2006中国经济报告：新坐标导航——1.市场建设：“利益山头”为最大阻力——2.制度建设：“央地博弈”催生体制变革——3.新农村建设：“喜忧互见”第一年——4.新农村建设要“操之有方”——5.国企改革：破除垄断仍是焦点——6.“降耗减排”乏力高增长的巨大掣肘，本文主要内容关键词为：新农村论文,国企改革论文,仍是论文,中国经济论文,乏力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006中国经济，标注在一个略显复杂的坐标点上。
在其所处的国内发展纵轴上，这一年恰好是“十一五”规划元年，开局之初的诸多周期性特征——强烈的地方发展冲动、居高不下的投资增速，在这一年都如期而至。中国经济在连续三年超过10％的高速增长后，2006依然不可遏止地昂扬向上。
与此同时，粗放的增长模式、欲振乏力的农村经济，以及久攻不下的垄断顽垒仍在困扰2006年中国经济必须在不同发展阶段的各种难题中闪展腾挪，并被攻坚数年却犹在“破冰”的体制痼疾深深束缚。
而在对外开放的横向坐标轴上，2006又是中国五年入世过渡期的最后尾声。五年来，中国在被WTO深刻改变的同时，也以世界第四的经济总量、全球第三的贸易排名，向世界深刻地阐释着何谓“中国机遇”。
这一过程中，中国同样必须面对出口的低效与无序、外资强势进入后的产业安全告急，以及由国际收支失衡带来的巨大压力。而尤为重要的是，2006之后的中国，并未因五年过渡期而练成钢筋铁骨并百毒不侵。
这样一个坐标点上的中国经济无疑是复杂的，其既是一个崭新五年的开始，同时也是过去五年的结束。一始一终间，中国经济在感受辉煌，也必然承受失落，并逐渐走向成熟。
对这一坐标点上的中国经济进行梳理与描述，则为本期特别报道之初衷。(潘燕)
市场建设：“利益山头”为最大阻力
2006年部门利益、地方利益以及与之有关的利益集团的掣肘，已经成为建立和谐社会、推进市场改革的主要阻力
王健君，文/《瞭望》新闻周刊记者。
2006年中国经济最令人印象深刻的是什么？面对《瞭望》新闻周刊的提问，现代国际关系学院经济安全研究中心主任江涌略作思考后缓缓而谈，“28年改革开放、14年市场经济体制建设中出现的一系列难点问题，这一年都被提出，并且在解决之道上形成高度共识。”
江涌所说的28年和14年，分别以1978年十一届三中全会拉开改革开放大幕、1992年十四大确立社会主义市场经济体制改革目标为起点。在江涌看来，2006年10月11日十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，“已对上述问题给出了最明确的答案，这份纲领性文件中形成的新共识，将成为中国民族复兴大业中一个承前启后的新开端，特别是在十七大即将召开和经济全面入世大背景的衬托下，可以说中国改革开放正在进入全新发展阶段。”
对中国而言，这个特殊发展阶段最突出的特点就是，发展的黄金机遇期与社会矛盾凸显期交织在一起。2006年诸多社会经济现象对此作了生动的演绎：一方面，经济将继续保持高速增长势头，今年将连续第四年超过10％，另一方面城乡、区域、经济社会发展仍很不平衡，人口资源环境压力加大；一方面，经济效益在提高，财政收入将又是超过20％的增速，规模以上工业企业效益增长将实现近年来的最高，另一方面就业、社会保障、收入分配、教育、医疗和住房等民生问题依旧突出；一方面，中国经济综合竞争力在提升，贸易顺差今年有望达到1700亿美元，外汇储备已超过万亿美元，另一方面外部失衡的矛盾和压力在增大，经济风险在进一步积累……
“从本质上讲，这些矛盾和问题都属于深化改革的范畴。”国家发改委宏观研究院经济社会发展研究所李军杰博士为《瞭望》新闻周刊分析说，经济过热虽然在2006年初冬终于得到有效控制，但3年来宏观调控不得不反复加力的现实再次表明，试图用调控手段来解决要素市场改革滞后所导致的不良后果，无异于“缘木求鱼”，“根治中国经济发展中出现的问题，必须继续依靠改革和完善市场体制来实现。”
“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也使统筹兼顾各方面利益的任务艰巨而繁重，影响社会和谐的问题需要进一步解决……”十六届六中全会的“共识”得出的这个深刻判断，进一步映衬出当前市场改革所呈现出的艰巨复杂景象。
因此，江涌认为，市场改革“棋行”发展新阶段，“必须要有新思维和新措施化解其中的新矛盾。”
市场建设依然“夹生”
市场改革28年，我国社会主义市场经济体制基础得到确立，统一开放、竞争有序的现代市场体系初步形成。然而，在李军杰看来，尽管成绩突出，但“整体上统一开放、竞争有序的全国大市场，细化到具体的行业和行政辖区，则是林林总总、相互割裂的寡头市场。”李军杰把其定义为“夹生”市场。
