荷兰、意大利的公共财政政策及可供我国借鉴的经验，本文主要内容关键词为：荷兰论文,财政政策论文,意大利论文,可供论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
荷兰和意大利是欧洲的两个小国，分别位于大西洋东岸及地中海腹部。二次世界大战以来，两国凭借相对集中的资本优势和得天独厚的地理条件，在经济发展和经济联盟上取得了巨大成就，是最早发起和进入欧共体的国家之一。
一、荷兰、意大利经济的主要特征
综合荷兰、意大利经济的特点，大体可归纳为以下几点：
（一）相依并存、共同发展的混合经济。从所有制性质上讲，荷兰、意大利与西欧其他国家一样，现行体制以私有经济为主，多种经济成分并存。（1）公营经济。基本上垄断了石油、电力、钢铁及国防工业。（2）大财团经济即私人垄断资本，主要集中在制造业和金融业，如意大利，三个垄断集团操纵了几乎全部化学工业；汽车产量的85%集中在“菲亚特”一家大汽车公司中。（3）私人中小资本，以小型工业及中小城市工商业为主。（4）外国私人资本，主要是外国跨国公司分设在国内的分公司或子公司。（5）农业资本主义经济，主要是新兴土地主经营的农场、牧场或园林场。（6）其他私人经济。主要是个体经营者和从事收益性职业的业主，如带有买办性质的经纪人、合伙人等。
（二）不断扩大的自由贸易。西欧在历史上是国际垄断组织的发源地，又在地理上连成一片，资本的互相渗透有一定的基础。早在六十年代初，意大利、荷兰的出口贸易总额就分别占当时共同体六国出口总额的11%和14%，荷兰出口总额占当时国内生产总值三分之一，但当时，两国贸易的50%以上是在共同体内进行。近年来，随着国内商品市场的饱和及国际资本市场一体化程度的提高，两国坚持贸易立国、出口第一的方针，正致力于不断扩大自由贸易。这种自由贸易，不仅表现为建立区域性经济贸易的范围上，而且表现在扩大同发展中国家贸易往来的固定联系上。在工业、农业、货币、金融、运输等方面，广泛实行对外贸易，使商品、劳务、资本在国际范围内自由流动。近10年来，荷兰商品和服务贸易一直处于顺差，1994年进出口贸易达5110亿荷兰盾，并因此推动了经济以3%左右速度增长。目前，意大利纺织机械有70%出口，20%出口中国，并在北京、香港设立有专门办事机构，以加强与我国和东南亚各国的贸易联系。
（三）正在走向更高层次的经济联盟。欧洲经济共同体自1958年1月1日成立以来，现已发展到15个成员国。欧共体委员会认为，在实行关税同盟和农业一体化后，协调务国政策特别是货币政策就显得更为重要，1991年通过的《马斯特里赫特条约》规定，要在稳定欧共体内各国币值基础上，建立旨在与美元相抗衡、保护欧洲大市场的欧共体统一货币，并计划于1992年1月1日实施。此前，各成员国必须将累计赤字降到占GDP的3%、债务总额控制在占GDP的60%，实行低通胀、低利率。否则，将取消进入共同体的资格。意大利、荷兰虽系早期加入欧共体的老资格成员国，也必须积极创造条件，向共同体目标靠拢。意大利财政赤字占GDP的比重现为7.5%，债务总额占GDP的比重为125%，荷兰财政赤字现为6%，债务总额为80%，所以，现阶段两国正在进一步调整财政经济政策，逐步与共同体的货币政策、产业政策相一致。
二、荷兰、意大利的财税体制与现行财政政策
（一）两国经济发展的“参照物”与财政中长期计划。与政府换届同步，荷兰、意大利每四年制定一轮新的经济发展计划。荷兰政府设有专门研究经济发展战略、制定经济发展计划的经济事务部。制定经济发展计划，要紧靠欧共体对成员国提出的宏观目标，找好本国经济发展的“参照物”，把中长期计划的着眼点放在国际先进水平上。荷兰政府认为，世界经济发展很快，一个国家要跟上时代的步伐，跻身于国际市场并立于不败之地，必须找准本国经济发展的“基准线”。他们选择美、日、德、法、丹麦等五个国家经济发展指标为本国经济的“参照物”，从宏观经济稳定性、技术水平、科学教育、基础设施、资本市场、劳务市场、商品市场、财政政策等3个方面的若干指标中，找出本国经济与五国经济的基准线（即用座标图描出指标差距），然后用绿色（好）、黄色（一般）、红色（差）标出对本国经济的评价，进而制定或校正自己的宏观政策，建立财政中长期计划的指标体系。根据上述原则，荷兰1995制定的各项经济指标为，GDP年增长3%，通货膨胀率2%，预算赤字占GDP3%以下，政府公债占GDP78%，剔除从政府债务中列支的部分公务员工资，政府债务控制在占GDP的50%以内。
