改革开放以来中央农村基础教育政策的演进与思考，本文主要内容关键词为：基础教育论文,改革开放以来论文,中央论文,农村论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G510 文献标识码：A 文章编号：1672-6154(2007)05-0010-07
在赋予中国农村新的时代背景和内涵的今天，农村基础教育作为农村社会事业的重要组成部分是改变社会分配不公的重要途径，其良性化的发展对于整个农村社会的发展具有决定性的推进作用。而其发展水平在很大程度上又取决于国家教育政策水平的高低，取决于党中央对农村基础教育发展方向的准确把握。作为新时期农村综合改革重头戏之一的农村基础教育体制改革已经成为继税改之后中央农村政策创新的主要内容。笔者试图通过借用以戴维·伊斯顿为代表的经典政治系统决策理论，从系统输入、系统输出、系统反馈等多维视角对改革开放以来中央农村基础教育政策的形成及演进过程作出分析，旨在为当前公共财政体系重构下的农村基础教育体制新模式的实现和完善提供有益参考。
一 中央农村基础教育政策环境之变迁
“政治系统的政治决定源自其环境的要求与支持”，公共政策就其本质而言就是政治系统对其环境的要求与支持的反应[1]。从这个意义上理解，中央农村基础教育政策的变迁过程实质上就是党中央对变化中的农村基础教育政策环境输入所作反应的调适过程。
具体来说，各时期农村基础教育政策环境输入主要由外部输入和内部输入两大部分组成。外部输入是指影响政治系统决策的外界客观环境因素的总和，大致包括三项内容：第一，农村政治经济大环境。任何公共政策系统的形成和运行总离不开一定的客观环境。对于农村基础教育政策而言，其最基本的客观环境莫过于当时农村社会发展现状，它在一定程度上决定了该时期中央农村政策输出的总体水平。第二，国家教育发展理念。不同历史时期，国家教育发展理念伴随制度环境的移易而有所变化，由此带来中央农村基础教育政策内容之变迁。第三，农村基础教育发展水平。教育发展水平是从微观上对农村基础教育政策环境的考察，它关系到各时期中央农村基础教育政策内容的制定及政策方式的选择，是最关键、最直接的影响因素之一。
与外部输入的直接性、外现性特点不同，内部输入基于对广义的政策环境中内在主观因素的分析，具有间接性、隐蔽性等特点。它由农民对基础教育的政策诉求和既有农村基础政策的合法性程度两方面构成，前者是政策内容制定的主要依据，后者则是政策有效运行的必要条件。以上述两大分类为分析逻辑起点，对改革开放以来中央农村基础教育政策输入可分为如下四个阶段进行讨论。
（一）1979-1985年：初步恢复的农村经济并未带来“扫盲”教育理念下基础教育事业的长足发展，尚未激发的农民教育诉求折射出政策合法性水平的有限
农村改革初始的六年，是中国农村发展史上最令人瞩目的时期之一。农业生产力总体水平在短时间内得到了迅速恢复和发展，农村政治发展水平也较之改革前有了明显提高。对比政治经济的日新月异，农村基础教育此时却陷入了尴尬的境地。伴随以重建高等教育和重视教育质量为内容的全国教育战线“拨乱反正”的深入，农村中小学被大量撤销和合并，师资迅速向高等教育及“重点”中小学集中。到1985年止，全国农村小学及中学数目相对1977年分别减少了19.3%和62%，而同期城镇小学及中学则分别增加了72.7%和26.3%[2]。典型的上重下轻、城重乡轻的资源投入“倒三角”格局从客观上直接导致了该时期农村基础教育发展的停滞不前。党中央发展农村教育的目标仅停留于“扫盲”层面上，各级政府也并未形成基本的教育管理权限配置体系。与此同时，农民渴望教育的现实需求与日俱增，一些植根于脑海中的错误观念虽然得到纠正，但由于历史的原因，农民尚不具备良好的教育意识和系统的教育理念，甚至轻视和逃避教育，对于相关的教育政策置若罔闻，更谈不上支持。如此一来，尽管相继有不少政策出台，但实际收效却与中央初衷相去甚远。
（二）1985-2001年：农村事业的显著进步，促使“普及”教育理念下基础教育水平总体上升；农民强烈的教育诉求，影射出政策合法性水平的下降