按照江涌的描述，直观景象就是，“垄断企业主导市场价格和供求趋势，外资强势资本赚取优厚的利润，民企和中小企业为生存展开残酷的竞争。”在此基础上，中央党校研究室副主任周天勇和江涌分别为《瞭望》新闻周刊梳理了当前市场状态的三个特征。
其一，市场建设步骤参差不齐，相互之间差距加大，形成干扰。有些领域的市场高度竞争。比如消费品市场已经形成了多种经济成分、多种市场流通渠道、多种经营方式并存的现代商品市场格局；有些市场仍然处在“半渡”状态。比如金融市场，银证保下一步改革任务依旧繁重；有些市场多年来停滞不前或者步伐过慢。比如以电力市场为代表的能源市场，尽管实施了市场化改革措施，但垄断行为不但没有改变还在加强。
还有一些市场领域，甚至出现了倒退，成了“坏市场经济”的注解。比如房地产市场，土地供应的计划加垄断，房产销售的完全商品化，形成了事实上的“新价格双轨制”，在已经市场化的商品价格体系和尚未市场化的要素价格体系之间产生了巨大的套利空间。
“而且，商品市场和要素市场之间在改革上形成的差距和不对称，正在相互强烈干扰和掣肘。”江涌举例说，金融市场的缺陷难以为我国社会经济发展提供高效的资本支持和技术创新的动力，能源市场的垄断导致我国企业成本高企、阻碍其竞争力提高，土地市场“双轨制”造成的房价高涨更加剧了社会矛盾……
其二，与国际接轨的步伐超前于国内市场的统一和健全，造成两个市场的失衡和不对等。江涌告诉记者，“对外接轨的国际经验是先内后外，国内市场竞争主体一致、监管手段完善后，才开始两个市场的接轨，以防止对内冲击。”
周天勇提供的研究数据表明，今年一季度外贸依存度上升到68.6％，2006年比2000年上升近25个百分点，国民经济增长对进出口的依赖程度越来越深。而出口的国内代价是，以平均退税率在12％左右的国家税收减少支持出口，外企享受着比内企低18％的所得税率，廉价的土地和劳动力资源等政策实际等于通过压低国内成本支持出口。
而且，2001年～2005年，中国出口退税总额达11944亿元，80％退在东部，这部分财政补贴实际上远大于西部大开发时国家对西部的投入。并且，外资所得税优惠的80％以上也在东部。周天勇指出，这降低了东部企业的销售成本，增加了其利润空间，使中西部内资企业和在国内销售的企业，很难与之平等地进行竞争，最终加剧了东西差距的扩大。
其三，行政管制影响了市场经济的活力，政府强力部门的行政干预加剧了市场竞争的不对等。周天勇举例说，2003年国务院各部门共清理出审批项目4159项，其中超过了2000多项没有合法的审批依据。而审批与收费和罚款紧密相连，全国政府各部门的收费罚款项目多达5000项左右。特别是按照“自收自支、收支两条线、超收奖励、罚款分成”体制运行的工商、质检、城管、交通运输管理等部门，乱收费、乱罚款盛行。据《2005年中国经济普查年鉴》显示，2004年这些部门行政性收费达9367.67亿，而且绝大多数未进入预算，收支均脱离人大监督。
造成的后果是，自由职业、微型企业和中小企业的开办、经营和发展受到不小影响。《中国私营企业发展报告》数据显示，1999年～2004年全国个体工商户减少了810万户，按照其平均提供1.9个就业机会计算，减少1539万个就业机会；国家工商总局数据显示，2005年企业数1年减少了30万，按照私营企业平均19人规模，减少了570万个就业机会。两项合计2109万，是2005年年末城镇实际失业人数的近一半。
部门和地方利益成改革深化阻力
“然而，值得深刻思考的是，中国的市场经济建设中，无论是整体改革思路，还是具体市场建设的设计，都有明确的指导思想和操作方向，但为什么初衷和结果会有这样的差距？”江涌认为这是2006年反思我国市场建设长期不成熟的关键所在。
首先，某些改革设计出现非中性因素，建设措施受到利益左右。“由于缺乏民主决策程序，不少市场改革的设计和制定充满部门和行业特征，将部门或行业利益内含其中。”江涌介绍说，中国目前要素市场改革方案，一般都是由主管部门设计起草，交国务院审定，并与其他相关部门协商，“实际通过的很多是充满了部门权力和利益的方案。”并且，方案一般都很原则，需要由部门制定实施细则，更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。
其次，某些改革在方案细化和具体落实中因部门利益而变形。江涌告诉《瞭望》新闻周刊，改革方案具体化后，其措施实施和执行过程中，利益就很容易向部门和在体制上与部门关系密切的垄断企业倾斜，造成改革的不公甚至倒退，“这也就是医疗、教育、住房、电力和能源等改革出现严重偏差的原因所在。”
最经典的案例是，今年针对房价过快上涨，国务院最重要的一个改革细节就是“套型建筑面积90平方米以下住房面积要占开发总面积的70％”。但不到一个月，某主管部门就有官员提出，90平方米的套型建筑面积约等于100到105平方米的建筑面积，70％是各城市年度新审批、新开工的商品住房总面积，导致这一最具杀伤力的措施被拔了牙。北京市新建商品期房中，大户型住宅依然占绝对主角，90平方米以下小户型很少，就是改革被拔牙后的直接结果。
