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当前养老保险制度改革以扩大覆盖面和养老金计发办法改革为中心，在全国范围广泛推开。目前，新的计发办法各地区正在试点，有的已开始运转，建立统一养老保险制度已提到日程上来。但是，随着改革的推进，也出现一些情况和问题，需要深入进行研究、探讨。在所有这些问题中，养老金给付水平问题，始终是改革中的焦点问题。
一、养老金的基本属性
研究探讨养老金水平问题，首先仍有必要强调养老金在社会主义市场经济条件下的基本属性。简而言之，就企业职工而言，劳动者在退出劳动现役后的养老金与劳动者的工资一样，属于劳动力再生产费用的一部分，也是劳动力价值或价格的实现形式，是劳动者必要劳动时间所创造的。是劳动者一生的劳动报酬分期支付中的延期支付部分。
明确养老金这一属性，具有重要的理论与实践意义。据此有助于统一对一些基本问题的认识。诸如：
（1）就养老金的来源看， 劳动者在退休后领取的养老金是劳动者自身创造的，不存在谁负担谁，谁养活谁的问题。明确这一点对于消除企业在职职工和退休职工心理上的不平衡都有益处。
（2）就养老金的给付水平来讲， 劳动者退休后的养老金应与劳动者退休前的劳动贡献相联系，与原有工资水平相联系，并尽可能保持退休前的生活水准不降低。
（3）养老金作为必要劳动，是劳动力的价值或价格， 其费用应当由雇主支付，也就是说养老保险基金主要应由企业来负担。实行个人缴费，也只是企业（雇主）支付给劳动者劳动报酬的位移。所以，企业在破产清算中，应首先一次性清偿欠缴并留足企业职工的养老保险金。
（4）养老金是劳动者的必要劳动中创造的。 其基金也必须在其“必要劳动”所创造的价值中预先提取和储存。所以通过统筹的养老保险基金必须专款专用，任何部门、任何个人不得挪作他用，也不能作为“剩余产品”价值上缴国家财政。在养老保险基金未实行统筹时的几十年中，企业已把这部分应当为职工预先提取的基金，作为剩余产品价值以利税形式上缴给国家，那就理所当然的作为一种偿还，由国家财政来负担一部分养老保险金。
（5）养老金作为劳动者的必要劳动，属于初次分配的范畴， 应当计入企业生产成本，因此，无需向国家交税。有的同志把养老保险金实行“税前列支”这一条视作养老金三方负担中国家负担的份额，显然是不太确切的。
二、对养老金水平的评价
对养老金现实水平的正确评价是一个十分重要的问题，它对我们在养老保险制度改革中，设计恰当的养老金水平起决定性影响。目前社会上对我国现行养老金水平高低的评价意见大相径庭。有的说高了，甚至认为已经到了“难以为继”的程度，有的则认为偏低。养老金水平问题已成了当前群众在街头巷尾和某些场所议论的热门话题。有的地方还刮起了提前退休风，个别还发生集体上访事件。对养老金水平的看法如此悬殊，其原因有实际存在的问题，有观察角度不同的问题，也存在某些概念不清的问题。如对养老金水平，养老金计发比率，替代率就很易混淆不清。为正确评价养老金的现行水平，就应先搞清它们的基本概念，搞清它们之间的区别与联系。
养老金计发比率，是通过立法，国家规定以相对数表示的养老金给付标准，按照我国实行的与工资相联系的给付标准，是职工在退休后，按一定的工资基数计发养老金的百分率。退休者能领取多少养老金，受计发比率高低的影响，也受计发工资基数所包含的工资内容多少的影响，在计发比率相同的情况下，基数包含的工资内容不同（如以职工标准工资为基数或全部工资收入为基数），实际领取的养老金也就不同。
替代率是指养老金占职工退休前全部工资收入的比率。养老金计发比率不等于替代率，如果计发养老金时养老金计发基数为职工退休前全部工资额，则替代率等于养老金计发比率。由于养老金计发比率和替代率都是相对数（百分率），所以不能把这两个比率看作是养老金水平指标。
养老金水平，是绝对数指标，它是退休人员领取养老金的绝对金额。
