新时期中国乡村政治的基础和发展方向，本文主要内容关键词为：新时期论文,发展方向论文,中国论文,乡村论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新时期中国乡村社会政治结构总的特征是，代表国家行政权力的政权机关在乡镇，乡 镇以下则实行了以村民为公共参与主体的自治体制。如何正确认识这种以国家行政管制 和村民自治为核心内容的“乡政村治”体制生成的基础，如何科学地解决其发展过程中 存在的问题，是有关中国的基本国情和社会政治稳定的大问题。
一、国家在经济上的市场化努力，是“乡政村治”体制存在的基础
作为文本制度，乡政村治体制是国家制度安排的结果。但这种制度安排并不是随心所 欲的，要受到经济制度状况和由此决定的利益结构的制约和影响。新时期乡村社会经济 状况有两个最基本的规定性同时存在，即土地集体所有制和市场化取向。如果说，1980 年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土 地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行 的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行 市场价格，则是改变了国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了乡村社会资源配 置的最主要因素之一。
家庭联产承包责任制，使农民拥有了生产经营自主权和对自身劳动力的支配权。这是 在原有资源分配体制之中所没有的自由流动资源。对这种自由流动资源的合理配置，显 然是不能再依靠传统的统购统销的计划经济方式，因此建立市场也就成为一种必然。乡 村一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国乡 村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差异的扩大，从而改变了原来的刚 性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产 生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。
正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前乡村社会利益主体的分 化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。
第一，在利益主体上，新时期中国乡村社会的利益主体主要有国家、作为国家的代表 者的地方政府、具有多重身份的社区组织、农民家庭及农民个人。其中，地方政府，特 别是乡镇政府，在国家实行分税制改革后，各级政府已成为了依赖于国家而又具有独立 于国家利益的社会行动者。村党支部和村委会作为国家给予了一定的政治地位的村权力 中心，他们首先是政府在社区的代理人，但由于国家实行了严格的科层制度，他们的利 益与国家的利益缺乏真正的直接联系；村委会不仅是一种社区性的自治组织，同时还是 一个经济组织，这就决定他们对社区利益的关注和保护。因此村干部在充担代理人和当 家人的双重角色①(注：徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，载《徐勇自 选集》，华中理工大学出版1999年版，第275—288页。)。村民小组作为集体土地的所 有者，其权利又受到作为政治组织的村委会的支配。家庭联产承包责任制确定了家庭经 济的自由权利，村民自治则是以个人政治的民主权利为基点的。这是两种不同逻辑权利 ，为了在现实的经济和政治生活中求得统一，家庭就在许多场合成为了政治行动者，甚 至替代了个人权利的行使。乡村利益主体这种错综复杂的关系和身份特征，也就决定在 现实的乡村政治中，各种权力相互交错，体制性规则和习惯性手段相互兼容。
第二，在利益关系上，新时期中国乡村社会的各种利益关系从公社体制的直线性表达 方式分化成为散状结构，即从所谓国家、集体和个人的简单型连接转化成为各种利益主 体的交叉式综合结构，这种交叉式综合结构又以经济利益为表达方式。这种关系分化或 复杂化对乡村政治结构的形成具有重大影响。比如乡镇财政关系从原来的国家包干制转 化为乡镇包干制后，所形成的利益关系体现了国家的财政政策和地方的财政利益的矛盾 ，同时也提供了一个乡镇干部的个人利益与村级组织、农户利益相互之间的限制性框架 。
第三，在获取利益的方式和手段上，新时期乡村社会各利益主体，无论是国家、乡镇 政权组织、农村社区组织、农户和村民都改变了公社时期的无偿占有方式，变成了法制 化和市场化的财富转移方式。但是，由于各种利益的表现形式不同，获取利益时所凭借 的权力也不一样，形成的社会矛盾和冲突也具有不同的表现方式。乡镇干部，作为国家 基层政权的工作人员，代表着国家行使着政权，同时他们又具有独自的利益，使他们与 国家产生了一定的距离。村干部作为国家的代理人和村社区的当家人造成的双重角色冲 突，又使他们与村民形成了一定的利益冲突。为了克服乡村干部的寻租问题，国家采取 的一项重要措施就是一方面安抚其代理人，另一方又在农民负担等问题上以乡村基层干 部为防范对象。这就要求国家在进行乡村制度安排时，将各种寻租活动限制在合适的范 围之内，以确保体制不致于因这些寻租而发生混乱。