其三，改革被一些地方政府大打折扣。江涌以史为鉴指出，“经济繁荣后地方势力膨胀，在中国历史上时有发生，其最突出的表现就是中央政策越来越难以贯彻。”比如，土地要素市场改革迟迟难以深入，根本原因在于土地收入是地方政府的支柱性财源。
江涌掌握的例子是，2003年东部某县土地出让收益19.2亿元，占预算外收入的69.3％，“一些县市，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40％，而出让金净收入又占政府预算外收入的60％以上。”
因此，一切旨在控制房地产价格过度增长的调控或改革政策，不仅会使房地产开发商利益受损，而且还会使地方政府利益受损。所以，在自身的利益驱动下，一些地方政府不但没有认真执行中央政策，而且变相化解或抵制改革。2003年以来上海个别高层领导在上海地产热潮中的表现就是明证。
“而造成这些问题的根源就是，在市场变革中，有关部门和地方政府过多地考虑自身利益，与一些利益相关的集团联系在一切，形成以维护自身利益为中心的大大小小、相互牵连的‘利益山头’。”江涌的结论是，这种局面严重阻碍了市场改革进程，损害了市场效率和社会公正，“可以说，它是当前改革推进最大的阻力。”
破除“利益山头”已成共识
长期参与我国改革研究与实践的国家发改委范恒山司长在接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，这种局面使得市场改革依然处于攻坚阶段。在他看来，改革的要求已从主要是利益调整转向利益调整和利益增进并重，从利益倾斜转向利益兼顾，特别是这个过程中，作为改革组织者、推动者的政府部门，自身也成了改革的主要对象，“自己改自己，甚至是大幅度放弃自身拥有的权力和利益。这已经成为当前改革的大势所趋。”
事实上，在这方面，2006年许多新闻事件已经可以看到市场改革不少值得欣喜的变化：民航总局于去年4月出台《国内投资民用航空规定》，彻底向民营资本打开了天空，先后向5家民营航空公司颁发了运营执照，尽管有2家出现困难，但东星航空和春秋航空都在不到一年时间实现了赢利。尤其是其在价格和服务上的灵活多变，激活了国内航空市场。
与此同时，原本滞重的国航也在竞争中变得步履轻盈，自2001年起居然连续5个财年一直保持着盈利纪录。特别是在今年上半年油价支出上涨40％的条件下，国航成本只增加了0.6％，成为国内单位成本最低的航空公司，获得了1.47亿的净利润，令业界吃惊。
江涌对此评价说，“曾经一度被诟病为部门利益和行业垄断典型的民航市场出现如此景象，正是民航主管部门自我革命的结果。”他开玩笑说，现在的民航总局显得格外安静，近年来甚少像过去那样经常成为票价和收费等新闻的主角，“这本身已经很能说明问题了。”
垄断行业高收入问题一直是公众关心的焦点。今年以来国家曾多次提出要进行劳动收入再分配的改革，其中一个重要方面就是针对垄断性企业的收入调整问题。
令人注意的是，不到半年时间，11月29日劳动和社会保障部和财政部下发了《关于做好2006年企业工资总额同经济效益挂钩工作的通知》，对2005年企业在岗职工平均工资相当于当地城镇在岗职工平均工资两倍以上的企业，其工资挂钩经济效益基数的浮动比例下调至0.6以下。而普通企业的浮动比例为0.75。这份文件的快速出台，表明中央决策层对于垄断企业收入分配问题高度关注。
周天勇认为，在中央已有共识的情况下，破除部门利益的改革必须尽快解决，“首先改革必须触及利益，推进行政机构改革，合并执法机构。最关键的就是行政、执法、司法要与经济利益相脱离，最重要的就是工商、质监、城管、交通、公检法等，由财政全额供养，不可以随意设置收费项目。”
同时，部门法要由中立部门，或者第三方起草。法律的实施细则和部门条例和部门文件涉及到审批、许可、执法、处罚、收费和罚款等要经过人大审查批准和社会听证。而且，政府各部门需要人大监督。“仅仅提倡行政机构内部执行决策监督分开是不行的，平级监督和内部监督是没有用的。审计署审计出再多的问题，最后也是不了了之。”他说。
对于地方利益，周天勇指出关键一条，“中央与地方之间的事务、收入、支出、转移支付要理顺，要给地方以合理的财政收入来源。比如县市级财政，可以考虑将房产税开征定为其独立税收，使其有稳定财力来源。否则，中央与地方政府的财税关系不进行调整，县市级政府承担越来越多社会事务却没有正规渠道的收入。地方政府各部门和各行政性事业单位收费和罚款自然人和法人的局面根本不可能得到扭转，地方卖地炒地的局面可能也无法改变。”
社科院亚太所副所长张宇燕是目前国内研究利益集团最早的学者之一。这位习惯于远距离观察中国改革进程的经济学家，在中国最早注意到了利益集团与中国改革走向的复杂关系。按照他的观点，在人类社会中，利益集团及其间的冲突与合作，不仅无处不在、无孔不入，而且还在相当程度上支配了社会的发展进程，决定了人类活动的方式。
