城镇化进程的快速推进，乡镇迅速发展，传统乡镇行政管理体制的积弊及不适应问题也愈加凸显，这也极大制约了乡镇经济社会的进一步发展。在笔者看来，新形势下，我国乡镇政府正面临着一系列更加复杂多变的新挑战和新任务，包括：(1)镇域公共服务供给的挑战，要求乡镇政府把公共服务放在更加突出的位置，克服传统乡镇公共服务供给的低质化、差异化、分割化；(2)镇域公共管理的挑战，要求加快推进乡镇政府大部制改革，克服传统乡镇公共管理的职能交叉、多头管理、条块分割困境；(3)镇域区域发展的挑战，要求更加注重扩大镇域发展自主权，克服部分乡镇在区域发展中的“车大马小”、“脚大鞋小”问题。显然，以“责任大、权力小、功能弱、效率低”[1]为主要特征的传统乡镇行政体制越来越难以满足当前镇域经济社会快速发展和复杂多变的基层公共事务治理之需要。这种矛盾情况在一些经济实力强的镇表现得尤为突出，盖因这些经济实力强的镇在率先发展中遇到的体制性问题往往最新、最突出，也最迫切要求通过体制创新来实现治理绩效的提升。

       因此，改革势在必行。“对于政府部门来说，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。”[2]加快乡镇行政管理体制改革、构建符合乡镇经济社会发展需求的“理想的治理形态”也逐渐成为当前我国改革实践和理论研究所关注的热点和重点命题。其中，近年来从中央到地方，以“强镇扩权”为主要特征的新一轮基层治理创新的实践已然是风生水起。

       所谓“强镇扩权”，有的地方也称为“扩权强镇”，这一概念包含了“强镇”和“扩权”两个辩证互动过程：一方面，是指根据需要向经济实力强的镇(强镇)下放部分经济社会管理权限(扩权)的行政体制改革活动；另一方面，也包含了通过赋予镇级政府的扩展权限(扩权)来强化镇级政府能力(强镇)的改革诉求。总之，从逻辑上看，强镇扩权是一种依靠行政力量破除阻碍区域经济发展的体制性因素的行为。其形式上体现为组织结构的重组再造以实现综合精干化、人员的优化高配以实现专业精英化、功能设计优化以实现有机协调；其内在则体现为通过纵向重新分配公共权力资源，借助于权力的再调整和再配置，以强化地方政府能力、提高基层治理绩效，从而服务于地方经济社会发展。

       现实的需要是理论创新的根本动力。围绕强镇扩权、行政体制改革如何破题、如何深化等一系列命题，已然成为近年来学界关注的热点，积累了大量的研究成果。在总结已有研究和聚焦乡镇行政体制改革实践的基础上，笔者思考的问题是：近年来各地强镇扩权改革实践探索的进展如何?有哪些值得借鉴甚至推广的创新和突破?强镇扩权改革中还有哪些深层次的问题需要改革者反思和探究?更进一步的改革应该如何推进?

       二、“强镇扩权”行政体制改革的实践与创新

       进入21世纪，我国乡镇行政体制改革的探索逐步深入。2012年，党的十八大报告强调了“要深化乡镇行政体制改革”，明确了乡镇行政管理体制改革在我国行政体制改革整体布局中的重要地位。2013年，党的十八届三中全会进一步指出：“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。由此溯前，这方面的工作很早就已经阔步推进。早在2004年，国家发改委先后两批共确定270来个经济实力较强的小城镇开展全国小城镇发展改革试点工作，积极推进行政管理、城镇规划、土地管理等方面的改革。2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。2010年4月，中央编办、中央农办、国家发改委、公安部等多部门联合下发有关通知，明确在13个省的25个镇进行强镇扩权行政体制改革试点。2010年6月，国务院批准的《长三角区域发展规划》进一步提出：“健全基层行政管理体制，对江苏、浙江具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限，探索中心镇行政综合执法管理体制改革。”在中央政策效应的影响下，浙江、广东、江苏、山东、安徽等多个地方也结合自身实际情况，率先在一些经济较发达的乡镇积极探索强镇扩权行政体制改革，取得了不少鲜活而宝贵的经验。我们认为，其中创新程度高、实际影响大、具有代表性和示范性的主要有3种模式。