我们把养老金计发比率、替代率和养老金水平区别开来，其目的是为澄清把计发比率或替代率的高低误认为养老金水平的高低。由于养老金水平（绝对数）的高低取决于养老金计发比率（或替代率）的高低和退休人员退休前工资水平的高低，而每个退休人员在退休前的工资是一个确定数，所以养老金计发比率和替代率是调节养老金水平的杠杆。当认定养老金水平过高，与经济发展水平不相适应时，我们可以通过降低替代率作适当调整，反之亦然。这样，我们设计养老金水平可以通过设计目标替代率来实现。同样也说明了设计养老金水平，设计目标替代率和正确评价现行养老金水平的关系。
评价养老金水平是一个很复杂的问题，它需要考察宏观经济发展水平、发展速度以及影响程度，考察与职工工资水平的关系，考察社会消费水平与退休人员实际生活水平（养老金平均水平及所能购买到的货物与服务）的关系，考察社会负担能力与养老基金支出额增长的关系，需要通过一系列指标进行具体数量的分析，才能得出比较客观的评价。我们也可以通过定性分析的方法，即通过对我国工资水平、养老金给付标准以及与经济发展的关系进行分析，得出大体符合实际的结论。
按照发展生产、逐步提高人民生活水平的要求，我国养老金计发比率随着社会经济的发展是逐步提高的，从现行养老金比率的相对数看，显然是不低的，但养老金计发比率高并不意味着替代率就高，（企业职工标准工资只占其工资收入的55%），更不意味养老金水平就很高。长期以来我国实行的是低工资政策，职工工资水平是不高的，而且坚持实行“两低于”原则，保持了工资增长与社会经济发展和劳动生产率水平的适当关系。而我国退休人员养老金是与低工资水平相联系的，养老金水平受低工资水平制约，所以从总体上看，我国养老金水平与社会经济发展水平基本上是相适应的。
我们再通过以下统计资料加以具体分析：（数据来源：《1996年中国统计年鉴》）
1、1990年我国国有单位年人均养老金为1372元，月平均114元；到1995年，年人均养老金为4056元，月平均338元。1995年与1990 年相比，增长了195.6%，同期城镇居民消费价格指数为193.5，即上涨了93.5%，扣除这一因素，离退休人员人均养老金实际增长了52.8%。从增长幅度看是不算低的，说明了近几年我国离退休人员的生活水平有较大的提高（附表1）。但从养老金水平与社会平均消费水平来对比分析， 我国人均养老金水平历年均低于非农业居民平均消费水平，1995年我国非农业居民平均消费水平为5044元，而离退休养老金年人均4056元，为非农业居民平均消费水平的80.4%，并呈下降趋势（见附表2）。 而从养老金（月人均338元）所能购买到的货物和服务来看， 我国离退人员平均生活水平尚属“温饱”偏低水平。
2、通过从人均养老金水平与职工平均工资水平进行对比分析说明，我国养老金水平与职工工资水平之间的关系是适应的。我国人均养老金相当于职工平均工资的比例，1990年为60.1%，1994年为69.9%，1995年为72.1%（见附表3）。
3、养老保险福利总额与职工工资总额的对比分析。为了使总量指标分析更具可比性，职工工资总额，既包括国有单位也包括非国有单位，养老保险福利费总额，既包括上述单位发给个人的离休退休费和退职补助费，还包括医疗卫生费，丧葬抚恤救济费，交通费补贴，取暖补贴及其他费用。我国养老保险福利费用相当于职工工资总额的比例，1990年为16%；1994年为18.3%；1995年为19%（见附表4）。 其比例关系基本上是适当的（均低于20%水平）。
4、养老保险福利费总额占国内生产总值的比例。1990年为2.55 %；1994年为2.16%；1995年为2.65%（见附表5）。1995年比1990 年增加0.1个百分点，呈缓慢上升趋势。但这个比例， 远低于国外一般水平。再从增长速度看，两者基本上是同步的，1995年与1990年相比，国内生产总值增长了214%，养老保险福利费总额增长了226%。说明从宏观经济考察我国养老金水平与社会经济发展水平是相适应的，不存在保险福利水平过高，已影响到社会经济发展的问题。