因此，问题的关键在于，通过改革如何让各种群体、各种利益集团都能平等地表达自己的利益诉求，尤其是让弱势集团有足够的制度来保护自己的利益以免侵害，使社会中的各种力量相互制约、平衡发展，统筹兼顾各方利益，而不会成为一个被少数利益集团“劫持”的市场经济。
张宇燕认为，六中全会提出建立和谐社会的决定，事实上就包含着这样的思想和共识，“什么是和谐社会？从经济学来说，就是一致同意或者是一致赞同的社会。实现的条件是，《宪法》层次上的一致同意和具体经济规则政策的非一致同意，强调民主决策上的科学性、普适性，以使得政府决策尽可能惠及所有的人。”
而要使市场改革摆脱“利益山头”的阻挠，实现这个目标，张宇燕提到了西汉名臣贾谊《治安策》中的名言，“欲天下之治安，莫若众建诸侯少其力”。也就是说，必须建立一个相互制衡、平衡发展的社会利益体系，而不是一个发展差距不断扩大的“哑铃”社会。
制度建设：“央地博弈”催生体制变革
重构央地关系成为近年我国督察制度和督察体系建设的重要背景
袁元，文/《瞭望》新闻周刊记者。
“更注重与社会发展、文化建设相协调，而非只在经济领域单兵突进”，无疑是2006年中国经济领域制度建设的突出特点。这其中，既包括与经济体制相匹配的一系列制度建设的完善和深化，也包括针对改革发展现实进行的制度创新。
这其中，如何构筑新形势下的央地关系，如何让更多人分享改革发展成果，如何保证发展的可持续性，如何协调中国发展与外部世界的关系等，成为2006年经济领域制度建设的关注焦点。
频繁督察的潜台词
盘点2006年中国经济领域制度建设，督察制度是一个不可忽视的词。
今年以来，一系列围绕土地与房地产调控、环保、重特大安全生产事故处理等的督察行动陆续展开，各种督察组、检查组、调查组、巡视组等频频下派地方，如6月和11月分别进行的安全生产督察；7月的土地督察、环保督察；9月的城市规划督察以及10月进行的新开工项目清理督察等。
而事实上，近年来每逢重大政令出台，督察组、巡视组、检查组分赴各地巡回检查已是惯例，而今年尤为频密的督察和垂直管理体系建设，表明我国督察制度和督察体系建设开始进入加速推进阶段。
其背后，则是暗潮涌动的央地关系博弈。
比如土地问题。自1994年分税制改革起，“财权上移、事权下移”的现实使地方建设缺乏必要资金；而各地纷纷“卖地生财”的现实，又令中国经济面临失衡、耕地底线面临失守的严重威胁。
除了财权事权不匹配外，目前不尽科学的政绩考核机制，也是掣肘央地关系的重要因素。而监察制度的加速推进，可视为中央政府正在以一种新的方式调整中央和地方的关系。
如何在新的形势下重构中央和地方关系，如何在不损害地方发展积极性的同时确保中央的政令畅通和法度统一，成为一个新的课题。
谈及此，经济学家常修泽教授告诉《瞭望》新闻周刊，在十六届六中全会的决定中有两处提到中央与地方关系的问题，一处是“要进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制”；另一处是强调“完善中央和地方共享税的分成办法，加大转移支付的力度”。这两点虽不可能涵盖央地关系的内容，但却从如何促进基本公共服务均等化的角度提出了新的思考。
对此，中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林认为，近几年来，我国政府对基本公共服务的投入力度很大。但从总的情况来看，目前中央与地方的关系，仍以经济总量为导向，要从根本上协调二者关系，必须通过结构性改革，使中央与地方关系向“以基本公共服务均等化为重点”方向转变。
在迟福林看来，我国基本公共服务的非均等化有多方面的原因，比如区域经济发展水平差异、城乡分割的二元结构等，其中重要的原因在于，中央与地方在公共服务领域的分工不合理，由此造成不同地区政府公共服务职责和供给能力的差距。
解决之道，一方面要使政府的公共服务职责与能力相对称；另一方面，需要按照基本公共服务均等化的要求，完善公共财政制度。
还需把完善转移支付制度作为下一步调整中央地方关系的重点。这样，既可以抓住中央地方关系的主要矛盾，也又可在统筹城乡和区域协调发展方面有所作为。
以制度强化共享改革成果
改革发展到今天，经济领域的制度建设已离不开与社会发展的协调推进。
“构建和谐社会，必须坚持改革开放，其中不可避免地涉及社会体制改革。这是对前一段经济体制改革的一个升华和拓展，下一步要推进这两者之间的改革”，常修泽这样认为。
常修泽具体分析说，在今后很长的历史时期内，中国社会的主要矛盾“始终”是“人民日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾”。“考虑到每年1000多万新增人口、城镇每年800万～1000万新增劳动力、每年新增900万～1000万农村劳动力转移，考虑到13亿人口提高物质文化生活水平的需要等”，他认为，必须把发展社会生产力作为根本任务，从而为社会和谐创造雄厚的物质基础。