（二）两国财政预算的编制与执行。意大利、荷兰政府预算的编制采取自上而下地进行，以日历年为预算年度。每年3月，以财政部为主开始编制下一年度的财政计划，4—5月拿出预算草本，向有关主管部门征求意见，经过一番讨价还价，7—8月制定出预算草案，9—10月报政府内阁，内阁讨论通过后提交议会，议会批准后付诸实施。地方政府预算，因为有一部分来自中央财政的转移支付，加之有若干具体事务需要协调，必须等中央对地方的转移支付数额定下来之后，才着手编制本级预算。在预算执行中，政府有一套保证财政收入实现的手段和政策措施，任何涉及预算收入的政策减免，原则上一律不开口子，非调整不可的，由财政部报议会批准，任何部门都无权干预财政预算。地方政府应保证经常性收入与支出平衡，不允许赤字预算，举债自行偿还。
（三）两国的社会保障制度与劳动就业政策。荷兰王国历史上就制定有较为完备的社会福利方面的法律章程，是当今世界高福利国家之一。现在全国有400多万人领取福利补助金，与全国劳动人口比较，差不多是一半对一半。有约100万失业者吃社会救济，100万残废人享受社会福利金，200万退休员工领取退休金，全体国民都享受医疗保险，整个社会保障支出占中央财政支出总额的四分之一以上。多年来，政府试图在提高就业率和提高福利水平上达到两善其美，但实际结果事与愿违，当一些弱能劳动者上班所得低于领取社会救济金时，便毫不犹豫地选择后者，使政府财政不堪重负，这是荷兰和一些高福利国家普遍感到头疼的事。为此，欧共体设有“欧洲社会基金”，以促进共同体内劳动力在地区间和职业间的流动。这项基金主要用于工人培训教育，对残废工人援助，以及对剩余劳动力的转移和重新安置。荷兰是欧共体较为富裕的国家之一，每年从共同体得到的社会基金补贴远远不能满足需要，政府为了削减财政支出，不得不采取一系列适度从紧的财政政策，一是工资模式化，政府公务员已有10多年没有增加工资；二是保持物价基本稳定，否则，政府社会保障支出负担会更加沉重；三是政府采用政策机制影响私人部门，通过税收优惠，鼓励发展私人经济尤其是私人企业多接受顾员，以提供更多的就业机会，降低失业率（荷兰失业6%左右），达到减轻政府负担的目的。与荷兰冻结工资的政策相反，意大利政府几乎每年都对员工增加工资，每小时工薪4美元为最低水平线。这种福利性政策并款缓解劳资双方的矛盾，工会与政府常常因意见分歧而组织罢工。可见高工资、高福利并不是实现社会安定的仙丹妙药，比较而言，荷兰王国的劳动管理要比意大利有成效。
（四）两国的货币政策及财政部与中央银行的关系。荷兰中央银行制定货币政策的目标，主要从四个方面考虑。一是有利于促进经济增长，二是有利于削减公共开支，三是有利于避免汇率风险，四是有利于提高劳动就业水平，五是有利于与欧共体货币政策接轨。意大利中央银行认为，制定货币政策目标的积极意义，还在于稳定通货膨胀率，保持金融市场的稳定，通过利率调整，引导资源配置，平衡供求关系。在中央银行与财政部的关系上，两国政府规定，财政部负责政策导向，银行根据财政的政策导向制定货币政策，再由财政部将货币政策、财政预算一并提交国会讨论。在议会或总理内阁会上，财政部长常常要带大量的法律文本和各种文件，说明预算收支盘子及货币发行计划编制的理由，向各部部长作详尽解释，使部门长官接受财政预算。在内阁会上，中央银行行长不直接卷入预算解释之中，但支持财政行使预算政策的态度非常鲜明，银行希望财政制定紧缩银根的宏观目标，以支持其货币政策。荷兰前一届政党执政期间，因货币政策失误诱发了一些经济问题，新政党执政以来，采取了控制货币发行量、削减公共支出等措施，使经济得以好转，决定1995—1998年平均每年递减支出0.7个百分点，在保持经济增长3%的前提下，实行货币发行量零增长。荷兰《执行预算法》规定，财政部长和中央银行行长每周必须举行会晤，互通情报，根据经济运行情况，共同磋商对策，以充分发挥财政、银行调节经济的杠杆作用。