尽管到90年代中后期社会关注“三农”问题的呼声越来越高，但不可否认和回避的是，上世纪末中国农村经济总体水平较80年代中期有了实实在在的提高，这无疑为农村基础教育的发展提供了客观条件，而中央农村教育发展理念由“扫除文盲”到“普及教育”的转变也在不同程度上为其提供了思想保障。以1994年全国财政体制改革为分界点，1985年到1994年应该说是改革开放后农村基础教育发展最快最好的时期。教育管理权限向基层政府的下放与当时“分灶吃饭”的财政体制相适应，农民因受到当时农村发展形势的鼓舞，对中央相关政策的认同度和支持度很高，农村基础教育呈现前所未有的新气象。1994年“分税制”实行后，基层财政尤其是乡级财政因财力萎缩开始持续加大征收教育费附加和教育集资。此举虽暂时缓解了“入不敷出”的矛盾却加重了农民的负担。有的地区农民支付教育附加和集资的增幅甚至超过了人均纯收入的增幅，中国农民在仅仅享受相当于城镇居民60%左右的国家教育经费支持的同时却在支付着占全国60%左右的义务教育费用[2]353。资金来源不足导致拖欠农村教师工资，由此引发教师的大量流失和教育质量的急速下滑。沉重的现实使得农民开始无奈地逃避送子女上学的“法定义务”，宁可“以身试法”也不送孩子上学。基层政府和广大农民热切盼望对农村基础教育体制进行变革。
（三）2001-2005年：农村的继续发展促使“统筹”教育理念下基础教育状况全面改观，趋于缓和的农民教育诉求投射出政策合法性水平的回涨
2000年底农村税费改革的启动将中国农村社会带入了改革发展的新时代。党中央“城乡统筹”、“全面小康”伟大目标的创造性提出给农村社会的发展带来了历史机遇，农村基础教育也随之进入一个全新的发展轨道。一方面，中央“城乡统筹”发展理念的确立从客观上要求加大农村基础教育的发展力度，统筹城市教育与农村教育、高等教育与基础教育的共同发展；但另一方面，税费改革的全面推进却使得原本就捉襟见肘的乡级财政在基础教育投入上更加力不从心。在此现实矛盾之下，党中央于2001年对基础教育中的权限关系进行调整，将农村基础教育管理的重心上移到县，同时加大中央和省级财政转移支付，并出台诸多针对性政策，希望以此来保证投入的到位，从而真正体现和突出党的“农村教育是教育工作的重中之重”的科学判断和崭新理念。应该说，农村基础教育多年投入不足的状况在这一时期得到了一定程度的改观，农民受教育的成本大大降低，对新的体制和政策认同度颇高。当然，各种问题也暴露出来，包括：资金到位依旧困难；各级政府教育管理权限划分不明；教育质量普遍不高；地区间发展不均衡。尽管如此，中央新一轮的制度供给还是为农村基础教育发展提供了契机。
（四）2006年至今：新型的农村社会促使“公共”教育理念下基础教育的地位显著提高，走向多元的农民教育诉求显示出政策合法性水平的骤升
2006年是中国农村发展史上的又一个分水岭。“社会主义新农村建设”的全面启动为农村各项社会事业的发展提供了明确指引与切实保障，作为农村公共事业重要组成部分的农村基础教育首次被纳入到公共财政范畴中，中央与省级投入最大限度的增加为农村基础教育摆脱财政长期供给不足的窘境提供了切实途径。2006年春季由西部开始实施的免除中小学学杂费的改革使约4800万学生享受到了免费教育，此举受到了广大农民家长的欢迎。与此同时，中央本着“公共化”的教育发展理念，开始从制度安排上着手解决各地区基础教育发展失衡的问题，根据地区实际经济水平确立各级政府转移支付的比例，从而有效促进教育公平与社会公平。对于政策直接受益者（农民）而言，其子女能够真正、公平地接受教育是他们期盼已久的；对于政策直接执行者（基层政府）而言，能够在上级政府扶持力度加大、本级财政支出压力减小的情况下，充分履行其教育管理职能也是现实可行的。任何政策只有具备可接受性、可执行性等基本要件时才可能是合理有效的，众多突破性政策的出台极大地迎合了当前农民日渐多元化的教育诉求，农村基础教育走到今天在真正意义上实现了价值回归。
二 中央农村基础教育政策实践之回顾