但另一方面，社会的主要矛盾在当前却有新的表现形式，突出的是广大社会成员公共需求的全面快速上升与理应由各级政府和公共部门提供的公共服务不到位、公共产品短缺且配置失当形成的矛盾。
因此，在常修泽看来，一方面，针对改革28年后影响社会和谐的主要矛盾和问题，应把社会改革放在重要位置。
另一方面，经济体制改革本身还有很多艰巨任务没有完成，包括国有企业改革、金融改革、财税改革，还要继续推进。特别是对垄断性的改革还需要“啃硬骨头”。
还需要寻找经济改革和社会改革的“结合部”，比如说创建公共服务体制，包括就业、社保、义务教育、基本医疗等，这些既有经济体制改革的内容，也有社会体制改革的内容，需要将这两方面改革结合起来向前推进。
经济体制改革推进明显，市场化进程加快；与社会体制改革的“结合”，在发展的同时惠及民生，关注资源、环保、可持续，成为在2006年的一大特点。
比如财税改革。国家税务总局、劳动保障部今年1月联合下发《关于下岗失业人员再就业有关税收政策具体实施意见的通知》，就下岗失业人员再就业有关税收政策出台实施意见；4月1日起又对消费税税目、税率及相关政策进行调整，表明国家试图通过税收手段限制高消费行为，促进环境保护和节约资源。
还有资源价格改革。从10月开始，一场变煤炭资源“无偿划拨”为“有偿使用”的改革在山西、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、河南、贵州、陕西等8个煤炭主产省(区)试点推进，并将建立煤炭矿山环境治理和生态恢复责任机制。
而3月以来的石油综合配套调价方案，在成品油价格水平上调的同时，建立了对部分困难群体和公益性行业给予适当补贴的机制。为调节石油行业和非石油行业的利益关系，国务院决定开征石油特别收益金，以平衡行业间收入分配关系。
再比如节能新政。今年国家已经或即将出台一系列“节能新政策”，在约束性指标方面，首先是理顺能源产品价格，抑制能源低成本消费，形成高成本使用能源的约束机制。优惠性政策方面，国家有关部门正抓紧研究调整完善现有税收政策，择机出台更有利于节能的优惠措施。
还有就是环境影响评价制度。今年以来，各级环保部门严格执行环境影响评价制度，加强了建设项目的环评工作，抓住淘汰部分行业产能过剩的有利时机，提高环境准入门槛，控制新的环境污染。意在协调经济增长与环境保护的矛盾。
今年全国彻底取消农业税后，我国农村改革步入综合改革新阶段。国务院决定在试点的基础上，全面推进以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革。农村税费改革为全国农民每年减轻负担1200多亿元，扭转了长期以来农民负担过重的局面。
涉外制度全面升级
随着入世五年过渡期结束，中国必将更加深入地融入全球经济，在此背景下，中国经济领域的制度建设，必将与国际惯例联系得更加紧密。
盘点2006年的中国涉外制度，可以看到其发生着令人瞩目的新变化。
在10月的广州，素有“中国第一展”之称的广交会在百届之际宣布从第一百零一届开始，其全称将从“中国进口商品交易会”更名为“中国进出口商品交易会”。
从“风向标”转变为了“平衡器”——这是业内对于广交会更名的形象比喻。
其实，广交会的更名并非偶然。2006年，中国经济发展的引擎正在清晰的由出口单极向提升国内产品品牌附加值和扩大内需的双极拓展。
9月14日，国家五部委联合发文，通过降低部分商品出口退税率、限制部分商品出口等措施对出口进行调控。
商务部10月出台的《商务发展第十一个五年规划纲要》中明确提出，到2010年，我国进出口调控目标为23000亿美元，外贸增长方式将实现重大转变，进出口实现基本平衡。
而在利用外资方面，随着徐工并购案、洛阳轴承并购案以及苏泊尔反垄断案的调查，外资并购成为2006年的关注焦点。
《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》、商务部《关于外国投资者并购境内企业的规定》的接连出台，使得对外资的监管有了标准，只要涉及“重点行业、国家经济安全、驰名商标、中华老字号”这四个方面的并购，均需要商务部审批。
而《商务发展第十一个五年规划纲要》提出逐步取消外资的“超国民待遇”，使内资企业和外资企业在同一起跑线上平等竞争，让世人看到中国的对外开放正在和国际接轨。
“从对外资合规的监管，到取消外资的‘超国民待遇’，可以看出，目前我国利用外资开始进入转型期，旨在对外资加强筛选，为外资创造更好的环境，规范外资并购”，商务部研究院外资部研究员金伯生告诉《瞭望》新闻周刊。
11月，国家发改委出台的《利用外资“十一五”规划》，其核心是推动利用外资从“量”到“质”的根本转变，不过，“从根本上来说，还是要继续坚持对外开放和积极利用外资的基本方针不动摇，新的目标和方针都是为了促进可持续发展，更好的实现互利共赢，使得利用外资更加适合我国经济发展的需要”，金伯生强调说。