       1.率先培育“镇级市”的浙江模式

       在地方行政体制改革实践进程中，浙江是公认的改革先行者。早在1992年，浙江就开始试水扩权强县改革，并在全国形成示范效应。2007年，浙江在强县扩权的基础上又实行强镇扩权改革战略，选定141个省级“中心镇”，遵循“依法下放、能放就放”的原则，赋予部分县级经济社会管理权限。浙江率先启动强镇扩权改革，客观上是浙江经济社会发展的必然。“浙江省经济发展的一个重要特点就是卓有成效的‘块状经济’，‘一镇一品’、‘一镇一业’……已成为浙江块状经济的典型现象，大批经济强镇实力甚至可以和县级市相匹敌。”[3]而这些经济强镇的进一步发展却局限于体制瓶颈，因此，加快强镇扩权改革以释放镇域经济社会发展活力就成为必然的选择。浙江在其后的强镇扩权改革进程中，最突出的亮点当属“镇级市”的培育。“镇级市”的理念首次见诸媒体是在2010年年初，这一政策畅想的提出，即引起了社会的广泛关注和热议。同年年底，浙江省选择27个试点镇，正式启动小城市培育试点三年行动计划，并提出“一年一个样、三年大变样”的发展目标。浙江省启动的镇级市培育试点并不涉及行政区划层级调整，它的本质特征是以城市的标准和要求来建设和发展乡镇，以城市的标准来管理和服务乡镇。其中，政府的管理能力、办事效率、服务质量则是小城市发展的重要影响因子，而这些则是需要通过扩权改革赋予镇级政府更大的经济社会管理权限和更多的自主发展权力。通过多年的培育，在保持镇级建制不变、符合法律法规的前提下，浙江赋予了这27个试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。扩权改革后的成效是显著的，27个试点镇的城市形态雏形已初步显现。扩权改革以来，“27个试点镇投资实现30％以上的增长，GDP增速达12％以上，财政收入增长超过18％，发展速度之快令国内不少一、二线城市相形见绌。”[4]总之，浙江的强镇扩权改革道路，是率先在从镇到城的转型发展中，探索建立一套适合小城市发展的公共管理与公共服务体制机制的过程。

       2.分类推进“简政强镇”事权改革的广东模式

       2009年，广东省在“先行先试”的战略定位下决定选择佛山市顺德区容桂镇和南海区狮山镇、东莞市塘厦镇和石龙镇等4个镇率先推行简政强镇事权改革试点工作，并逐步在全省推开。而随着事权的下放，改革激发出的活力加快了试点镇的转型升级。试点镇在保持经济发展不断提速的同时，社会管理以及公共服务方面也得到较大幅度的改善。广东省“简政强镇”事权改革的整体部署主要集中体现在2010年6月出台的《关于简政强镇事权改革的指导意见》中。在这份统筹规划广东强镇扩权改革的文件中，改革的设计者强调不同性质的镇要突出不同的职能重点。认为“农业比重较大、经济欠发达的镇，要着重加强为三农服务职能，加强农村服务体系建设。而工商业和城镇化发展到一定水平、经济规模中等的镇，要加强社会管理和公共服务职能，着力解决工业化和城镇化发展进程中的各种问题，维护社会和谐稳定。对于那些常住人口多、经济规模大的镇，要适应现代城镇的特点和发展规律，强化市场监管、公共服务、市政管理、生态保护等方面的职能。”此外，在具体的机构和人事改革上，广东的强镇扩权改革同样要求针对性改革，不同规模的镇在综合性办事机构设置上有不同的规定，并严格核定乡镇机关人员编制，突出“简政”的改革精神。按照镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入3项指标加权形成标的镇的综合指数来对建制镇重新分类，分为一般镇、较大镇、特大镇等，并明确规定一般镇行政编制限额不超过35名，较大镇不超过55名，特大镇则不超过85名。可见，一方面在科学分类的基础上有针对性地推进改革；另一方面，严格机构人员限额的“简政”色彩，这也是广东相比较其他地方的强镇扩权改革的主要创新点。