政治系统决策理论认为，公共政策是一定时期政治系统输出的核心内容和表现形式。下面将以政策内容演进为线索，对改革开放以来中央农村基础教育政策实践作一系统回顾。
（一）1978-1985年：农村基础教育体制的待建时期
十一届三中全会后，党的工作转移到以经济建设为中心上来了，农村教育也随之以为经济发展服务取代了为政治服务。1978年，教育部研究制定了《一九七八年至一九八五年全国教育事业规划纲要（草案）》等重要文件，为普通教育的发展提供了强有力的政策保障。但令人遗憾的是，教育领域的政策扶持重点几乎都放在了高等教育和强调教育质量上，农村基础教育制度资源匮乏，政策相对缺位。
针对农村适龄儿童入学率持续下降的现象，中央相继出台了多项具有代表性的文件，如：1980年底发布《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出要在20世纪80年代基本普及小学教育；1983年国务院发布《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，提出在农村经济迅速发展的新形势下普及初等教育的任务和应当采取的方针、措施；1984年底国务院发布《关于筹措农村学校办学经费的通知》，首次提出了“乡人民政府可以征收教育事业费附加”，在农村基础教育经费的筹措上，“鼓励农民在自愿基础上集资办学和私人办学”，实行“人民教育人民办”的政策[3]。然而令人遗憾的是，这些应对性的政策并未从实质上改变当时农村基础教育发展的窘况。
（二）1985-2001年：农村基础教育体制“分级管理，以乡为主”
该时期中央农村基础教育政策处于不断调整和更新的过程之中。1985年中央出台了《关于教育体制改革的决定》，提出“把发展基础教育的责任交给地方，实行基础教育由地方负责，分级管理的原则”，首次将“分级办学”在制度化层面上确立起来；1986年出台《中华人民共和国义务教育法》，将“分级办学”进一步提升到法制化地位上来。连续出台的两大“重头”文件调动了基层政府的办学积极性，有力地促进了农村基础教育的发展。
伴随80年代后期农村经济发展速度的减缓，县乡财力开始减弱，国务院于1986年发布了《征收教育费附加的暂行规定》，要求“扩大地方教育经费的资金来源”，并明确规定教育费附加率为1%，到1994年税制改革后最终将附加率提高到了3%。
1993年《中国教育改革和发展纲要》正式颁布，提出了2000年实现“双基”达标的奋斗目标；1995年《中华人民共和国教育法》将教育经费的“三个增长”以法律形式加以明确规定；1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》再一次强调了“三个增长”[3]。然而，这些以全国教育为指导对象的政策具体落实到农村基础教育上却显得疲软乏力。到90年代末，以投入不足、教育质量低下、农民教育负担过重为突出表现，农村基础教育发展难以为继。
（三）2001-2005年：农村基础教育管理体制“分级管理，以县为主”
进入新世纪，中央从解决“三农”问题的现实需要与推进中国现代化进程的历史需要出发，在国家宏观政策创新的前提下，开始对农村基础教育管理体制进行重新调整。
2001年5月，国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》指出，“要进一步完善农村义务教育体制”，要求“以县为主来统筹管理全县的义务教育”。该文件的颁布标志着实行了16年之久的“以乡为主”的农村基础教育管理体制彻底终结。同年9月，财政部、教育部和国家扶贫办联合发文，要求进一步落实和完善中小学贫困学生助学制度，力争对贫困学生实行“两免一补”。2002年4月，国务院下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，第一次具体就县乡两级政府在义务教育中的权责作出了详细规定，强调“县级人民政府是农村义务教育工作的第一负责人”。2003年，针对各地出现的义务教育阶段的乱收费现象，教育部、国家发改委和财政部联合制订了《关于推行“一费制”收费办法的意见》，要求从2004年秋季开学起在全国义务教育阶段学校实行“一费制”[4]。同年9月，国务院召开了建国以来第一次全国农村教育工作会议。会议发布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》明确提出，“农村教育是教育工作的重中之重”，针对西部地区普及九年义务教育人口覆盖率提出了具体要求。此次大会的召开表明了党中央完善农村基础教育体制的坚定决心和清晰思路，是新世纪中央高度重视农村教育发展的重要体现。
