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[文章编号]1002-2031(2009)10-0006-05
灰霾污染已成为我国城市环境治理中的一个突出问题。作为我国四个灰霾严重地区之一的珠江三角洲地区，近年来灰霾天气急剧增多，空气质量下降，严重影响了城市经济和居民生活，公众直观感受和反映强烈，成为当地最受社会关注的环保问题，也成为城市管理者在空气环境治理中面临压力最大的问题。
灰霾治理的重点和难点主要集中在其技术对策和经济对策。就珠江三角洲地区城市灰霾监测系统及标准、污染源的分类及治理等技术对策，目前已有很多专业论述，并付诸实践。但灰霾污染作为该地区城市经济活动负的外部性表现，仅有技术治理对策是不够的。大气环境的公权性质使得灰霾治理的市场失灵，负有公共经济和公共资源管理责任的政府部门需要研究和运用合适的经济对策，结合市场的效率机制有效地影响人们的经济行为，将灰霾污染的外部性内在化。
一 经济容量扩张与灰霾污染加剧
1.主要城市霾日数的变化状况
珠江三角洲地区早年的霾日数极为稀少，其核心城市广州上世纪50年代年均霾日数只有2天，而深圳经济特区在建市初期的1980年所记录的霾日数竟为0。相关研究报告的统计数据显示，珠江三角洲地区1954-1978年的能见度很高，每年能见度小于10公里的灰霾天气不足40天。但自20世纪80年代初开始，该地区的能见度开始恶化，灰霾天气显著增加，有的城市严重时一年超过200天。
珠江三角洲地区灰霾天气的分布不平衡，该地区长期稳定存在着气溶胶云，高浓度区集中于珠江三角洲地区的珠江口一带，附近的主要城市都受累于灰霾污染。例如，广州在上世纪50年代年均霾日数为2天，霾日平均能见度为9.1公里。1980年代年均霾日数剧增为116天，霾日平均能见度下降到7.9公里。1990年代的年均霾日数为96天，霾日平均能见度下降到7.6公里。进入21世纪后，广州霾日数逐年上升，2007年霾日数达全年的三分之一以上。新兴城市深圳的霾日数在1980年代年均约6天，1990年代猛增至80多天，近年霾日数约占全年的二分之一[1]。观测资料还显示，珠江三角洲地区雾日的年代际变化不太明显，因而人们很自然地将1980年代以来大幅增加的霾日数与经济容量扩张的人类活动所造成的气溶胶细粒子污染联系起来。
2.城市经济容量扩展成为灰霾污染主因
灰霾的加重与气候条件变化和城市排放源增多关系密切。气象条件在城市灰霾成因中起着重要作用，但已经从过去霾生成的主要原因退居为排放源因素之后。
形成灰霾的排放源组成成分复杂，如矿物颗粒物、海盐、硫酸盐、硝酸盐、有机气溶胶粒子等，尤其是有害人类健康的直径在2.5微米内的气溶胶粒子。以电力行业为主的工业源和机动车等交通源是二氧化硫、氮氧化物、元素碳和有机化合物的主要来源，是影响城市能见度的主要因素。发电厂尤其是燃煤发电厂的废气排放物是大气污染的主要来源之一。排放源中以燃煤和燃油电厂为主的工业源，经过近些年的限排改造，对灰霾成因的贡献率开始让位于增长势头强劲的交通源。珠江三角洲地区是我国城市化最快的地区，汽车和高速公路拥有量大，广州、深圳、东莞等汽车拥有量都在百万辆以上，城市交通拥堵，物流繁忙，汽车轮胎与地面摩擦和尾气排放导致大量黑碳产生，以至于交通源对大气污染的贡献已占到总体污染的20％-40％，超过工业污染排在第一位。
3.经济活动取向决定城市灰霾治理前景
人类活动及其经济发展水平造成的排放源增多，使得珠江三角洲地区呈现出城市灰霾污染明显的区域特征。观测资料显示，灰霾天气的产生与城市化、工业化的加快几乎是同步的。如广州、花都、从化三个相邻的城市比较，广州城市化、工业化的速度最快，花都次之，从化最慢，其年灰霾日数则为广州最多，从化最少，花都居中的区域分布特征[2]。
综合珠江三角洲地区及大城市历年霾日数和大气能见度的波动曲线，以及细粒子在气溶胶中的比重变化，可以看出珠江三角洲地区灰霾污染的严峻态势至少还会延续一段时期。值得关注的是广州等城市近两年的霾日数趋于平稳，升幅收窄，这显然是与各地开始重视科学发展观和着手灰霾治理的行动分不开的。这也表明，灰霾污染是可以遏制并得到治理的。有专家对此乐观地预计，经过二三十年的努力，珠江三角洲地区的灰霾污染问题有望从根本上得以解决。
二 灰霾治理：从技术对策到经济对策的转变与提升