       3.创新“前台+后台”基层治理体制的江苏模式

       江苏“强镇扩权”行政体制改革试点最直接的政策起点源于2010年中央多部门联合下发的有关通知，《通知》明确在13个省的25个乡镇进行强镇扩权改革试点，江苏省有4个镇入选。在此基础上，根据省委作出的“镇一级改革要加大力度，省里要扩大试点范围”的指示精神，江苏于同年又选择了16个省级改革试点镇，从而正式启动了试点改革工作。相对于浙江、广东等先行试点改革的省份而言，江苏强镇扩权改革启动稍晚，但却有着后继改革探索者所特有的后发优势和特色。按照统一部署，江苏20个改革试点镇结合地方实际情况，大胆探索、勇于创新，逐渐形成了“前台+后台”式新型基层治理体制。所谓“前台”，是直接面对基层群众、企业及其他社会组织的镇综合执法局和便民服务中心等“窗口”机构，主要承担基层政府的综合行政执法和公共服务功能；而“后台”则是经过整合设置后的镇政府其他职能机构，主要承担管理决策和监督功能。“前台”与“后台”之间既相互联系又相互制约、既相互促进又相互补充。“后台”为“前台”提供政策指导并及时传递相关工作信息，“前台”直接履行综合执法和便民服务职能并接受“后台”的指挥与监管。

       实践中，这一全新的运行机制明显优于传统乡镇行政模式。该模式真正“做到了‘前台’为群众服务、‘后台’为‘前台’服务，把方便留给群众、将繁杂内部消化”，[5]从而从根本上提升了乡镇政府社会管理与公共服务能力。以江苏改革试点样本昆山市张浦镇为例，通过强镇扩权改革，该镇承接和整合了上级下放权限600多项。在“前台服务+后台管理”的新的运转框架下，各类行政许可、审批提速一半以上，实现了300多个项目平均承诺时限2.8个工作日，切实为群众办事提供了方便，有效提升了政府公共服务水平和社会管理效率。张浦镇也正是凭借出色而有效的基层治理模式创新，一举摘得第七届中国地方政府创新奖优胜奖。这表明，江苏所进行的创新“前台+后台”基层治理模式的做法，获得了一定程度的肯定和认可。

       4.“强镇扩权”治理创新的普遍举措与初步成效

       无论是浙江模式、广东模式抑或是江苏模式，代表的是近年来各地强镇扩权改革实践的个性和多样性，而总结成功改革的共性和一般规律则同样是全面深化乡镇行政体制改革所迫切需要的有益参考。通过对近年来浙江、广东和江苏等为代表的各地强镇扩权改革实践的追踪调查和比较分析，笔者认为，本轮改革在采取的改革举措和成效方面具有以下几点共性表征(如图1所示)。

      

       图1 强镇扩权的普遍举措与初步成效

       第一，通过条线权力的稳步下放，促进社会管理效能全面提升。针对既往乡镇绝大部分事项需要上级部门审批才能执行的低效率现状，各地以强镇扩权为核心的改革，通行的做法是按照能放就放的原则，加大放权力度。总结各地改革的实践探索，可以看到，总体上明确由县级政府下放给试点镇的条线权力主要有产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面经济社会管理权限。一些试点较为成功的乡镇，上级政府部门往往采取打包的方式一次性下放数量较多的条线实权，大量放权直接增强了基层政府的办事能力，也因此提升了政府社会管理效能。