这一时期的中央农村基础教育政策，无论数量还是质量相对体制改革前都有了较大提高，在很大程度上改变了农村基础教育所面临的不利局面，但由于部分问题积存太久，影响太深，仅靠短期内某一两项政策往往难奏其效，农村基础教育要取得长足进步依旧面临巨大挑战。
（四）2006年至今：农村基础教育管理体制“省级统筹，以县为主”
如果说2005年12月以前中央的农村基础教育政策是以其他方面改革政策的“配角”身份出台的话，那么2005年12月以后出台的“新机制”则是中央真正围绕农村基础教育发展本身而作出的一套长效而系统的主动制度供给。
2005年12月，国务院发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。文件要求“将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”，“明确中央与地方责任作为重点”，同时提出“经费省级统筹，管理以县为主”[5]。这项政策既是对现行“以县为主”体制不足的有益补充，更是对下一阶段新型管理体制的大胆探索，为当前公共财政体系重构下的农村基础教育赋予了新的历史涵义。根据“新机制”，自2006年开始，国家在未来五年将至少投资2182亿元支撑农村义务教育，两年内全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，于2010年之前在全国所有农村义务教育阶段的公办学校实现免费教育，与此同时通过探索实施农村教师特色岗位计划等新措施加强农村教师队伍建设。
“新机制”清晰界定了各级政府的责任，明确了机制改革的实施步骤，切实提高了财政投入及落实保障水平，它是对新时期国家宏观政策调整的积极回应，必将带来中国农村基础教育事业的根本性变革，同时也将推进农村教育乃至整个农村社会朝着良性、健康的方向发展。
三 中央农村基础教育政策演进之特点
考察政策内容的目的并不在于纯粹地对其进行描述性归纳，而是期望通过系统地分析其内容的演进，以求从宏观上寻求政策变迁的实质所在，从而更深层地透过政策文本把握政策要义。鉴于改革开放以来中央农村基础教育政策复杂化、宽泛化的特点，仅对其进行定量分析，则可行性不高且现实性不强，因此，笔者选择从定性分析的层面讨论其演进的具体特点。
（一）制定农村基础教育政策的理念由“教育的平等化”向“平等化的教育”过渡
“教育的平等”相对于经济、政治的平等而言，是“平等”的外延向教育领域的扩张，它主要强调人们在教育地位、教育权利方面的平等状态；而“平等的教育”则相对于不平等的教育而言，是教育内涵的更新，更多地侧重于教育过程、教育资源配置方面的平等[6]。应该说，改革开放以来中央农村基础教育政策的制定始终都彰显出一种强烈的“平等化”的政策精神与政策导向。在此，我们暂且不去评价各项政策的落实与否、效果如何，但其平等化的价值取向一直贯穿始终。
从改革开放到上个世纪末，中央农村基础教育政策的制定从根本上讲都是在追求“教育的平等化”，更多的是在强调一种同等的受教育权利与地位。1986年《义务教育法》的颁布及1993年“双基”目标的提出，分别从法律和政策两个层面上赋予了全国所有城乡儿童相同的受教育权利与义务。农村庞大的人口基数使得农村基础教育发展状况相对城市而言更为直接地影响着国家教育的总体发展水平，因此，改革开放的头二十年，中央农村基础教育工作始终把农民的受教育权利摆在首位。