（五）五国的税收体系及税收征管制度。这里侧重介绍意大利的税收政策及其征管。意大利的税种有80多个，85%的税收来自7个主要税种。其中，个人所得税占25%，公司所得税占15%，增值税占20%。个人所得税共分7个档次，最高税率为51%，最低税率为10%；公司所得税率最高为53%。意大利财政部主要负责税收政策的制定和税收的征管，相当于我国税务局的职能，国库部主管财政收入的分配。全国22个省、101个县、8万个小镇，有450个纳税办公室，下设1700多个纳税户籍登记办。如某人要办公司，必须先上户籍办办入籍手续，写明本人职业、动产与不动产、经营项目、期限、担保人等，户籍办将此信息输入税收信息系统，由财政部信息中心统一管理纳税事宜。意大利信息中心隶属财政部，其职能主要为财政部提供直接税、流转税的税收依据。从技术角度上讲，意大利的税收征管特别是对个人所得税的征收，主要采取计算机联网管理，居民坐在家里可通过电视机上的自动显示装置，查询自己的纳税情况。从管理角度上讲，意大利政府采取了许多独特的作法，如，政府设有专门从事税收征管的“财政警察”，全国共有6万人，多数为服役制，只有1.7万人属职业性警察，主管全国税收调查，这在世界是是独一无二的。财政警察属于军队性质，接受军队和财政部双重领导，司令是军队长官，总局长由财政部长兼任，均由内阁任命。在日常工作中，业务由财政部长统管，军队不插手财政税收工作，财政警察与全国6万地方税务人员一道，负责征收国家税收，如遇抗税者，由财政警察出面干预，情节严重的由其按法律程序进行制裁。尽管如此，意大利的逃税仍很严重，据财政部官员介绍，每年平均征税500万亿里拉，逃税约100万亿里拉，各种逃税在16%左右。对此，意大利财政官员的解释是：由于文化历史原因，有些合法化的交易无法实行自动化监测，逃税是难免的。例如，农民用生产的苹果与制造商交换机器设备，双方都不在帐面上反映，政府就无法实行监控；另一个原因是意大利语言复杂，很多法律性文件老百姓看不懂。因此，财政部必须用最通俗的语言向民众宣传，并在全国设有若干咨询机构，接受老百姓咨询。
（六）两国的财政赤字与债务管理。意大利、荷兰都是高赤字、高债务的国家，与欧共体提出的控制目标相距甚远。前面已经提到，意大利现行财政赤字占GDP的比重为7.5%，现任政府决心在任期内压缩到理想水平，1996年将赤字比重降到5.8%，1997年降到4.4%，1998年降到3%。具体措施是，减少养老补贴、价格补贴、医疗保险补贴，有限增加公务人员工资，压缩政府公共开支等，以达到欧共体提出的目标要求。荷兰王国政府赤字比意大利要低，但与欧共体要求比较仍有很大差距。与意大利不同的是，目前荷兰没有政府外债，不对外进行任何投资，目的是避免发生汇率风险和突破政府预算，这在西欧是比较典型的。他们认为，举借外债受若干因素影响，战争爆发、政府更替、国际动乱都可能导致债务风险。因此，他们把发行内债作为政府筹资的主要渠道。荷兰中央政府发行公债一般控制在当年预算支出的15%—20%左右，1994年中央政府发行公债为300亿荷兰盾。按《融资法》规定，财政部代表中央政府负责举措、管理和偿还中央债务，地方政府可以在中央宏观框架内发行地方公债，自借自还。意大利不允许地方政府发行债务，地方支出的90%—95%来自中央拨款，支出不够由中央通盘考虑，在可能条件下专项解决。