可见，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了乡村社会不 同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“ 农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”②(注：朱光磊等： 《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。)，中国乡村社会 正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导 致现代化。发展是分化(既有社会的分工)和整合(在一个新的基础上将分化的结构联系 起来)互相作用的过程”①(注：斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国 外社会学》，1993年第2期。)，为了达到这一整合，国家需要向乡村社会输入新的制度 规则。事实上，无论是文本制度意义上的“乡政村治”，还是现实政治上的“乡政村治 ”，都与这种利益状况相联系。
二、国家在政治上的民主化取向，是“乡政村治”体制产生的契机
国家的制度安排，特别是文本制度的选择，又总是在一定的文化价值基础上进行的。 从具体的历史过程来看，“乡政村治”体制是国家民主化取向的结果。
“文化大革命”的十年灾难，给中国社会最深刻的教训和启示，就是社会主义不能没 有民主。用邓小平的话来说，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。” ②(注：邓小平：《坚持四项基本原则》，载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年 版，第168页。)因此，1981年中共十一届六中全会通过的《决议》承诺，要“在基层政 权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。”③(注：《中国共产党中央委员会关 于建国以来党的若干历史问题的决定》(1981年6月)，载中共中央文献研究室编：《三 中全会以来重要文献选编》(下册)，人民出版社1982年版，第841页。)1982年中共十二 大进一步指出：“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面， 发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层民主生活的群众自治。”④(注：《中 国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1982年版，第37页。)正是在 这种民主政治思想指导下，1982年的宪法才将乡政村治作为乡村社会最为基本的政治制 度。也就是说，“以社会主义市场为基础产生的诱致型村民自治制度变迁需求，符合中 国共产党推进政治体制改革和民主法制建设的要求，因而得到党和国家供给型政治体制 改革和民主法制建设制度变迁的支持。这是村庄层面上进行管理体制改革和实行村民自 治最重要的政治原因。”⑤(注：张军：《关于村民自治的思考》，载中国社会科学院 农村发展研究所编：《中国农村发展研究报告》(1)，社会科学文献出版社2000年版， 第309页。)
在一定的意义上，村民自治是国家对村民的一种民主承诺。无论国家在作出村民自治 这一制度安排时功利性目标如何，从其制定的《村民委员会组织法》来看，村民委员会 已被界定为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并要求实行民 主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这种以村民个人权利为本位的村治体制，是 一个历史性的进步。以民主化取向为价值目标来安排中国乡村社会政治体制，也就使乡 政村治体制在文本上具有了如下最为基本的特征：(1)它否定了公社体制时国家政权与 乡村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转 变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。(2)它改变了那种自上而下任命村干部的 习惯做法，要求村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；乡村权力的基础已 由上级授权而改变为了村民授权。事实上，目前由于国家有关村民自治的制度性规定， 使乡村已经开始形成一股新的政治力量，一些因村民自治而产生的新一代村干部，在政 治声望和权力上已经在取代甚至超过传统的宗族势力和行政体制下的干部。(3)它贯彻 了直接民主的原则，规定了村民会议的重要决策功能，这种以自治形式体现出的民主制 度是国家人民代表大会制度的重要基础⑥(注：参见王振耀《中国村民自治理论与实践 探索》，宗教文化出版社2000年版，第39页。)。(4)在国家与个人的关系上，不再有体 制内的经济手段和控制资源；在自治组织与个人的关系上，个人对自治组织并没有强烈 的归属关系，村民委员会对个人的组织性是软性的、松散的①(注：参见谢志岿《公社 后体制下的乡村政治：变迁与重建》，载《社会科学战线》，1999年第1期。)。