       第二，通过“窗口”服务建设，实现公共服务扩面提质。随着自身产业的不断发展，不少乡镇也因此逐渐集聚起大量的人口，形成了一个人口相对密集的区域。区域内群众、企业及其他社会组织对公共产品和服务需求较大，这就对政府公共服务供给上提出了量质两个方面的要求。在这方面，各地普遍的做法是搭建统一办事的平台和公共服务的窗口，如“便民服务中心”或“行政服务中心”等。对行政资源进行重组和优化，实现由过去“进机关求人办事”变为“进中心接受服务”，从而使基层民众享受的公共服务量质齐升，人民群众的满意度不断增强。

       第三，通过优化行政管理机制运行，促进机构运转更加综合精干。紧紧围绕提高效能的目标，理顺垂直管理机构与镇的关系，探索建立新型基层政府管理架构，这是本轮地方强镇扩权改革一个非常显性的成效。通过改革，不少乡镇先后建立起“高效精干的综合决策管理部门、方便群众的综合办事部门、协调统一的综合执法部门”，改变了传统意义上条块一一对应关系，不再简单复制现有县级政府的管理模式，而是采取“一对多”的方式实现权责对应和运转，实行宽职能、少机构、高效能的“大委局”式组织架构，从而以“小、精、强”的政府组织机构取代传统的“大、全、弱”的乡镇政府组织机构。

       第四，通过加快政府职能转化步伐，促使镇级政府施政定位更加科学。在行政体制改革中，职能定位和转变是关键。乡镇行政体制改革试点工作不是简单的人员高配、机构升格，而是对基层行政管理体制机制的系统再设计和全面创新。大部分试点镇通过深化改革，积极探索乡镇政府一般职能的科学合理界定，实现乡镇政府职能重心的科学转变。努力实现由过去单纯强调“执行上级决策、直接参与经济建设”为重心，逐渐转变为以“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”为重心的职能定位。在强化经济管理职能的同时切实加强了社会管理、公共服务职能，这也反映了新时期我国地方政府职能发展的客观趋势。

       三、审视改革中存在的深层次问题

       尽管以强镇扩权为标签的新一轮乡镇行政体制改革取得了初步成效，但实践中也反映出一些深层次的问题，亟须改革者及学界进一步反思。

       1.强镇扩权改革的定位与发展问题

       如何客观地看待和定位本轮以“强镇扩权”为标签的乡镇行政体制改革?这将决定改革的设计者、执行者乃至参与者的思想态度和行动力度，从而也决定了本次改革的发展走向。强镇扩权改革隶属于中国行政改革的序列，在笔者看来，强镇扩权改革试点的全国性铺开，可以说是吹响了新一轮我国基层行政体制改革的号角。而就中国城镇化发展格局而言，强镇扩权改革还“标志着我国新型城镇化建设的重点已经从过去的规模扩张阶段转变为以制度创新为特点的内涵增长阶段”。[6]然而，从改革实践所反馈的情况看，一些地方对改革还存在不少认识上的不足和误区，主要包括：其一，认为改革是一次运动式改革，强镇扩权改革只不过是一场打着改革的幌子、暂时性的运动风暴；其二，认为改革是一项福利性质的改革，本轮改革正是试点镇政府向上级要钱、要权、要编制的良机；其三，认为改革是一场被动式改革，从而相关改革主体主动创新不足，更多的只是机械的服从上级关于改革的安排；其四，认为改革是一轮“修补式”改革，只需要对现行乡镇行政体制进行“头痛医头、脚痛医脚”的简单修补。改革的认知决定改革的实际行动，一些地方也因此在推进强镇扩权改革的实践中普遍存在较为明显的短视性、功利性以及形式主义倾向。