（七）两国财政的中央集权与对地方政府的转移支付。意大利、荷兰两国是财力高度集中的国家，中央政府集中了90%以上的财政收入，实行中央集权基础上的转移支付制度。王国政府主管全国性社会公共事务，承担国防、外交、安全、高等教育、社会保障、跨区域的重大基础设施建设等方面的事权支出。中央政府以下设省、市政府，市政府具有管理本级和对上级政府负责的双重职能。提供包括基础教育、文化娱乐、医疗卫生、环境保护在内的公共服务和城市市政管理。地方政府的收入来源，主要是财产税，其次有场地税、狗税、停车费、垃圾费等几项零星收入。荷兰鹿特丹市政府提供的情况表明：1994年该市本级收入为3亿荷兰盾，仅占该市财政支出的10%，90%来自中央政府的转移支付（这在西欧各国也是比较特殊的，西欧有些国家如娜威，市一级地方政府一般有50%以上的收入来源于法律允许征收的财产税和上级政府批准的各种收费）。这种高度集权的财政体制，使中央政府拥有较大的财政实力，便于中央政府运筹帷幄，较好地行使中央政府管理国家的职能。但也有其弊端，容易助长地方政府的依赖心理，把一些该由地方承担的事权推给中央加重中央财政的负担，或者由于地方缺乏组织收入的动因，使国家财政收入造成流失。
（八）两国的国有企业管理。二战以来，随着现代科学技术的发展，两国逐步形成较为完善的工业体系，由国家投资在航天航空、电子、电力、冶炼、军工、邮电通讯等工业部门兴办了许多国有企业。据有关资料介绍，意大利国有企业控制了电力生产的40%，天然气、煤炭、硫磺开采量的90%，钢铁产量的70%。长期以来，政府对国有企业的管理，主要体现在政策的引导上，企业在商业活动中有较大的自主权，政府参与企业的商业活动，一般以股东的身份出现，按股分红、按资分利。意大利不允许公司发行债券，但可以用资产向银行抵押，银行给公司以低于国库券利率的优惠。近年来，两国政府对国有企业的管理也在进行改革实验，荷兰有一家国有邮电通讯公司，1989年改为股份制公司，1993年改为私营企业，实行完全私有化，将国有股的30%卖给其他部门和个人，逐步将股金还给国家，国家不再控股。现在，这家企业同世界几十个国家建立了业务联系，开发了许多新的服务项目，为用户提供更为先进的技术服务，企业得到了很大发展，每年为政府提供占营业总额50%的税收，经营状况比国家管理时期要好。这个典型突破了邮电通讯必须由国家垄断的传统观念，使荷兰政府和共同体其他国家对改革国有企业产生了兴趣，目前正在进行新的探索。
三、可供我国借鉴的主要经验
第一，正确处理计划、财政、金融三者关系，充分发挥财政对经济的调节作用。我国长期以来，这三大经济综合部门互相协调较差，计划部门对经济发展的速度看得很重，财政对可提供的财力预测则比较谨慎，金融部门的货币政策往往由于经济的“倒逼”而前紧后松，执行的结果常常与计划相去甚远。如基本建设超规模、财政支出超预算、社会集团购买力失去控制、货币发行量突破计划指标等。解决这个问题，可借鉴市场经济国家的经验，按照各自分工，找准经济发展的“参照物”，由计划部门提出切实可行的经济目标，中央银行调节货币总量并制定稳定币值的货币政策，财政制定财税政策调节经济结构和社会分配。建立计划、财政、金融相互配合、相互制约的机制。同时，建立财政部长和中央银行行长例会制，至少每月要坐在一起分析研究一次（国外是每周一次）经济运行状况，发现问题及时向国务院提出调整意见。社会主义市场经济有其自身的特点，不能照般别国的做法，也不能忽视计划的作用，但要改变过去那种计划制定和执行的方式，要加强计划对政府自身的约束。通过财政、金融部门的有机配合，实现对宏观经济的有效调控。
第二，强化税收征管，制止税收流失，努力提高财政的“两个比重”。强化税收征管是世界各国组织财政收入的重要措施。我国财政收入的“两个比重”一直很低，税收的流失现象是十分严重的。目前，我国税收征管上的主要问题有：纳税单位或纳税人有意逃税，通过买、卖发票、开假发票等手段，在商品进项抵扣上钻国家政策的空子；一些中心城市的市郊或区县私营经济交易区，税收偷漏现象严重；小规模纳税人、成规模的贸易批发零售市场以包税为主；税务部门用计划征税取代依法征税和依率计征，有的地方与税务部门签订合同，超收分成，形成“花钱买税收”的格局等等，“九五”时期必须下大力解决这类问题。要强化税法教育，增强纳税意识，全面推行纳税人自行申报纳税制度；建立健全税务代理机构，开展税务代理，为纳税人自觉纳税创造条件；强化税务稽查，尽快建立交叉稽核制度，强化税务机关内部相互监督制约机制；建立固定摊位会计、税务代理制，组织会计事务所、会计协会等社会力量，研究纳税政策，防止税基侵蚀，确保税基完整，建立“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的征收征管新体制。