也就是说，在文本制度上，“村民自治”是以确认和保护“村民个人权利”为前提的 乡村治理制度。这是中国乡村社会有史以来的第一次。如果说，民主制度作为市场经济 条件下的权威认同方式，是以个人行动者作为前提和基础的，那么，以市场化为背景， 对“个人权利”的平等保护，正是“村民自治”的本质所在。也是目前乡村政治结构区 别于历史上任何一个时期乡村制度最显著的特点。但是，并不是所有的研究者都认识到 了这一点。有研究者就认为，“在中国不同历史时期，有些政治家曾推行过村民自治制 度，如秦汉时期的乡官推举制度、太平天国的乡官制度、晚清时期的乡镇自治以及民国 革命时期的一些类似的做法等等。”②(注：党国英：《论乡村民主政治的发展》，载 中国社会科学院农村发展研究所编：《中国农村发展研究报告》(1)，社会科学文献出 版社2000年版，第325页。)而“从元朝到民国，村民自治之所以能够存续下来的重要原 因在于：村民自治比其他控制模式更有利于实现国家对农村社会、对农民进行政治控制 ，以及通过这样的政治控制，达到利用较少成本掠夺农村和农民的经济目的。因此，在 这样一个大背景下，村民自治只是国家政权诸多管理工具中的一种，它要为国家政权利 益服务。”③(注：张军：《关于村民自治的思考》，载中国社会科学院农村发展研究 所编：《中国农村发展研究报告》(1)，社会科学文献出版社2000年版，第306页。)这 种将“村民自治”与历史上出现过的乡村体制混为一谈的观点，显然是错误的。因为， 在中国历史上，乡村政治的基本单元是家庭，个人不是政治关系的权利主体。而目前中 国乡村实行的村民自治，立制的基本精神是以个人为主体的，村民是以“个人”这一身 份进入乡村政治领域的。这种从家庭到个人的转变，体现的不只是一种政治单元的转变 ，更多的是对个人民主权利的承认。也就是说，在中国传统社会的乡村政治结构中，尽 管具有一定的自治色彩，但那只能是“乡村自治”，而不是“村民自治”④(注：参见 徐勇《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第16页。)。
三、国家的法制主义理念，是维护“乡政村治”体制的根本性力量
同中国传统社会的许多乡村制度安排不同的是，“乡政村治”体制直接依据于国家的 法制性权威，是中国社会现代法治秩序的重要组成部分。
从传统的伦理秩序向现代的法治秩序转型是中国社会转型的重要内容。这种转型，首 先是文化的转变。一般来说，法治秩序的建立依赖于两方面的因素：普遍主义取向的法 律、制度的建立，以代替特殊主义取向的风俗、习惯，成为协调人际关系、社会各群体 利益的准则；社会成员具有接受法治秩序的心理基础，对法治精神有充分的理解，能够 主动、自觉地学习法律、执行法律，并参与有关法律、制度的制定⑤(注：参见郑杭生 《当代中国农村社会转型的实证研究》，中国人民大学出版社1996年版，第170页。)。 新时期从《宪法》有关乡镇体制和村委员的具体规定，到专门的《村组法》制定，都体 现了国家法制主义精神发展的必然逻辑。在这种意义上，可以说，村民自治是国家主导 下，以法制权威为基础的授权性自治。它表明的是，国家不是直接以行政权力为基础来 界定乡村社会的利益边界，而是以国家权力机关的立法来确定乡村社会各利益主体之间 的权利和义务关系。这种法制性权威的存在，在体现了国家治理中分权而治的同时，又 将乡村社会自治权转化为国家法律的强制力，从而为社会一切组织和个人提供一个“刚 性”的行为尺度。这正是村民自治为什么能够得以推进的基础。
国家成文法的规定具有的不可违性，并不是说法律的实施是一个自然而然的过程。事 实上，成文法确立的社会规范成为现实的社会制度，是一个艰巨的过程。在这个过程中 ，各利益主体对法律的解释和运用都具有“利己”倾向。这实际上也是作为文本制度的 “乡政村治”与乡村现实政治存在着很大的差异的一个重要原因。在乡村社会的利益关 系中，国家、地方政府、社区组织和农民，完全有可能因对法律的“利己”性的运用而 发生冲突。此时，处于弱势的一般是广大的普通村民。具体来说，村民合法权利受到侵 害在目前乡村社会是多方面的，而在民主选举这一有关村民自治的基础环节上表现出来 的问题则更为突出。同时，我们还要注意到，缺乏契约精神的法律权威，也在一定程度 上制约着乡村民主的发展。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种乡 村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来 说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不 是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在 国家主义的权威导向下，一方面要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规 定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部 的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改；另一方面，有些政府和村级组织 作为国家的代表者或代理人，利用乡村社会信息短缺和利益主体的分散性，采取各种形 式剥夺国家法律已经承认了的“村民权利”。