5、离退休费支出占财政支出的比例。1991年为0.305%；1992年为0.331%；1993年为0.304%；1994年为0.347%；1995年为0.334%（见附表6）。我国财政只承担行政事业单位职工的离退休费， 从“八五”期间的五年中，基本上稳定在0.3%的水平上，其比例是很小的。 而对企业的离退休费用名义上三方负担，实际上几乎没有补贴。所以也不存在离退费用使国家财政不堪重负的问题。而国外，不少国家财政每年都有一定的金额或比例补贴。如1995年德国财政补贴734亿马克， 占养老金总支出20.4%，奥地利财政补贴626亿先令， 仅补贴费用部分占国内生产总值的2.2%。
三、我国养老金给付水平存在的问题
我国当前养老金水平与社会经济发展水平总体上是相适应的，但还存在一些突出矛盾和问题。主要有：
1、工资上的分配不公导致离退休人员养老金水平的高低悬殊。 当前工资上分配不公、高低悬殊现象十分普遍，它遍及地区、行业和企业，一些垄断性行业的工资高出其他企业几倍之多。有的经营者的工资高出职工平均工资10数倍，个别甚至30多倍。高工资收入者退休后会领取高额养老金，而低收入者的养老金则更低。平均数掩盖矛盾，在人均养老金300余元的情况下，据有关部门提供资料，低收入者养老金不过200元左右，其生活水准处于“贫困线”的边缘。
2、养老保险基金实行行业统筹，导致养老金水平的高低悬殊。 现在实行行业统筹的有铁路、石油、民航、邮电、电力等10多个行业。据有关部门提供的资料，行业统筹单位的退休职工养老金水平要比参加“地方统筹”单位高出40—50个百分点，如果以绝对数比较，同类同级人员的养老金要高出近一倍。通过什么途径去提高养老金给付水平呢？我们知道，养老金的给付水平是由计发比率（待遇标准）和计发基数构成的，计发比率是国家统一规定的，“行业统筹”单位不会任意提高计发比率，但可以在计发基数上做文章。为了扩大基数，一是把职工退休前的工资全部进入基数；二是在退休时给职工增加1—2级工资。而参加地方统筹的单位则是以标准工资为计发基数，在有些地区（如新疆）还规定以1992年底本人档案工资作为基数（1993年以后增加的工资允许进入35元，超过部分只核增40%），这就使行业统筹（多数是高工资行业）单位与地方统筹单位养老金水平上产生尖锐的矛盾。养老金与工资一样具有极强的刚性，这一矛盾将为改革与实行统一养老保险制度设置了障碍。
3、管理体制上的多头管理形成养老金水平的高低悬殊。 按照现行管理体制，行政机关、事业单位的养老保险是由国家人事部管理，企业单位的养老保险由国家劳动部管理。目前，企业单位养老金水平要低于国家机关事业单位40几个百分点，同级干部养老金绝对额相差近一倍。其原因类似实行“行业统筹”单位，计发基数大，同时，计发比率（待遇标准）也高于企业单位。1993年开始，企业单位与国家机关工资“脱勾”，10月1日起国家机关事业单位实行职级工资制， 退休人员的退休待遇也相应作了调整，按不同工作年限比原标准高5—15 个百分点（原标准与企业是统一的）。国家机关干部工资，全部进入计发基数，其中基础工资和工龄工资按本人原标准全额计发（100%）， 职务工资和级别工资，工作年限满35年的为88%，30年的为82%；机关工人本人工资、奖金全额计入基数，工作满35年的为90%，30年的为85%，满20年的为80%。
4、企业负担沉重问题。目前存在的突出矛盾是， 一方面离退休人员养老金水平并不高，而且还存在一大批处于“贫困线”边缘的退休者；另一方面，又存在着养老基金统筹费率高，企业负担不起造成收缴率逐年下降，养老基金不敷支出的恶性循环。有些地区养老保险基金提取率，已占到职工工资总额的30%以上，个别有高达50%的，在实行个人缴费制度后，提取率仍居高不下。由于统筹费用过高，企业负担沉重，也影响养老保险覆盖面的扩大。据统计，我国“八五”期间养老保险费用总额，占职工工资总额的比例：1990年为16%，1994年为18.3 %，1995年为19%，而且统计养老保险福利用总额的范围要比“统筹”基金支付的范围宽得多（包括了离退休人员的医疗等福利费支出），这一情况，按理不应有如此高的提取率。
四、对设计养老金给付水平的建议
（一）必须正确理解和贯彻养老金水平的基本原则
