两个根本性转变形势下的环境立法与执法，本文主要内容关键词为：两个论文,环境论文,形势下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入90年代以来，中国改革开放进一步深化，现代化建设快速持续发展。为全面实现现代化建设的第二步战略目标，党中央、国务院决定实施可持续发展和科教兴国两大战略，提出实行两个具有全局意义的根本性转变：即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变。在两个根本性转变的新形势下，如何进一步加强环境法制建设，提高立法质量，加大执法力度，使环境法律法规为落实环境保护这一基本国策提供坚实的法律保障，为实施可持续发展和促进两个根本性转变提供有力的法律支持，这是环境法制建设面临的重要而艰巨的任务。本文简要论述两个根本性转变新形势下，环境立法基本原则的变革和环境执法的主要特点。
一、两个根本性转变新形势下环境立法基本原则的调整与变革
根据“依法治国、建立社会主义法制国家”的方针和适应两个根本性转变新形势的要求，90年代中期，国家先后修改了《大气污染防治法》和《水污染防治法》，制定了《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《自然保护区条例》和《淮河流域水污染防治暂行条例》。同时，修改了与环境保护密切相关的《矿产资源法》，制定了《煤炭法》。在近几年制定和修改有关法律法规时，增加和补充了环境保护的有关规定。特别是今年八届人大五次会议修改通过的《刑法》，增加了“破坏环境资源保护罪”一节，明确规定对造成严重环境污染和生态破坏的犯罪行为，应该依法追究刑事责任。这是我国环境立法的重大突破。根据统计，迄今我国已经制定了6部环境保护法律和9部与环境保护相关的资源法律，120多件（其中环境保护35件、资源86件）环境与资源保护的行政法规，300多项环保规章和近400多项国家环境标准，地方性法规600余件。按照立法规划，在近几年内还将制定放射性污染防治法、化学品污染环境防治法和有关法规。应该说，一个基本适合国情、适应两个根本性转变的环境保护法律体系框架已经初步勾画出来并正在加快形成体系。
90年代两个根本性转变的新形势下，环境立法基本原则和以往计划经济体制下相比，有了若干重要调整和变革，主要表现在以下方面：
1.环境与经济协调发展内涵变革和可持续发展原则。
环境立法原则是环境保护方针和政策在法律上的体现，是贯穿整个环境法律体系的具有普遍指导意义的基本准则。在90年代以前，环境立法的一条基本原则是“环境与经济协调发展”，强调环境建设、经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展，实现环境效益、经济效益和社会效益的统一。在这一原则指导下的环境立法，对于促进环境与经济协调发展起到了保障作用，使我国在经济快速增长的条件下，基本避免了环境质量急剧恶化的局面。
在90年代实施可持续发展战略、实行两个根本性转变的形势下，环境与经济协调发展原则的内容必须作相应的调整和变革。因为经济体制和经济增长方式已经发生了变化，环境保护不应再与原有的计划经济体制和粗放型增长方式相“协调”，而应在市场配置资源和集约型增长方式新的层面上实现可持续发展。因此，在90年代制定和修改环境法律法规时，将可持续发展作为重要的立法原则，并充实到原有的环境与经济协调发展的原则之中，从而使环境与经济协调发展原则的内涵发生了根本性变革。
在两个根本性转变的新形势下，环境保护不再是与原有的计划经济体制和粗放型增长方式相协调，转而从立法规定上要求经济增长必须符合可持续发展的要求，不符合这一要求的，环境立法上将予以淘汰。从而促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，促进市场配置资源。近两年修改的《大气污染防治法》明确规定：“企业应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，减少大气污染物的产生。国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度。”新修改的《水污染防治法》也规定了相似的条款内容。这些新的立法规定就是从环境立法上促进经济体制和经济增长方式转变，在可持续的基础上实现环境与经济协调发展的具体体现。