四、国家现代化目标，决定着“乡政村治”体制发展的方向
乡村社会的现代化是国家现代化的重要组成部分。在乡村社会的现代化的过程中，建 立科学合理的乡村政治结构，实现乡村政治现代化，不仅有利于乡村社会的发展，对国 家民主建设意义也特别重大。要做到这一点，就应该科学地解决“乡政村治”体制发展 中存在的问题。
(一)按照现代分权与分治理念，合理地确定国家行政权与乡村自治权的边界
目前乡村政治体制存在许多问题。这不仅是有关文本制度与现实制度之间的差异问题 ，也有文本制度本身存在的问题。就目前的情况来看，最根本性的问题，是如何确定各 主体之间的权力边界问题。这不仅有国家行政权与乡村自治权的关系，也有乡村自治权 与村民权利之间的关系。国家行政权与乡村自治权之间的关系，表现为乡镇组织与村级 组织之间的关系；乡村自治权与村民权利之间的关系，则表现为村级组织与村民之间的 关系。
新时期，国家的治理方式有所改变，分权与分治成为了总的特征。乡镇作为国家最基 层政权，是社会公共权力的组成部分，同时是国家权力运作体制中的一环。其体制性特 征就是压力型运转。根据压力体制的一般逻辑，国家权力具有自然的延伸作用。进入转 型期以来，国家行政权力一直在进行深入到乡村社会的努力，特别是在集体化时期，国 家已将这种压力体制延伸到了乡村社会的最基层，建立了“集权式乡村动员”体制。随 着乡村经济和政治改革，这种压力体制在乡镇与村庄之间出现了转轨。国家行政权力在 文本制度上退出了村庄公共权力领域。出现了“乡政管理与村民自治二元并存”①(注 ：徐勇：《徐勇自选集》，华中理工大学出版社1999年版，135页。)。因而，乡镇的行 政权力与村庄的自治权力的结合也就成为了一个现实问题。
为了解决乡镇行政权与村庄自治权之间的结合，有两种基本选择：其一，将这种压力 体制继续扩大化，使村庄行政体制化；其二，改革这种压力体制，使乡村社会在市场经 济的发展中保持相对独立的空间。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对乡村社会的管制。因为，如果没有 国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的，而且更为重要的是，没有乡村 的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，建立什么样的管理模式，才能实现 乡村社会现代化这一目标。在现实的乡村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我 扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原 因是利益的驱动。从目前乡村社会的基本情况来看，国家对乡村社会的管制能力并不完 全取决于行政性的“命令——服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制——遵 守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在乡村社会的利益和国家对 乡村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制——遵守” 模式中，可以将乡村社区事务、国家目标进行适当的区分。其中，乡村社区性事务，应 在国家授权性的法律权威下，实现村民自治。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理 等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。
(二)按保护个人权利的理念，确定乡村自治权和村民个人权利的边界
我们在确定国家行政权力与村庄自治权边界的同时，还需要确定在实行村民自治过程 中社区组织与村民个人权利的合理边界。乡村自治权力的边界模糊，同样意味着权利和 义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织 的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的 职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成 本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克 服这种不经济性，首先就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围 。