第三，整顿政府分配秩序，强化财政职能。近年来，我国财政分配职能严重弱化，一些非财政部门直接参与财政分配的现象日趋加重，由其征收的游离于国家预算之外的各种基金和行政事业性收费越来越多。撤统计，1994年经国务院及各部委批准的基金、收费，约占当年GDP的6%。这种严重肢解财政职能的状况，在国际社会中可以说是绝无仅有的。因此，要按照社会主义市场经济的要求，对现有各种收费、基金进行清理，制定全国统一的行政、事业性收费管理条例和各种基金审批管理规定，以规范各种收费、基金管理。根据荷兰、意大利等国家的经验，体现政府职能所需要的资金，应主要靠税收筹集，收费项目应尽量减少。作为一种过渡性措施，我国行政事业性收费项目的审批应严格控制，对于政府行为的收费，实行中央一级审批，主要由财政部管理；对于非政府行为的收费逐步放开，实行市场化管理。对基金项目要执行中央一级审批制度，基金收入全部缴入财政，由财政实行收支统管。对目前经国家批准建立的体现政府职能的生产性基金，视不同情况，有的纳入财政国有资产经营预算，有的按国家规定纳入预算外管理，并对其中属于经营性的要依法征税，对养老失业等保险基金，逐步纳入国家财政社会保障预算，或者改征社会保险税。事业性收费逐步推向市场，转化为经营性收费。经过上述政策调整，使收费、基金的管理基本走上规范化、制度化轨道。
第四，建立规范的转移支付制度，缩小地区经济发展差距，促进国民经济持续、快速、健康发展。政府间的转移支付制度，是世界各国协调不同级次政府间财政关系，实现国家财力纵向平衡和横向平衡的普遍做法。荷兰、意大利政府所以能够得心应手地调控经济，就是因为中央政府控制了90%的财力，而我国则由于中央集中的可分配的财力不足，以至深感调控乏力。从现在起，我们要采取各种有效措施，充分调动中央地方两个积极性，努力提高财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，从中央逐年集中的财力中，拿出一部分用于对中西部贫困地区的转移支付。我国财政转移支付存在的主要问题：一是现行转移支付制度受原包干制影响较大，由于包干体制下地方既得利益的惯性影响，中央在某些方面不得不采取过渡性措施，尚不能体现出财力均衡分配的原则。二是中央对地方转移支付办法不够科学、合理，一般性转移支付（税收返还、体制补助）仍然沿袭“基数法”，专项补助形式不规范，结构不合理，预算跨级次，没有建立一套科学、完善的计算公式和测算办法来进行财力的横向转移，执行中带有随意性，往往越是发达地区得到的专项补助越多。三是中央政府与地方政府的事权与财政不统一，造成部分财政支出责任不清，在某些支出项目的资金安排上互相扯皮，上有政策，下有对策。从长远看，我国要根据社会主义市场经济要求，在实行彻底的“分税制”财政体制和明确界定中央政府与地方政府职责的基础上，建立规范的财政转移支付制度。实施步骤可考虑分两步走；第一步，从现在起，结合完善分税制财政体制改革，从中央税收增量中安排一部分按“因素法”调整现行的体制上解、体制补助和税收返还基数，逐步将现行的中央财政对地方财政的税收返还和体制补助改按转移支付制度办理，以保证整个国家公共服务的均衡标准，实现财政的纵向平衡和横向平衡，促进国家宏观调控目标的实现，推进社会主义市场经济的有效运行。
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