从“数量”到“质量”，从“扩大出口创汇”转向“国际收支基本平衡”，种种迹象表明我国对外战略调整的方向和决心，也显现出我国政府正力图纠正以往政策中的偏差，以“扩大出口”、“吸引外资”为核心的粗放式的经济增长方式开始转型，更显现出中国对外开放已呈全面升级之势。
新农村建设：“喜忧互见”第一年
如何避免数万亿新农村建设资金打水漂，以及如何发挥农民的主体作用成为新农村建设的关键
唐敏，文/《瞭望》新闻周刊记者。
秋去冬来，建设社会主义新农村的战略已实施一年。各地新农村建设有关试点工作如火如荼进行着。在一些省区，新农村样本已见雏形；在长三角，涌现了新农村建设“村企结盟”新模式，如何评价新农村的第一年，事关如何继续推进、完善“新农村建设”的关键问题。
据国家统计局数据，在新农村建设的第一年，前三季度全国粮食生产再获好收成，其中夏粮同比增长了7.0％；棉花等主要经济作物发展势头良好，畜产品和水产品产量继续增长；农村居民人均现金收入达到2762元，实际增长了11.4％；农村基础设施建设和社会事业也取得新进展，截至上半年，全国已有3.96亿农民参加了新型农村合作医疗，中央和地方财政补助标准分别由10元提高到20元，西部地区农村义务教育阶段的4880万学生全部享受了免学杂费政策，乡村道路建设步伐加快，村庄建设规划开始起步。
上述一系列好成绩的取得，离不开工业反哺农业、城市支持农村的方针的贯彻执行，离不开各项“高含金量”的政策措施的陆续出台：
公共财政的阳光照耀农村。来自财政部的数字显示，在前几年财政不断加大对“三农”投入的基础上，今年财政支持“三农”的力度更大：中央财政预算安排用于“三农”的支出达3397亿元，比上年实际执行数增加了422亿元(这些资金主要用于继续加大粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴)，还安排了农村公路、沼气、饮水安全、村级组织活动场所建设等专项资金。
在财政资金的保障下，今年的惠农政策出现了多个“第一次”：首次公布了小麦的最低收购价，在3月初提前预拨了良种补贴、农机具购置补贴和测土配方施肥项目资金；出台了对种粮农民的化肥、柴油等农业生产资料增支综合直补政策，范围突破了13个粮食主产区，品种突破了仅限于柴油的涨价补贴；首次提出了用两年时间全部免除全国农村义务教育阶段学生学杂费；首次要求用三年时间基本普及新型农村合作医疗制度；首次以国务院名义出台保护农民工合法权益的专门文件。
刚刚开局的“新农村建设”取得上述成绩难能可贵，但也暴露出下一步工作需要着力解决的问题，有的甚至是长期存在于“三农”建设中的痼疾：
第一，新农村建设核心问题是资源配置如何进一步优化，国家与农民利益关系怎样调整，下一步，需要国家财政资源分配更加向农村倾斜。国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊表示，当前新农村建设提出的“工业反哺农业，城市带动农村”，不是指工业补贴农业，而应该是指“工业支持农业”，公共财政资源分配应该更加公平。数据显示，我国去年整个公共财政支出3.16万亿元，但用于农业、农村、农民的支出，只占整个财政总支出的8％，但其中，真正用于农民身上的财政支出不到4％。
第二，目前农民土地权益仍然很弱，法律对于农民土地权益保护不到位。以土地出让金为例，2004年全国土地出让金是2400亿元，2005年也超过2000亿元，成为了地方政府的“第二财政”，但却并没有更多地用于三农支出，对此，韩俊认为，新农村建设一定要将保护农民土地权益，如果城市发展需要农民土地，必须要给予农民公平补偿。
第三，新农村建设在一些地方被当成农村新一轮的大拆大建，曲解了新农村的涵义。
第四，取消农业税使县乡基层体制中隐含的深层次矛盾凸显，由此引发了大量的新情况、新问题，例如，如何遏止各种乱收费乱摊派乱罚款卷土重来，避免农民负担反弹；怎样从财力上保证基层组织正常运转。
第五，农村剩余劳动力的转移问题。目前我国农业劳动力多达4.5亿，相当于全国劳动力总数的50％，而目前农业在整个GDP中只占不到20％，我国耕地最多也仅容纳2亿劳动力。也就是说，我国有大约2.5亿左右的剩余劳动力需从农业中转移出来。
第六，农民贷款难。农村地区金融资源严重不足。截至今年10月份，我国农村存贷款大约仅占全国总量的15％左右，从网点覆盖情况看，2005年末，全国银行业机构网点约17.5万个，平均每万人1.34个，而其中农村平均每万人0.36个。但据调查，缺乏资金已经成为农民生产方面的主要障碍，超过半数的农户在农业生产中面临资金短缺问题。
第七，如何充分发挥农民在新农村建设中的主体作用，避免投入新农村建设的数万亿元资金如同撒胡椒面，甚至打了水漂。针对在一些地方，作为农村集体财产所有者的农民不能当家作主，而由村干部或基层政府替他们当家，广大农民群众对于集体事务或集体财产的处置不仅没有决策权、参与权，有时甚至连知情权都没有的情况，中国社会科学院学部委员、农村发展研究所所长张晓山建议，探索在农村建起一种有效的民主制衡机制，中国农业大学教授叶敬忠也呼吁，新农村建设不能让农民集体失语。