       2.权力下放后如何承接的问题

       乡镇行政体制改革的实践中，权力问题是改革的最突出问题。首先，权力下放后如何用好权的问题。权力下放后，乡镇应享有比原来更多、更大的经济管理权限、社会管理自主权及执行权，但政策落实的相关衔接和配套机制，如组织配套、人事配套等不健全将会导致权力下放后无法真正切实用好权的现象出现。调研中发现，一些试点镇存在权力下放形式化、指标化倾向。显然，权力下放和承接不是做表面文章，而应着眼于强化地方治理绩效，使权力更好地促进地方发展和服务群众。其次，权力下放后如何规范权力运行的问题。权力是把双刃剑，如果运用恰当，便能够为群众提供更多、更优质的服务，从而更好地发挥出镇域政府应有的职能；反之，如果所扩大的权力未能得到有效控制与制约，则“扩权”不仅难以强镇，实现预期目标，还有可能适得其反，给经济社会发展带来负面后果。当前，在我国地方权力监督体系尚不够健全，权力监督无法取得预期效果的前提下，如何将扩权镇的权力有效纳入到群众和上级的监控中，“扩权”的同时做到有效“限权”，确保权力规范有序运行，无疑是后续改革中需要解决的。

       3.全面改革的扩散性问题

       行政体制改革实践的目的是通过积极尝试，寻求创新机会和效益，从而为国家治理体系和治理能力现代化建设贡献鲜活经验和本土智慧。对于乡镇改革的经验成果，如果不能以规范的形式保持并推广开来(也即创新的扩散)，改革创新便不能实现其价值最大化，甚至随着时间的推移，相应的改革成果有被埋没的可能。改革没有实现其应有的效益，对于改革巨大的成本投入来说，也是对资源的一种极大的浪费。因而，后续的工作重点应加强对试点改革的评估，通过科学评估，对试点镇表现出的探索和成果予以认可，尊重和支持基层首创。同时，对于一些试点成熟并切实可行的经验办法，可以通过规范化、制度化手段巩固甚至全国推广。

       4.深化改革的持续性问题

       乡镇行政体制改革任重而道远，然而深化改革的动力却不足。遵循“试点—推广”的中国式改革的渐进主义风格，近年中央到地方所大力推行强镇扩权改革的试点，其政策初衷显见是为今后全国范围内的乡镇行政管理体制改革的全面铺开而进行前探性工作。那么如何将改革引向深入，一些诸如乡镇职能部门协调问题、党政协调问题、与基层自治组织的对接问题等改革的深度问题，仍然是今后各方需要面对的改革难题。但笔者在调研中发现，一些地方在思想认识上存在地方局限性，未能通盘考虑、充分认识改革的重大意义，再加上相应的激励机制不健全，从而也使深入推动乡镇行政体制改革的动力不足。

       四、进一步推进乡镇行政体制改革的建议

       任何成功的改革都是在不断破冰中扬帆前行的。笔者认为，在围绕强镇扩权、进一步推进乡镇行政体制改革中，改革者还须认真考虑以下4个方面。

       1.目标、路径、方法统筹配套

       根据中共十八届三中全会的综合部署，未来我国乡镇行政体制改革必然是在我国改革的总目标框架内、尊重市场经济决定性作用的前提下，积极探索实现镇域治理体系与治理能力现代化。“乡镇行政体制改革应以市场和社会为本位，通过微观权力结构的调整，撬动体制和机制的转型和重配，最终实现宏观的发展目标。也就是说，通过纵向上‘县—镇’两级体制内扩权，带动横向上‘政府—市场—社会’分权，从而释放市场、社会等多方活力，最终激发镇域经济社会的全面发展”，[7]这应是强镇扩权改革所应遵循的基本逻辑路径。此外，改革既要有明确的目标定位，又要有科学合理的路径方法与之匹配，也即通过科学地论证、设计来保障改革顺利前行、实现预期效果。“不谋全局者，不足谋一域”。乡镇行政体制改革既要服从于我国改革的整体大局，做到系统推进；又要兼顾地方的具体情况和实际，进行灵活处理。也就是说，乡镇行政体制改革需要地方实践探索与中央“顶层设计”相结合，从而使改革更加科学合理、灵活高效。