2.“预防为主，防治结合”内涵充实和污染源头控制原则。
我国为了避免发达国家在工业化过程中走过的“先污染后治理”的弯路，从70年代环境立法的初期，就明确提出“预防为主，防治结合”的原则。所谓预防是指对环境有污染或有破坏影响的建设项目，采取必要的措施，将污染或破坏降低到某种许可的限度之内；治理的实质则是采取必须的补救措施，将建设项目所产生的污染和破坏的影响降低在一定的许可水平。“预防为主，防治结合”的原则在以往的环境立法中得到了较好的贯彻，制定了如对建设项目实行环境影响评价制度和“三同时”制度（建设项目的生产主休工程与防治污染设施同时设计、同时施工、同时投产使用）等防治措施，比较有效地减缓了新污染源对环境的污染和破坏的程度，这是中国环境立法和环保工作取得成功的基本经验之一，今后应该继续坚持。
但是，在实行两个根本性转变形势下，污染预防的内涵也应随之充实和完善。因为如果一方面继续允许兴建那些规模小、科技含量低的污染严重项目，另一方面同时搞污染预防和治理措施，这既不适应市场体制合理配置资源的需要，也不符合集约型经济增长方式对规模效益和科技贡献率的要求。很显然，这样的决策和发展模式是不经济和不可持续的，因此，从环境与发展综合决策的角度出发，必须在环境立法上，遏制住这种与可持续发展相悖的行为，实行“污染源头控制”。
“污染源头控制”立法原则，是指从环境立法上，限制和禁止兴建规模小、污染重、工艺技术落后的项目；限制和禁止采用严重污染环境的生产工艺和设备；禁止开采严重污染环境的某些资源，杜绝经上述途径产生的污染物进入环境。
“污染源头控制”的立法规定，就从程序上把污染预防工作向前推进一步，扩展了预防的内涵，从根本上限制和禁止兴建规模小、污染重、工艺技术落后的项目，从而遏制住最为突出的粗放型增长方式所致的污染物进入环境。新颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》规定：“禁止在淮河流域新建化学制浆造纸企业，禁止在淮河流域新建制革、化工、印染、电镀、酿造等污染严重的小型企业。”同时还规定严格限制上述所列的大中型项目或者其他污染严重的项目等。新修改的《大气污染防治法》规定：“限制高硫份、高灰份煤炭的开采”，“禁止开采含放射性和砷等有害物质超过规定标准的煤炭”，等等。这些都是“污染源头控制”立法原则的实际体现，也是预防为主原则在两个根本性转变新形势下的变革和发展。
3.政府对环境质量负责和污染者负担的环境责任原则。
环境问题涉及经济、贸易、政治、社会和外交等众多领域，环境保护关系到中华民族子孙后代的繁衍和发展。因此，党和国家在80年代初期就将环境保护确定为一项基本国策。既是基本国策，由谁来负责落实？显然，只能是从中央到地方的各级人民政府。所以环境立法的另一项基本原则是政府对环境质量负责，并将这一原则充分体现在立法之中。如《环境保护法》规定：“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”；法律规定地方各级人民政府将环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，制定和实施有利于环境保护的经济、技术政策，制定和实施国家环境质量标准和污染物排放标准，鼓励环保科教事业的发展，加强环保科学技术的研究和开发等。