新农村建设要“操之有方”
详实有效的规划对新农村建设非常重要
文/叶齐茂，中国农业大学人文与发展学院教授、建设部村镇建设专家委员会委员。
从近两个月以来在一些大城市郊区考察新农村的所见所闻看，新农村建设中面临着一些亟待解决的问题。实事求是地讲，除开一些特大城市郊区农村和少数新农村建设的实验村外，整个新农村建设还谈不上“可圈可点”。
截至7月底，天津、吉林、江西、浙江、广西等5个省份已编制完成新农村建设规划，北京、河北等22个省份正在编制新农村建设规划，26个省份已确定新农村建设的试点方案。
一些做法仍流于形式
新农村建设中一些做法，某种程度上仍流于形式。
比如“改厕”，是希望通过政府资助材料、技术，改变农村乃至城市的水环境。但笔者考察时却发现，不少农户厕所的地上部分变了，而地下的土建部分却因建设的非标准化和施工监督不够，不能完全实现卫生、无害化和保护地下水资源的目的：化粪池选址没有科学的规划，建在公共场所的居多；改厕工程与饮用水安全工程没有在规划和建设上配合，渗漏的化粪池与饮用水源相连的不少。还有甚者，有些村庄在规划上近期内将拆并或划为新城，可是仍在做着农村式的改厕工程。在有的县，今年计划改厕三万户，而实际上只改了不到二万户，洁具却用了三万套，而政府许诺的财政资金至今未到位。
除了“改厕”，城市建设中的“拉锁工程”也拉到了“新农村”：去年刚铺筑好的硬化路，今年为了埋设污水管道，又被开膛埋管道；长了五年的道旁树被砍了以扩宽道路；阀门井建得高于道路的标高；下水管道与供水管道交织一处；虽然垃圾由村里集中收集了，可是还是随意填埋了；头年装的路灯没有坏，却又换成了太阳能的灯，而老电线杆不知去向。
村庄规划跟不上项目的变化，过于战略宏观，达不到应有的详细程度，在各部门面前缺少权威性，有时仅仅是一张申请项目的“包装纸”；而一些地方的实际情况是，出现了农村供水与污水处理工程的长远规划和布局不合理、有的地方对新建单村供水工程将来如何与骨干水厂联网缺乏考虑、有的地方对污水处理厂的合理规模考虑不周等问题。
国家投入收益如何最大化
过去，国家财政也帮助过一些村庄建设自来水和道路，可是，年久失修，早已不能使用了。征收一部分折旧是农村基础设施和公共服务设施可持续地运行下去的关键。如今，在新农村建设中，对基础设施和公共服务设施仍未实施折旧机制。如，在一些村庄实行定额以内免收水费，超过用水定额才收取水费的办法，这不利于增强农民珍惜水的意识和对水的商品价值观念。不少正在建设中的村级污水处理厂，未考虑运行费如何解决，而运用收取污水处理费的办法，对维护污水处理厂良性运行机制十分重要。
还应防止国家财政对农业生产设施的投入变成了私有财产。以今年中央和地方各级财政的农机购置补贴资金16亿元为例，早在2005年中央1号文件已明确规定，国家补助资金形成的农村固定资产归受益地区农民集体所有，但是，在调查中问及此问题时，地方领导含糊，村民迷糊，政府拨款形成的数百万元的农业设施和设备似乎成了搞规模化种植或养殖业的私有企业所有。明确农业生产设施的产权归农民集体所有，一可避免集体资产的流失，二是农民可以对这些生产设施的质量进行监督。
试点阶段暴露出五大矛盾
一是，新农村建设不是操之过急，而是操之无方。调查中发现，很多乡镇干部弄不清究竟什么是新农村建设。修路、搞水利、植树、改厕、环境整治分别是公路局、水务局、林业局、卫生局和环保局的日常工作，许多人弄不清究竟在新农村建设中他们的职能与过去相比有什么变化，在与他们的直接接触中，感到他们不是“操之过急”，而是操之无方。
二是，一些地方城市反哺农村构建和谐社会还只停留在口头上：一些“多予”的部分也因为其他农业生产工业品价格的上涨而抵消了不少，“放活”也常常因为不合时宜的行政体制而成为口号；即使中央财政的拨款到了县镇，也有暂时拆东墙补西墙的现象。
三是，没有真正调动农民群众作为主体参与到新农村建设中来。有报道说“多少个省区市已编制完成新农村建设规划”，但问到当地的农民，是否参与过规划时，他们均摇头。产生这种现象的重要原因之一是职能部门独揽了从立项到招标甚至于施工的大权，制定政策又执行政策，农民群众不可能真正成为新农村建设的主体。无论从哪方面讲，这样建设都是不可能持续的。
四是，各个职能部门没有协调一致，各自为政。例如，在同一个村庄行政区域内，会有农业、林业、水务、公路等不同的部门在做着各自的专门规划、投资。村边有条河，水利部门做河岸治理规划；村边有条路，公路部门做道路建设规划；卫生部门搞改厕，却不管下水管道；建卫生所，却不管医疗垃圾往哪里扔；农业部门建现代设施农业，却不问谁来种地。哪个职能部门有资金，那个部门就找村进行建设，没有资金的部门，即使问题再严重，也不能介入。如果部门利益不打破，新农村建设不可能在经济上合理起来。