       2.权力、责任、效能有机统一

       强镇扩权的目标和落脚点是强镇，而扩权则是举措和方法。从这个角度看，赋予经济强镇一定的县级经济社会管理权限仅仅是改革的开始，提升乡镇政府行政效能则是权力格局调整的目的。“如果一个组织不去测定效果，在出现成功时不能识别，那么，它怎么能从成功中学到东西呢?如果没有对结果的信息反馈，革新往往会夭折。”[8]因此，在现实改革的推进中，应加强对改革绩效的考核评估。并以考核结果为基础，分析差距和不足，从而更好地推进下一步的改革。强镇扩权改革中的权力格局调整既涉及上级政府如何分权、赋权，又涉及相关镇如何承接和用好下放的权力，其中任何一个环节都关系到改革的顺利推进。权责一致的管理学原理表明，与权力相关的责任机制是核心问题。没有作为约束力量的责任机制，权力就必然会被滥用，效能的提高必然难以实现。总之，为保证权力的规范有效调整以促进政府效能，就必须要增加改革中的责任意识，完善相关责任机制。在能放就放的原则下，为乡镇政府编制新的“权力清单”的同时，还要建立与之相一致的“责任清单”。

       3.公共服务、社会管理与经济发展的协调互动

       现代国家公共事务的复杂性和多变性，决定了政府职能的构成必然是多维的。作为中国最基层政府的乡镇政府，同样也承担着本辖区范围内经济发展、社会管理与公共服务等多元职能。然而，过去我们一度在过分偏重经济发展的道路上渐行渐远，一定程度上忽略了政府社会管理和公共服务职能的建设和完善。今后的改革显然要着力破除这种藩篱，加快职能转变的步伐，由重经济轻服务、重建设轻管理转为以管理和服务为重点，构建职能多元、有机协调的地方公共服务型政府。地方公共服务型政府意味着公共服务不仅是政府的“应然”目标，而且更要成为政府的“实然”属性，[9]具体体现为：在公共服务内容上，要求乡镇政府将人民群众的公共需求转换为自身的服务自觉，围绕基本公共需求领域，主动提供更为广泛有效、更便捷公平的公共服务；而在公共服务供给上，则强调政府应主动开放公共服务供给结构，实现公共服务供给由政府一元垄断到多元主体共同供给的转变。

       4.尊重地方首创、激励与规范兼容

       在乡镇行政体制改革的发展上，应注重深化改革的可持续性。这也是改革的驱动力问题，因为，“忽视了动力问题的深入探讨，改革的深化是不可能的。”[10]展望未来，改革的规划者需要在激励机制和资源支撑上下工夫，为改革注入充足的动力，从而推动强镇扩权改革的持续深化。改革的领导者和推动者应深知改革的复杂性和艰巨性，对试点镇表现出的个性化探索应予以认可和鼓励，并持续输出激励性政策(如晋升激励、财政分成等)支持基层首创，在时机成熟时还应该果断地将长期的改革创新实践得来的经验总结起来，并政策化加以推广。当然，尊重地方首创并不等于地方可以随心所欲地进行。在进一步推进乡镇行政体制改革中，必须将乡镇行政体制改革工作纳入法制化。一方面，严格遵循既有的实体性制度和程序性制度，以依法赋权、依法管权为中心，积极稳妥地推进乡镇行政体制改革；另一方面，乡镇行政体制改革的深化，必然涉及对既有权力秩序的重新调整。因此，为配合强镇扩权改革，还应加强不同层次的立法工作，“推进行政性分权向法治性分权的转变”，[11]以确保改革在有法可依的轨道上顺利推进。

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