1.技术对策在灰霾治理中的基础作用
城市灰霾污染最初的表现主要是地面能见度降低，妨碍城市交通，影响空气质量，损害公众健康，因此人们在灰霾防治的手段方面首先也就集中在技术对策层面。
目前在城市灰霾治理中尝试和采用的技术对策主要包括运用现代探测和计算机技术等高科技手段开展灰霾的监测研究和颗粒物形成机理的研究，制定测定标准和着手监测系统建设；推行节能减排新技术，如电厂的油改气、安装脱硫装置，机动车改进排放性能，提高油料品质；促进机动车减少排放，如控制机动车数量的快速增长，在机动车的生产制造和使用中执行更严格的排放标准；优先发展轨道交通，如发展地铁、轻轨；确立治理的优先次序，如排放源控制先易后难的次序；倡导“数字化减排”，如减少人流量和车流量，倡导在家办公、步行上班和实行“无车日”，视扩散条件决定企业的排放量和排放时间等。
灰霾治理的技术手段和对策在国际上也有着广泛的基础。例如，发达国家非常强调建立可靠的排放源清单，以此作为排放源控制方案和灰霾治理政策的依据；严格限制和削减排放，其最主要的措施就是运用节能技术，改进电厂机组控制、机动车控制和小型燃烧点源的控制；发展清洁柴油车，使用超低硫含量的燃油以适应最先进的颗粒物排放控制系统，实行严格的新车排放标准以适合清洁达标车的出厂和进入市场销售的资质，采用高效的颗粒物过滤器系统以符合严格的尾气排放标准并清除各种粒径的颗粒物，直接降低柴油车污染排放物；加强大气科学和气溶胶领域研究，等等。
2.技术对策的微观治理向经济对策的宏观控制转变
城市灰霾治理的技术对策在微观治理上起到了显著的效果，由于自身还在探索过程中，其效能传递主要还是体现在与灰霾相关的物质对象上，因此要在更大规模上提升其作用就存在一些局限。
首先是城市灰霾评价标准的统一与重建问题。国际上灰霾标准的认定存在差异，国内灰霾标准与空气质量标准存在差异，建立一个可靠的排放源清单，确定不同行业和企业的排放量都还有相当难度。我国的空气质量评价体系比较陈旧，不包括细粒子气溶胶指标，因此已不足以描述现实的复合污染类型，与国际上先进的评价体系存在很大差距。要能够描述灰霾天气，必须重建空气质量评价体系。其次，技术成果与实际应用的差距问题。人类活动产生的污染性气溶胶粒子形成的灰霾问题对气候和地球环境的影响已经受到特别的关注，但由于气溶胶活跃时段与空间分布的不确定，其粒子物理和化学特性多变，现有的观测资料又不充分，以目前的科学技术手段，对大气气溶胶细粒子的准确把握，以及提出充分有效的技术治理途径尚需时日。再次，经济发展与减排技术滞后问题。经济发展需要加大能源等基础建设的规模，节能减排技术跟不上就不可避免地会增大排放，如全国新增电力建设仍为减排效率不高的燃煤电厂。路网等交通基础建设也势必会带来更多的机动车尾气排放，珠江三角洲地区城市化和工业化带来的路网和车流量的密集程度全国居首，尾气的治理仍缺少有效的措施。第四，区域合作关系的协调问题。珠江三角洲地区都已建立了灰霾预警信号发布机制，区域灰霾预警发布机制在技术上可以实现污染控制的动态管理，理论上控制区域内所有污染源的排放。但不同城市的城市化和工业化程度不同，实行的环境保护政策存在差异。如城市空气质量标准，企业的排放标准，燃油油品标准，外地车的排放检测与收费标准等等，各个城市都有所不同，区域性的联手治理和区域补偿机制还存在协调的困难。最后，技术投入与经济效率问题。开发和运用新技术需要大量的投入，技术经济评价存在一个成本与收益问题，也即灰霾治理的效率问题。重大的技术突破与运用，需要财力、人力的集中使用和多方利益协调以及相关经济政策的刺激与推广才能奏效。
上述分析表明，灰霾治理的技术对策必不可少，但技术开发的长期性和投入回报的不确定性以及不可避免的局限性，使得加大经济对策研究与应用的必要性和紧迫性凸显出来[3]。
三 灰霾治理的经济对策及其作用机理
1.排放源企业与个人经济外部性的内在化
排放源企业与个人为节省治污成本对外排放污染气体，加重了大气的灰霾危害，对社会造成负的经济外部性，给社会带来外部成本，即社会其他成员受到污染危害所产生的成本。由这种外部性引起的社会成本大于排放源企业与个人成本的部分，就是排放污染的成本。由于大气的公权性质，当无法通过市场机制实现排放源企业和个人与社会公众之间的资源有效配置时，作为公众利益代表的政府就须出面向污染气体排放源的企业与个人征税，税收的量相当于他们给社会带来的外部成本[4]。政府通过税收将排污企业与个人负的经济外部性内在化，以纠正市场失灵，保障社会生产和消费的最适量和社会总福利的增加。