设计养老金水平要遵循的原则是：（1 ）养老金水平必须从国情国力出发与社会经济发展水平相适应；（2 ）养老保险的保障水平是保障劳动者退休后的基本生活需要；（3）坚持公平与效率相结合的原则。 设计养老金水平必须正确理解和贯彻这些原则：
1、设计养老金水平确定目标替代率，不仅要考察现实的可行性， 更要考虑今后几十年要达到的目标。对我国国情国力的估量要客观全面，既要看到过去的水平，也要看到现在的水平和未来的水平；我国生产力发展水平较低，又是一个人口大国，但是经济处于高速增长时期，经济实力和人民生活水平均有很大提高，“九五”计划和远景规划的实现，将使我国社会生产力、综合国力，再上一个大台阶。我国国内生产总值已从1980年的4518亿元，提高到1995年的58261亿元，到2000 年将实现人均国民生产总值翻两番，2010年再翻一番的目标。
2、养老保险的保障水平要与我国社会经济战略目标相联系， 要与社会消费水平相适应。实行保障“基本生活需要”的原则是指保障水平不能脱离社会消费水平而过高，但也不是维持生存的最低生活水平。不同经济发展水平有不同的生活质量，反映在人民生活水平上依次分为贫困、温饱、小康、富裕、最富裕等层次。我们是社会主义国家，不断提高人民生活水平是发展经济的目的。随着人民生活水平、社会消费水平的提高，保障“基本生活需要”的水平也将逐步提高与之相适应。按照当前的经济发展水平，我们还只能是温饱水平，到2000年人民生活将达到小康水平，毋庸置疑，到时劳动者年老退休后的生活水准也应同步奔入小康。小康水平是根据我国国情制订的符合实际情况的经济发展战略目标，它的实现具有重大意义，它说明了我们做到了丰衣足食，实现了中华民族几千年来的未竟宿愿。但是，小康水平仍是低收入条件下的生活水平，国际上一般标准是按恩格尔系数来衡量，食品在消费支出的比重占40—45%，按1995年我国城镇居民的消费结构，恩格尔系数为50%，属温饱水平，而退休人员尚低于这一水平。所有这些，应是我们设计养老金水平和目标替代率时的指导思想和需要考虑的实际情况。
3、实行公平与效率相结合，坚持以公平为主的原则。 实行公平与效率相结合，既体现养老保险的社会保障性，也体现养老金作为劳动报酬的一部分与其在职时的劳动贡献相联系。但是养老保险毕竟是一种社会保障制度，其特性主要是它的保障性和互济性。这一特性决定了养老保险必须实行以公平为主的原则。再从当前存在的两个突出矛盾来看，一是养老金给付水平低与企业负担过重的矛盾，二是养老金给付（分配）水平高低悬殊的矛盾。实行以公平为主的原则，有利于上述矛盾的缓解。国外的经验亦可供借签，为了调节养老金水平，不少国家对替代率实行高收入低比例、低收入高比例的办法，体现了公平原则。
（二）从实际出发设计目标替代率
1、 根据设计养老金水平的基本原则和我国养老金水平从总体上看与社会经济水平相适应的实际情况，综合考虑政治、经济因素，我国目标替代率水平建议保持现有水平不降低为好。主要出于如下的考虑：
（1）任何一项改革要取得成功， 关键是要得到群众的拥护和支持。而它的前提是要使群众能通过改革得到实惠，养老保险计发办法的改革当然也不例外。要使改革能顺利进行，应当使大多数人在改制后能适当增加收入（增幅不能大）。改制过程中必须减少收入的，其面和幅度也应控制在较小范围（不应超过10%）。我国人均养老金相当于职工人均工资的比例，1994年为69.9%，1995年为72.1%，如果把养老金替代率定在60%以下，势必使较多人退休后收入落差过大与老办法比还要减少养老金收入。有一种说法，我们还有“差额补齐”这一条，对老的不会降低，采取类似“保留工资”的办法，当然采取这种权宜办法对少数人保留是可以的，如果保留面很大则是不可取的。因此，把目标替代率确定在70%左右，维持现有水平，使绝大多数职工工资水平不降低，有利于新老办法的平稳过渡，避免改革可能引起的震荡。
再者我国养老金比率已经执行了几十年，对国家规定的计发标准可以说是家喻户晓。现在要在改革中降低给付比率和实际达到的替代率水平，是不太得人心的。人们会纷纷议论，20年前制定的退休费标准，到20年后反而会执行不下去？对于这些舆论，我们在决策时应当慎重考虑。