与计划经济体制时期相比，市场经济体制下政府对环境质量负责的原则不仅不能削弱，而且应该进一步强化。因为只有强化，才能弥补市场机制在环境保护领域的“失效”，将有污染行为企业的外部不经济性减到最低水平，才能使环境与经济在可持续发展的基础上相协调。因此，在环境立法时，应该促使政府在制定经济和社会发展目标时统筹考虑人口、资源和环境，正确处理环境、经济和社会发展的关系，坚持环境与发展综合决策，实行可持续发展。对严重污染环境和制约环境质量改善的经济行为和环境行为，政府可以依法采取限期治理、关闭或取缔等有效措施予以纠正和处置，比如在修改的《大气污染防治法》中，增加并强化了政府的环境责任，在第八条新增了一款：国家采取有利于大气污染防治以及相关的综合利用活动的经济技术政策的措施”，在新增的第九条中规定：“各级人民政府应当加强植树造林、城市绿化工作，改善大气环境质量”。为防治已经产生、可能产生的酸雨或者二氧化硫污染，该法规定，由国务院批准划定酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区，并采取相应的防治措施。而在新制定的《固体废物污染环境防治法》中，强化了政府主管部门对危险废物的处置，在第四十六条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担”。这条规定的实质是实行“行政代执行制度”。在立法上规定了作为政府主管部门的环境保护部门可以依法代为处置，确保政府对环境负责的责任落到实处。
为了进一步强化政府对本辖区环境质量负责的责任，在1996年国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》中，要求限期关闭、取缔污染严重的小造纸、小化工、小冶炼等15类污染严重的小企业。迄今，全国关闭、取缔了6万多家，这是在两个根本性转变形势下政府依法管理环境、行使对环境质量负责职权的强有力的举措。
环境责任原则另一项重要内容是“污染者负担”。这一规定最初是从70年代《经济合作和发展组织》国家实行的“污染者付费”的作法借鉴而来，在计划经济体制下通俗地称作“谁污染谁治理”。在转向市场经济体制以及环保工作改革日益深化过程中，“谁污染谁治理”的局限性日益显现出来，因为所有污染者各自治污并不符合市场体制和集约化方式对社会化、规模化的要求。因此，在实践的基础上逐渐演化为“污染者付费、开发者保护、破坏者恢复、利用者补偿”，法律规定污染者不仅应当承担治理环境的经济责任，同时，当污染者的行为损害公私财产、他人健康时，污染者应该承担环境民事责任。特别是构成犯罪时，依法追究污染者的刑事责任。这是环境责任原则在两个根本性转变形势下最为重要的拓展和完善，也是至今环境责任原则在法律上最为严厉和最具威慑力的规定。
4.公众参与和监督的原则。
《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。“人民依照法律规定，通过各种途径和形式……，管理社会事务”。环境保护与人民大众的切身利益息息相关，是一项亿万群众参与的事业。因此，加强群众参与并发挥监督作用，是两个根本性转变新形势下环境立法的又一项重要原则。这项原则在以往的环境立法中受到重视并有所体现，如《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”。《环境保护法》还规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期公布环境状况公报”，这些法律的条款规定为群众及时了解环境状况，切实参与管理和监督创造了有利条件。
但是，上述规定在实际执行中，可操作性不强，随意性较大，缺乏公众参与和实行监督的正常机制。因此，在两个根本性转变时期，为使公众获得更多的实际参与机会，更好地行使监督权力，新修改的《水污染防治法》中增加了一项特别规定，即建设项目“环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见”，使公众参与和监督的原则在立法上有了明确的规定，为实施公众参与和发挥监督作用走向机制化和规范化奠定了法律基础。
二、两个根本性转变新形势下加强环境执法和执法监督的新举措
环境执法是环境行政主体依照环境法律的规定，代表国家行使环境监督权力所采取的具有法律效力的行为。环境执法是环境立法和国家管理环境职能得以实现的保障，是环境行政主体的基本职能。
环境执法主体通常是地方各级人民政府和其所属的环境保护行政主管部门。当执法主体行使行政决定、监督检查、行政强制执行和纠纷调解的权力时，即与其相对人形成一种“不对等”的法律关系：执法主体的行政行为具有法律的约束力和强制力，当执法行为生效后，非依法不得变更和撤销，相对人必须完全履行设定的义务；当相对人不履行义务时，行政主体有依法采取强制执行的权力。