另一方面，政府也可以在政策上对采用新技术或低排放手段以降低污染气体排放，对以减少灰霾为社会公众利益做出贡献的企业和个人给予补贴，使生产或消费中正的经济外部性内在化。
2.解决外部性的经济对策类型
首先是依托行政管制的宏观调控对策。它的目标在于环境经济的宏观调控，依托实施的手段则在于行政管制。政府提请立法机构立法或制定各种规定，禁止或限制某些加剧灰霾污染的排放源企业与个人行为来解决外部性。实行管制的具体方式有多种形式，环境保护部门可以规定企业排放的最高污染水平，也可以要求企业采用某项减少排污的技术。当外部性引起市场对资源配置无效率时，政府强制性的管制是必要和有效率的。但即使如此，由于信息不对称，政府管制部门要掌握各种排放源的污染情况，采集各种行业和企业的排放信息，了解和推荐不同行业与企业采用的各种降排减污技术等亦非易事。消费的不可逆性使人们不可能为消除污染而放弃现代都市生活与出行的方便，因此完全禁止有污染的活动是不现实的[5]。管制不是要完全消除污染，而是要评价和调节人们经济活动的成本与收益，在社会的外部成本与污染者的收益间取得平衡，以便决定允许哪些排放和排放多少。
其次是实行排污税和减排补贴等财政对策。强制性的管制行为虽然也是调节人们的经济活动，但它偏重于行政手段。政府解决外部性更为有效的对策是运用经济手段，用以市场为基础的政策向企业和个人提供符合社会效率的激励，也即上面提到的政府通过对那些有负外部性的经济活动征税，对有正外部性的经济活动进行补贴使外部性内在化。税收和补贴对于解决污染的作用要优于管制，因为前者可以以较低的社会成本减少污染。在控制污染总水平上二者同样有效，但管制通常只是规定了污染水平的上限，排放者会尽量用足政策，达到排放的上限。而税收给生产者或消费者一种减少污染的经济激励，排放者会尽量采用更清洁的技术，以争取排放的下限，进而减少排污税或获得补贴，间接的结果是减少了社会的污染总量。政府实行配合补贴制度的排污税，既增加了政府的收入，也因关注公众利益而提高了经济福利，使资源配置接近于社会最优。
最后是排污权交易等市场化对策。它是指在政府环境保护部门对不同排放源的排污量进行核定和下达所允许排放的额度指标以后，允许不同的排放者对其拥有的排放权在公开市场上进行交易。减排成本低的排放者将排污权出卖给排污成本高的排放者，而社会污染的总量并没有增加，交易是自愿的，双方的状况都会有所好转，资源的配置是有效率的，社会福利总量也因此得到了提高。经济学家认为，允许排污权交易是可取的治污对策。这实际上创造了一种新的稀缺，政府环保部门可以在某些情况下拍卖污染许可权，以了解污染的需求曲线和与之相对应的排污税规模。排污税和排污许可权都是通过使排放者付出成本而把污染的外部性内在化，后者的市场机制作用更强，资源配置效率更优，但基础工作复杂，实行起来难度也更大一些[6]。
3.外部性内在化的对策配套
在城市灰霾治理对策中市场手段与政府行为同样存在局限性。从制度经济学的观点来看，由于与灰霾治理有关的利益各方存在达成和遵守协议的交易成本，灰霾问题的外部性往往使市场无效率，需要政府利用其强制性来代表公众利益出面解决灰霾的外部性问题。但也有观点认为，对地方政府部门的环保自觉不能寄予过高的期望，因为地方政府以促进地方经济增长作为首要的目标，有可能纵容或姑息企业的污染行为。现有的政绩评价体系使环保绩效与地方政府利益存在对抗性，与地方环保部门利益具有负相关性。环保部门与企业存在的监管、寻租或行贿等利益博弈关系，会使其环保绩效大打折扣。
因此，为了弥补市场手段和政府行为的不足，完善城市灰霾治理经济对策的作用机理，还有必要强调社会公众和企业行为的约束。首先是通过宣传教育提高全社会的环境保护意识，建立起公众参与降污减排的道德规范和社会约束机制；提倡企业与个人约束自己的行为，减少对环境和他人的负面影响，将与己有关的灰霾问题的外部性内在化。其次，社会也可以通过公益募捐行为解决一部分灰霾污染的外部性问题。不少公益慈善机构和志愿者组织以及环境保护基金组织为人们认识和治理灰霾作出了贡献，他们的参与和资助对社会产生正的外部性，使许多治污科研项目、人才培养项目和有关直接治污项目得以进行。其次，排放源企业往往可以通过废旧回收、综合利用，把排放和净化及再生等不同类型的经营结合在一起，依靠有关环节的互补性在企业内部消化一部分外部性问题。最后，排放源企业之间也可根据利益需要以签订协议的方式来解决外部效应。除了上面提到的排污权拍卖交易之外，企业之间自行依据有关法规用协议的方式协调各自的排放问题，这对协议双方都有利，也有利于解决污染外部性产生的无效率问题。