（2）机关事业单位和实行行业统筹单位与地方统筹单位之间养老金水平高低悬殊的矛盾，是当前改革的一大难题，采取维持现实水平，适度地降高升低办法，使其缩小差距是唯一可选用的办法。如果要把替代率压到60%以下，在目前差距这样大的情况下，高替代率行业和机关事业单位怎么过渡到统一办法的水平上来？
（3）关于借鉴和吸取国外经验教训问题。 按照国际劳工组织的规定，养老保险待遇水平应该符合国家的经济水平，其基础生活费标准应是一名男熟练工人的工资水平。国际劳工大会102号、128号公约规定，缴费30年并有一名配偶的，其养老金不应低于原工资收入的40—45%。现在世界上有160多个国家实行养老保险， 实际上各国养老金水平差别很大，多数国家的替代率为50—80%不等。一般情况是，保险福利项目多，工资水平高替代率较低，反之，则替代率较高。再者西方福利国家高福利引起福利危机的教训，一些“福利”国家保险福利费用开支高达国内生产总值1／3和政府财政开支的50%以上。我国保险福利项目不多，不存在西方福利国家高福利政策所引起的福利危机问题，而且职工工资水平较低，因此把目标替代率定在现有实际水平是可行的。
2、我国幅员辽阔，地区之间经济发展水平差距很大， 职工工资水平也很不平衡。为了更好地能从本地实际出发，并体现公平原则，应允许各地在全国规定的统一目标替代率的范围内，有一个适量的调整幅度，这个幅度可掌握在5个百分点左右。
对政治经济上特殊重要的地区，边疆少数民族地区要继续给予一定的优惠政策，可根据其实际情况适当提高目标替代率。调整幅度以10—15个百分点为宜。
3、对社会有特殊贡献者的优惠政策已经执行了几十年， 在新改革方案中，最好能继续保留，以体现政策的连续性。
五、养老基金提取率过高的原因及对策
1、养老保险统筹基金提取率过高，企业负担沉重， 其原因是多方面的。
（1）退休人员增加快，使养老保险费用支出增加。1995 年年末离退休职工人数达到3094万人，比1990年净增793万人，平均每年增加158万人，而其中有不少是由于某种诱因不到退休年龄提前退休的。
（2）基金筹集模式影响养老基金提取率。 我国养老基金筹集采取混合模式，对新招合同制工人实行完全积累式，对原有职工实行部分积累式，这样就必然要加大提取率，增加企业负担。因为，企业既要承担已退休人员的养老保险费用，同时要为新招合同制工人缴纳15%的积累基金，为原有职工提取3%左右的部分积累基金。 仅此所增合同制工人养老金积累全国每年不下40个亿，而逐年累积数将越滚越大，其比率将达到占养老基金统筹总额的4%以上。
（3）养老保险管理成本提高，影响企业提取率。 养老保险管理机构行政管理费用约占统筹基金的3%，有的高达5%，增加了养老保险管理成本，而这在实行社会统筹前是没有这项开支的。
（4）养老保险基金管理失控，影响提取率。 养老保险基金必须专款专用，这是中央三令五申的。但是基金被挪用、挤占现象仍时有发生，有的抽调巨额资金去修建大楼，有的地方政府把它作为应急资金任意调用，有的甚至被挪用去做买卖。资金的被挪用势必影响养老保险的正常开支，而加大对企业的基金提取率。
（5）企业经济效益和基金收缴率低影响提取率。 由于企业亏损无力缴纳统筹基金，使收缴率逐年下降，收缴率低影响基金运转，进而提高提取率。
（6）养老保险覆盖面影响提取率。覆盖面小，调剂范围狭窄， 势必加大提取率。
（7）行业统筹，地区割据，多头管理， 使统筹基金调剂范围缩小，影响提取率。
（8）基金三方负担原则不落实影响提取率。
以上可以说明为什么养老保险福利费总额只占职工工资总额的19%，而统筹费率高达30%以上（开支范围还较小）的具体原因。同时也说明了统筹费率高、企业负担重不是由于养老金水平过高，而主要是法制不健全，宏观管理和调控不力造成的。
2、健全法制，加强宏观调控力度，降低提取率，减轻企业负担。