但是，行政主体与相对人之间“不对等”地位又是建立在双方平等遵守法律的基础之上的。行政主体必须依法行使职权而不能超越法律规定的权限，不得违背法律规定的实施程序，同时有义务为相对人保守商业秘密和技术秘密等。作为相对人，其正当权益受到法律的充分保护，如果相对人对行政主体的行政行为有争议或不服时，可以依法申请该行政主体的上级机关进行复查，使相对人的合法权益不受侵犯，等等。
在两上根本性转变的新形势下，环境执法的基本特点主要表现为采取强有力的新举措，加强执法力度和执法监督。近几年来，除了国家权力机关和中央人民政府要求各级执法部门加大力度认真执法等措施外，更多的是切实加强了执法监督，强化了执法效果。主要表现在：
1.中央政府对地方政府环境执法实施行政检查。
为维护环境法律法规的严肃性和国家管理环境的权威性，在实行两个根本性转变时期，中央政府开展对省级地方政府环境执法的行政检查，这是在计划经济体制时期从未有过的一项新举措。1993年国务院发出了《关于开展加强环境保护执法检查严厉打击违法活动的通知》。根据这一通知要求，国务院环境保护委员会在1993-1996年间，连续4年组织了全国环保执法检查，共检查了除西藏以外所有大陆省、自治区、直辖市。各省、自治区、直辖市也开展了环保执法自查工作。在检查期间，地方政府依法查处和检查团责成地方政府查处的违法案件达6000余件，从客观和总体上，加大了全国环境执法的力度，增强了环境执法实效。
2.中央政府对地方政府环境执法实施行政监察。
在国务院《关于环境保护若干问题的决定》中，国务院责成国家环保局会同监察部等有关部门，监督检查地方政府和国务院有关部门执行环保法律法规的情况，并将检查情况向国务院作出报告。由监察部门协同环保部门对环境执法情况进行检查，加强环境执法行政监察，这是在两个根本性转变新形势下加大环境执法力度的又一项举措。
按照国家《行政监察法》的规定，监察机关为行使监察职能和履行职责，可以“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”，有权“责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政法律的行为”，“依法作出监察决定或者提出监察决议”，确保依法行政和政令畅通。依照国务院的授权，国家环保局和监察部今年上半年联合组成6个检查团，对湖北、重庆、辽宁、广东、浙江、青海、贵州等17个省市贯彻国务院《决定》的情况进行了检查，实地检查了47个地市级政府，45个县级政府和8个乡镇政府以及272家企业。对检查中发现应取缔、关停而未取缔、关停的“15小”，要求当地政府限期取缔、关停，对关停不符合要求的“15小”，责令当地政府限期采取拆除、吊销执照等措施，对一些非“15小”范围但污染严重的排污单位，责令当地政府对其实施限期治理。同时，在检查期间还解决了一批群众举报的问题。监察和环保两个部门联合检查受到了各地各级政府和领导的重视，提高了环境执法力度和监督力度。
3.国家权力机关对环境执法实施检查和监督。
《宪法》规定，全国和地方人民代表大会分别是国家的最高权力机关和地方国家权力机关。1995年—1996年间，作为最高国家权力机关的常设机构——全国人大常务委员会，分别组成以副委员长、环境与资源委员会正副主任委员为团长的检查团，赴京、津、沪和海南、山西、辽宁等省市，深入企业、街道、乡村，检查地方政府执行环保法律的情况。同时，从1993年起，全国人大环境与资源保护委员会和省、自治区、直辖市人大环境与资源保护委员会，分别与国务院环境保护委员会和省、自治区、直辖市政府共同进行了环境执法检查，首开议会和政府联合进行环境执法检查的先例。最高国家权力机关直接检查环境执法和实施监督，标志着中国环境执法监督正在出现新的飞跃，进一步增强了环境执法力度，提高了环境执法质量。
总之，在实行两个根本性转变的形势下，采取这样一些有效的措施，对于加大环境执法力度，增强执法监督，扭转有法不依、执法不严的局面，都收到了良好的实效。
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