进入新世纪，中央开始在教育起点平等的基础上着手教育过程及资源配置方面的制度尝试，试图寻求全国教育的均衡发展。此时中央农村基础教育政策的制定实际上已经开始在追求“平等化的教育”。管理主体“由乡到县”是为了更好地保障基础教育过程平等化的实现；中央转移支付的不断增加是为了更好地推进基础教育资源配置平等化的实现；“一费制”、“两免一补”、“免费教育”的配套实行同样也是为了最大限度地消除农村教育受家庭因素所导致的机会不均的现象。种种政策都旨在改变长久以来严重的差异化教育，试图在城乡之间建立相对平等、公平的同质化教育。
（二）农村基础教育政策权责主体由“基层政府”向“高层政府”过渡
改革开放以来，农村基础教育权责主体经历了一个由基层政府向高层政府逐步上移的过程，它是中央依据时代发展，特别是农村经济和社会发展所作的适时调整。
改革后的中国农村基础教育在相当长的时间内都是由基层政府充当“第一责任人”的角色，而最初基层政府也乐于承担且有能力胜任这一角色。乐于承担是因为权力下放调动了基层政府的积极性，有能力胜任则是因为从中获得的财政自主支配权方面的收益大于财政压力。此时的农村基础教育虽然是在中央领导下的“分级管理”，但中央与省一级政府显然只是在宏观的大政方针上作出了宽泛的指示和安排，具体到实际运作中的经费筹措、教师管理、校舍建设等方面都是由基层政府一手包办、全权负责。这种状况一直持续到90年代中期。1994年财政体制改革后，基层政府财力萎缩，农村基础教育投入供需失衡，矛盾凸显，加上少数基层政府一味追求“政绩”，在农村基础教育上“行为短期化”现象严重。农村基础教育管理重心的长期过度下移使其发展遭遇到前所未有的体制制约与障碍。
到本世纪初，中央开始转换思路，重新界定各级政府教育权责，通过增大中央及省级政府在农村基础教育管理中的权责比重，克服了教育体制简单模仿经济体制改革中的权限下放而不顾教育的公共性及其利益相对可分性低的特点所出现的问题，改变了长期只承担事权而忽视投入的错位现象[7]。主要表现有：加大中央、省级财政投入与转移支付力度；分地域按比例明确各级政府职责；省级统筹下保证“以县为主”的管理体制得以落实；将义务教育纳入公共财政保障范围等等。如今，农村基础教育不再只是农民、基层政府“自己的事”，更多的是国家、人民的共同事业。
（三）农村基础教育经费投资主体由“以民为主”向“以公为主”转变
农村基础教育是一种全国性公共产品，具有典型的外溢性和非地域性。外溢性意味着成本与收益难以存在配比关系，市场在这一领域是无效的，政府因此拥有义不容辞的责任[8]；而非地域性特征则要求农村基础教育应由国家负责实施，其经费应由中央财政提供，不能将其分解或分摊到各级政府头上，更不能变相成为一种负担强加在当地农民身上。
大致上来说，改革开放以来农村基础教育经历了农民自己办学到“以乡为主”投入办学再到“以县为主”投入办学三个阶段。改革之初的农民办学完全由农民自己掏腰包。1986年后将“分级办学，以乡为主”的教育管理体制在实践中转化成为“县办高中，乡办初中，村办小学”的办学模式，确立了“谁办学谁掏钱”的教育投资原则，很明显，农村基础教育基本“托付”给了乡、村财政及“最广大的农民群众”，经费来源主要是农业税、教育费附加、教育集资等。教育部相关调查数据显示：2001年样本地区农村基础教育投入中央补助约占1%，省补助占9.8%，其余完全由乡、村筹集[9]。可见，“以乡为主”办学的实质还是在用农民自己的钱兴办所谓“义务的教育”。直到2001年农村教育权责主体“由乡到县”后，才真正在一定程度上扩大了农村基础教育的公共性，强化了政府在农村教育中的义务和职责，长期错位的投入配置结构有了较大幅度的变动。
根据统计对比，1995年，各级财政对农村教育投入共300亿元，占农村教育总投入的50%以下；2002年，各级财政投入达到990亿元，占农村教育总投入的78%[10]。自此，农村基础教育政策开始更多地由农民投资转向政府投资。2005年底农村义务教育首次被纳入公共财政保障范围，建立了中央与地方分项目、按比例分担的投入模式，在政策思路上进一步明确和凸显了政府在农村基础教育投入中的主体性质。免费教育目标的提出以及新增经费计划的制定则从实践上有力地导致了“农村教育农民办”向“农村教育国家办”的伟大历史转变。