目前，有关村民自治权边界的主要倾向是扩大村民自治组织的职能。主要有两种情况 ，其一是将村民自治组织的行政功能扩大或制度化；另一类是扩大村民自治组织的经济 功能，使之向集体经济组织方向发展。有关村民自治组织行政化的努力是与乡镇权力的 扩张相联系的，这种与现行法律相违背的主张和做法较容易受到抵制和修正。而通过不 断扩大村民自治组织的经济功能，使之向集体经济组织方向发展的努力，却被许多乡村 政治研究者所称道。
问题是，在目前的乡村社会是增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与； 还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本 ?从理论上来说，村民自治作为一种乡村治理制度，是一种社会资源。其资源性表现在 ：运作具有成本效益核算；对外部社会资源配置效益中的作用。村民自治制度通过对乡 村社会各利益主体之间权利和义务确定，使社会成员在活动范围和如何行使权利等问题 上有了较为清晰的空间和条件，从而使社会资源合理配置。但其基础性的规则是确定的 ，这就是市场经济背景和民主主义取向。毫无疑问，村庄的公共领域有许多是属于“天 然”的社区性，而有许多则属于“人为”的体制性。所谓“天然”的社区性，是指作为 一个乡村社区“天然”而具有的公共生活和公共事务；“人为”的体制性事务，是指由 于国家的制度性规定，而成为村民公共领域的那些事务。
事实上，村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，但并没有 解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，从总体来 说，是一种社区生存秩序。社区生存秩序这一概念，表明的是社区组织所必需的结构环 境，是社区存在的根据和发展的基础。村庄秩序是政治学意义上的秩序，是与控制与正 义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信 用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于 市场经济背景下的乡村社区并不是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间 的渠道。村民与村庄的关系，并不等于村民与社会的关系，最多只能被认为是村民与社 区的关系。至于现代化过程中的乡村社会的再组织过程，应该是市场化的组织过程。市 场化的一个显著特点就是经济并不以区域为界线。村民在市场化过程中的再组织也就不 可能以行政区划来进行运作。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本 性出路是通过农业生产要素的资本配置的方式即“资本农业”的组合方式来满足农业市 场化的组织性需要。从目前中国乡村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有 效的市场化组织，就是以平等主体为基础、通过契约的方式建立具有明确的权利和义务 关系及合理退出机制的会员制组织①(注：参见于建嵘《会员制经济——组合经济的理 论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5～20页。)。
(三)按社区优先发展的理念，合理区分国家民主和社区民主的边界
现代社会是一个国家与社会相对分离的社会。市场经济的发展，使城乡二元结构解构 ，以市民社会为基础的新型社区社会将成为全社会的基本组织形式。因而，在国家总体 发展的前提下，优先发展社区组织和培育社区精神是十分重要的。国家与社区组织这种 相互关系，不仅是指导经济发展的原则，同时也是认识国家民主和社区民主相互关系的 关键。
目前对村民自治所确定社区民主精神对国家民主的意义有两种值得注意的观点，其一 是认为，乡村民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，通过村民自治，再发展到 乡镇、县，最终实现国家的民主。另一种则认为，中国乡村社会因村民自治而发育的民 主，不可能推动国家民主化进程。有研究者甚至肯定，“自下而上的演进不能代替自上 而下的变革，‘非国家’层面的群众自治也不能代替国家层面的民主宪政。”“离开政 治发展整体目标的所谓政治民主化，也会沦为历史的笑柄。”②(注：沈延生：《村政 的兴衰与重建》，载《战略与管理》1998年第6期。)这两种观点依据的理论逻辑与中国 传统政治发展的逻辑是一致的。
问题是，市场化的历史进程，将改变传统政治发展的逻辑。社区民主与国家层面的民 主将以新的方式演绎着相互关系。这其中最为重要的规则就是，社区政治状况是全社会 政治状况的基础。乡村社会的民主化，对于全社会的现代化和民主化具有基础性的伟大 意义。在这种意义上，我们可以说，村民自治虽然在目前的实践中还存在着许多的问题 ，但本质上是以市场经济为基础、以整合新时期中国农村利益结构和权威结构为目标、 按民主理念所设计的具有现代意义的乡村治理模式。它也许在目前或者相当长的一个时 期内，还不能构造一个民主的乡村社会，但它所主张和努力实现的以个人权利为本位、 以国家法制为依据的政治文化理念和制度规范，正在培育乡村社会的社区精神和尊重“ 个人权利”的社会规则。
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