四 城市灰霾治理经济对策的基本要素
1.突出政府的主导作用
经济活动的外部性最适宜以经济手段来解决。面对灰霾治理高昂的市场交易成本，目前由政府承担起治理的主要责任仍是最好的选择，因为最强有力的经济手段如财政和金融都掌控在政府手中，不论是地方环境补偿的财政转移支付还是建立企业信贷、保险及上市融资的绿色资本市场，都离不开政府财政政策和金融政策的运用[1]。珠江三角洲地区地方政府财政资源相对丰裕，有能力组织调研和清理排放源，规划能源交通建设的结构与布局。政府也可以制定计划确立灰霾治理的短期目标与长远目标，即使全球气候变化的不确定性会影响区域性环境治理的实际效果，但至少会达到本地排放量的减少。政府有足够的职能机构来研究和制定工业源和交通源的排放标准，对超标准排放进行严格管制；也有条件开展区域性协作调配，形成共同的治理评价指标与作用机制。政府经济对策的实施依靠其行政载体，其效果必须有以科学发展观为导向的政绩考核指标和有社会公众参与的评价机制。
2.加大推动灰霾治理科技进步的财政支持力度
珠江三角洲地区的城市化和工业化进程以及城市灰霾增长都有显著的地域特征，这对于全国城市灰霾治理在科学研究和技术攻关方面有着重要的样本意义。政府可以加大对灰霾治理的公共财政支持力度，资助科研机构关于灰霾问题的研究，由政府环保部门与专业研究机构共同提出合乎实际的观测标准和指标体系，建立和完善灰霾科学研究情报共享的联网监测系统。专业机构有责任在政府的资助下配合政府科学地制定不同排放源的排放清单。有关企业和研究机构也应该得到支持和鼓励，以开发研制出更清洁的降污减排新技术。
3.重视排污税征收的研究与动态调节
排污税的征收属于政府财政经济政策的主要组成部分。在加重对灰霾形成的排放源严格管制的行政手段之外，排污税是目前政府在灰霾治理中最易于实行并收到实效的经济对策。但排污税的税基和税制以及动态调节如何设计和有效实施，重点行业和主要排放源的确认和激励安排等问题，都需要政府环保部门与财税专家的深入研究，尽可能使这一最有力的经济手段发挥出最优效果。
4.扩大对使用低排放技术的补贴范围
珠江三角洲地区的不少城市已经在对排放源的工业源和交通源逐步进行改造。电力企业和交通企业采用减排技术改造，减少影响大气环境的二氧化硫、氮氧化物等有害排放，都可以得到政府的适当补贴。随着私家车的激增，个人选择低排量车和减少私车出行，在购置、燃油和道路等税费之外，也应该在政府更多优惠和适当补贴的考虑范围之内。
5.有选择地试行行业内的排放权交易
近些年，国内外开始运作的排污权交易市场虽然还远未形成气候，目前的实验意义多于实际意义，但在珠江三角洲地区有条件的城市，不妨选择条件合适的行业如电力和交通类企业，进行适当的实质性试点尝试，以此观察其作用机制和实际效果，探讨其是否可以成为治理灰霾污染的经济对策选择。
6.建立灰霾治理联席会议制度
空气的流动和排放源的大量移动使灰霾污染和治理不是一城一地的问题。在监测联网形成预报、预测、预警技术协同的系统基础之上，珠江三角洲地区城市间的政府环保部门有必要建立起灰霾治理的联席会议制度。在本地区城市间及与港澳乃至与全国和世界其他地区建立起联系，进行数据信息交流，成果共享，以此扩大灰霾治理的经济效益和社会效益。
五 结语
在技术、行政、经济和社会的干预调节对策体系中，由政府行政作为驱动的国家与地方经济对策行为的主导地位是其他对策行为无法比拟的，诸如财政与金融的宏观政策、税收与补贴的微观措施、区域城际的中观协调等在灰霾治理中的经济效率和社会效益最为明显。城市灰霾加重的成因主要是由于人类活动尤其是工业与交通企业以及居民生活等排放源增多，因此对人们的生产和消费活动进行干预调节就成为灰霾治理的主要途径。而在这一过程中，政府是不能缺位的。
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