（四）农村基础教育政策调整对象由“单一化”向“多元化”发展
政策调整对象即该政策指导或作用的标的物，它不仅指政策过程中“人”的因素，更包括了“事”的方面，具体到农村基础教育政策中则指办学形式、校舍建设、教师管理、课程建设等多项内容。改革开放以来中央农村基础教育政策从数量上来看呈现出明显上升的趋势，从思路上来说也具有逐渐清晰化、系统化的特点，这使得政策调整对象宽泛化、多元化发展成为必然。
80年代中央农村基础教育政策主要是围绕经费投入及管理体制所作的政策安排，尽管其中有个别政策涉及到了校舍建设、教师管理等方面，但均是在管理体制改革这一大框架下所作的笼而统之的描述性补充，缺乏针对性和系统性，因而在具体操作中指导性不强、作用不明显。这一阶段的中央农村基础教育政策调整对象的范围较窄且相对单一，与当时农村发展的现实状况密不可分：一方面，中央农村政策制定总体水平不高。农村改革初始的十年，各项事业均处于一个尝试与摸索的时期，作为政策制定主体的中央在发展思路完全变更的前提下要调整和完善各方面政策需要一个过程。另一方面，农村基础教育发展水平较低。受80年代初全国教育战线“拨乱反正”的影响，农村基础教育发展缓慢。体制重构和保障投入成为80年代中央发展农村基础教育的当务之急。
进入90年代，中央农村基础教育政策的调整范围开始延伸，在办学形式、教师管理、校舍建设等方面先后出台了专项政策和法律，起到了较好的规制和指导效果。以《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004-2007年）》中“农村寄宿制学校建设工程”的启动及2006年农村基础教育课程改革的实施、农村教师特色岗位计划的提出为主要标志，新时期中央农村基础教育政策开始更加关注细节及管理“死角”，政策系统的科学性、实践性有了显著的增加。
四 中央农村基础教育政策发展完善之建议
改革开放后的中国农村基础教育事业取得了跨越式发展，“两基”目标的顺利实现为世界基础教育发展作出了突出贡献，为推动我国由人口大国迈向人才强国奠定了坚实基础。然而，从总体上来说我国农村基础教育仍处于相对滞后的状态。虽然政府及学术界已经开始反思过去三十年农村基础教育政策投入的不足，在一定程度上触及了问题本质并取得了阶段性成果，但政策缺位甚至管理“真空”现象依然存在。在此，笔者提出以下几点看法与建议。
（一）完善农村基础教育中的转移支付制度
规范且完善的财政转移支付制度，不仅是保证农村基础教育投入的迫切要求，更是缩小各地因财力不足造成的教育资源及教育质量差距，从而消除教育过程不平等现象的一项有力措施[7]。近年来，随着党和国家对农村基础教育越来越多地重视和关注，中央财政转移支付呈现出以下三大特点：一般性转移支付力度加大；专项性转移支付项目增多；转移支付制度刚性增加。但与此同时，现有财政转移支付制度的缺陷与不足也十分明显：其一，地区间不平衡。虽然新机制基本建立起了按地域差异有别的转移支付体系，但其重点主要投向了西部贫困地区，旨在缩小东西部差距，对于同一地区内的县域之间存在的更为普遍的不平衡几乎没有涉及。其二，方式不直接。目前，我国的一般性财政转移支付体系是不跨级的，即中央直接向省转移支付，再由省到市、由市到县最后到乡。行政级别的存在限制了转移支付的灵活性，产生了严重的经费挪用和截留问题。其三，科学性不高。中央对地方的一般性财政转移支付是以税收返还为主的，经济相对发达的县得到的返还较多，这样的结果无疑是富者愈富，贫富差距更加拉大，无法真正体现转移支付的价值。
因此，现有的财政转移支付制度仍然存在诸多有待改进和完善的地方。中央财政应尽快开始试行对县乡财政的直接转移支付，对于未进行试点的地区则应充分发挥省级政府在缩小县域之间基础教育差距中的作用和优势。除此之外还应努力提高转移支付体系的科学性和现实性，切实体现其应有的公平性、无偿性特点。
（二）加快农村基础教育师资制度的建设步伐