通过以上原因的具体分析，我们可以有针对性的提出解决措施，逐步降低统筹费率，把它控制在20%以下：
（1）加快社会保险立法进度，尽快颁布《社会保险法》， 规范养老保险基金的筹集和管理；
（2）加大宏观调控力度，取消行业统筹， 按属地原则实行地区统筹，逐步实行全国统筹；
（3）改变基金筹集模式，把积累式改为现收现付式；
（4）严格财经纪律，限期追回被挪用基金，建立财政帐户， 加强基金管理，实行专款专用；
（5）严格退休审批制度，制止用不正当手段搞提前退休；
（6）合理解决和落实养老基金“三方”负担原则， 除建立个人缴费制度逐步提高缴费率外，国家财政应给以适度的补贴；
（7）养老保险管理属于社会职能， 其管理机构行政经费应列入行政编制，由国家财政开支。
（8）扩大覆盖面，加快建立覆盖全社会的养老保险制度。
附表1：全国国有单位人均养老金水平与增长比率
指 标
计算单位1990 1994 1995
养老金总额
亿元 225.9733.5932.5
平均人数 万人 1646 2168 2299
年人均养老金 元
1372 3355 4056
月人均养老金 元114 280 338
指数:95年为各年%
% 295.6120.7
扣除物价上涨因素
后95年为各年% % 152.8103.3
注：1、养老金总额为国有单位支付的离退休金与退职补助费总和
2、平均人数为离退休退职人数（年初数+年末数）÷2求得
附表2 ：全国国国有单位离退休人员人均养老金与社会消费水平对比分析
指 标计算单位199019941995
人均养老金水平
元
137233554056
非农业居民消费水平
元
168639795044
人均养老金为非农业
居民消费水平% %
81.484.380.4
附表3：全国国有单位人均养老金与职工人均工资水平比较分析
指标 计算单位199019941995
人均养老金 元
137233554065
职工平均工资
元
228447975625
人均养老金为职工
平均工资的% %
60.169.972.1
附4：全国养老保险福利费总额与工资总额对比分析
指标 计算单位 1990 1994 1995
养老保险福利费总额 亿元 472.4
1218.91541.8
工 资 总 额亿元 2951.1
6656.4 8100
养老保险福利费总额
相当于工资总额%
% 16 18.319
注：1、养老保险福利费总额包括离退休金退职补助费、 医疗卫生费、丧葬抚恤救济费、交通费补贴、取暖补贴及其他费用在内的全部养老保险福利费用支出。
2、工资总额既包括国有单位也包括非国有单位。
3、1995年全国保险福利总额为2361.3亿元，相当于工资总额29.2%。养老保险费用总额为保险福利总额的65%。
附表5：全国养老保险费用总额与国内生产总值对比分析
指标 计算单位 1990 1994 1995
养老保险费总额亿元 472.4
1218.91541.8
国内生产总值 亿元 1854846622 58261
养老保险费总额指数
%100 258
326
(1990年为100)
国内生产总值指数 %100251.4 314.1
(1990年为100)
养老保险费总额
%
2.55 2.61 2.65
占国内生产总值
注：1996年中国统计年鉴原注：“1985年及以前各年离退休人员费用总额中的医疗费用部分统计在在职工中，故数字偏小”。为了可比，我们采用了以1990年数为基数。
附表6：全国财政支出中离退休费比重分析
指 标 计算单位 1991199219931994
财政总支出 亿元3386.62 3742.2 4642.3 5792.62
国家财政中
离退休费支出亿元 10.32
12.40
14.0920.12
离退休费支出
占财政总支出% % 0.305
0.331
0.3040.347
指 标 1995
财政总支出 6823.72
国家财政中
离退休费支出 22.78
离退休费支出
占财政总支出%0.334
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