目前我国农村基础教育制度在一定范围内依然面临整体性的缺失，教育经费投入不足固然是问题之一，但作为教育系统中核心因素的农村教师的状况也同样令人担忧，相关制度建设比较滞后。一方面，农村教师数量严重不足。由于农村工作条件差、待遇低，教师接受继续教育的机会少，致使骨干教师大量流失，而师范院校的毕业生又不愿意到农村任教，造成农村师资匮乏且“生师比”过高。另一方面，现有农村教师质量差强人意。因农村教师几乎没有接受再教育的机会，自身专业水平随着岗位要求的不断增加存在相对局限性，而非专任代课教师的普遍存在更是影响了整个农村教师队伍的平均水平。不仅如此，各地区间也存在较大差距，东部地区农村教师合格率均远远高于中西部地区。
农村教师数量和质量的双重缺失成为阻碍农村基础教育发展最重要的原因之一。新农村建设背景下的农村基础教育有理由也有必要实现农村教师队伍的完善，这就需要中央采取有效的政策措施，加快相关制度和法规建设。首先，在省财政保证教师基本工资的基础上实行激励机制，对优秀教师及所在学校进行奖励，以此吸引和留住人才。其次，逐步推行农村教师再教育制度，为超过一定教学年限且专业素质存在欠缺的教师提供按批次深造或进修的机会，提高其专业素养。再次，制定“支边”“支教”政策，保证本科院校大学生和部分城镇教师有组织、有规模地到乡村任教，力度和规模视各地具体情况而定，但必须保证连续性和稳定性。
（三）提高农村基础教育利益相关者的决策参与程度
长期以来，我国教育决策模式主要是一种单向度的政策模式，即突出决策者在教育政策中的地位，而忽视公众对教育决策过程的参与。政府是教育政策的制定者，居于主动地位，而作为教育政策利益主体的教育部门和受教育者往往非常被动。农民作为现今中国社会中相对弱势的群体之一，毋庸置疑拥有农村基础教育第一利益相关人的身份，但他们长期缺乏充分表达自身利益诉求和影响决策生成的能力和渠道，决策参与程度相对较低。农村基础教育的另一大利益相关群体为县级以下的乡镇中小学校管理者和教职人员。他们因工作在农村基础教育的第一线，拥有最直接、最客观的信息和资料，从而也最有发言权。但事实上，这一部分人很少知道县里有多少教育经费，到底多少用在了当地的农村基础教育之上，又有多少即将用于他们所需的地方。对于政策制定者的政府而言，由于缺乏直接的了解途径，部分信息在上传过程中存在失实或受阻现象，进而影响到国家对农民现实需求和反馈的准确把握，最终导致决策低效甚至失误。
在社会转型时期，这种传统的单向度政策模式已很难应对时代变迁所引发的农村教育新问题。笔者认为，在今后制定农村教育政策的过程中，应注意吸收和激励利益相关者的参与，通过逐步建立专项信访、听证、问责等新机制，为他们提供畅通的诉求渠道。另外，要努力培养他们自我管理和自我发展的意识，从根本上为提高政策质量提供保障。
（四）提升农村基础教育政策的法制化水平
现代化农村基础教育的发展，要依靠优惠政策的指引，更依靠完善的法律法规作保障。新时期我国农村基础教育政策水平有了很大提高，为当前农村基础教育的发展起到了良好的指导作用。这些政策不仅涵盖面广泛，且制定形式多样，但仔细考察后不难发现其中绝大多数都是行政性的文件和规章，多采取“决定”、“通知”、“意见”等形式发布，真正从法律层面上规定和定义的屈指可数。这不免让政策利益相关者觉得缺乏法律支持和保障。不仅如此，由于行政政策的指导性和非强制性特征的存在，部分地方的政策执行者对于不符合其眼前利益的教育政策“有令不行”。在他们看来，“不执行政策”和“违反法律”有着根本的区别，执行得不彻底极大地限定了政策本身效力和约束力的发挥。
在“依法治国”的时代背景和“依法行政”的行政体制改革要求下，提高现有农村基础教育政策法制化水平至关重要，有必要从政策制定法制化和政策执行法制化两个层面来实现这一发展目标。首先，对于指导性强、适用范围广、时效性不明显的农村基础教育政策，如经费投入、专项补助、教师编制、学校设置等，应出台相应的法律法规，最大程度地实现农村基础教育管理的“有法可依”；其次，切实提高政策执行过程的法制化，规范执行者行为，使其做到“有法必依”，以此不断推进农村基础教育政策水平向一个更高层次迈进。
收稿日期：2007-08-11