第五，新农村规划多是城市小区规划的套用和延伸，在资金、尺度和风格上不能很好地适应形形色色农村居民点的特征，特别是永久性地打乱了乡村的自然环境；新农村建设队伍多是非专业化的农村施工队，没有严格执行相关的乡村发展的部门法规、规范和标准；没有建设监理；特别是还缺少专门针对自然村、行政村、小镇在内的建设规划和保护规划的设计指南，缺少通过设计去落实法规、规范和标准的意识；没有把乡村规划同解决“三农”问题和农村小康社会的建设联系起来，特别是没有把自然村、行政村、小镇的规划同那里的基础设施建设统筹安排，同那里的建筑风貌保护统筹安排。这种状况如不改变，从发展的眼光看，很有可能会给农村健康发展留下一个战略性的漏洞，也会给城市发展留下战略性的遗憾。
国企改革：破除垄断仍是焦点
垄断性行业在2006年国企改革中仍被高度关注，并将成为持续焦点
苗俊杰，文/《瞭望》新闻周刊记者。
王玉娟，《瞭望》新闻周刊实习生。
2006年的国企改革，既是地方国企产权改革打破沉寂大力推进的一年，同时又是大型央企着力于调整重组、不断提高效益的一年。这一年，垄断行业改革依旧备受关注，其改革也依旧在不断深化的过程中，尚未取得突破性进展。
布局调整：破除垄断仍是焦点
国资委研究中心副主任彭建国把“调整重组”看成是2006年国有企业改革取得的一个重要进展。
国资委的目标是用几年时间，在中央企业中形成80家～100家技术先进、结构合理、机制灵活、有较强国际竞争力的大公司和企业集团，以此完成国有经济布局和战略调整。也正因此，国资委组织完成了对8家央企的新一轮兼并重组，使中央企业由此前的165家降至161家；也正是在这一目标下，即将开始的2007年将不可避免地出现大规模的调整重组，因而有人形象地称2007年将是一个“重组年”。
这之中，垄断行业改革成为一个无法回避的话题。
《瞭望》新闻周刊从国资委获悉的最新数据足以说明问题：中央企业80％以上的资产集中在石油石化、电力等八大行业，承担着几乎全部的原油、天然气和乙烯生产；提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务；发电量约占全国的55％；民航运输周转量约占全国的82％。国家发改委宏观经济研究院常修泽研究员向《瞭望》新闻周刊表示，国有经济布局调整中埋伏着“两条线”——垄断性和竞争性行业的结构调整。其中，颇具争议的垄断性行业改革在今年国企改革中“有看头”，同时也将持续是今后改革的看点。
在常修泽看来，推动垄断性行业改革，四个方面的条件缺一不可。首先要严格实行政企分开，这是垄断性行业改革的基础；其次是放宽准入，这是切入点。“准入”涵盖两个主体：不属于该行业的国有资本可以进来；非公有资本可以在一定程度上进入；再有是引入竞争，包括行业外竞争，比如铁路可以与公路、航空、海运等竞争，这是内在机制；另外就是依法监管，这是垄断行业改革的保障。比如电力行业，撤销电力部后，政府通过电监会来实施监管。
常修泽总结道，去年2月，国务院出台了人们所熟知的“非公经济36条”，明确提出允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航等行业和领域。如今，奥凯、春秋、鹰联、东兴等航空公司的兴起，表明民营资本开始进军民用航空领域；电信方面，今年也有新动向，作为民营电信运营商，东兴国旅从今年开始运营增值电信业务中的呼叫中心业务。
对于铁路改革而言，常修泽形象地告诉《瞭望》新闻周刊：以车轮子为界，车轮子以上是竞争(当然个别的军运行业不能竞争)，车轮子以下那个轨道是垄断，铁路网要国家来建；但是现在车轮子以上还没有实现竞争，到了将来铁道部就只是一个监管机构。总之垄断性行业的改革是中国下一步国有企业改革的一个看点。
也许，在各个领域内，这些变化还仅仅是“一小步”，然而，对比具体的历史现实，这已经可以称得上垄断行业改革的“一大步”。
股权激励最“热门”，产权改革最“悠久”
国有经济布局调整涉及国企改革的总体格局，而具体到改革的步骤，则要由具体的企业来完成。国有企业自身改革包括企业关闭破产、产权创新、完善治理结构等方面的内容。
今年2月，国务院常务会议原则通过了国资委制订的全国关闭破产工作总体规划和2005年～2008年企业关闭破产工作安排，4年内将完成最后2116家企业的政策性关闭破产。据彭建国介绍，4月份的全国国有企业政策性关闭破产工作会议之后，政策性关闭破产进度明显加快。一些沿海地区需要退出市场的企业绝大多数已经操作完毕，北京、上海、江苏、浙江、福建5个省(市)已全面转向依法破产。
而在2006年国企自身制度改革中，最引人关注的话题，莫过于股权激励。
今年年初，国资委发布《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》，除了针对改制中的主要问题健全制度、增强可操作性外，新增了大型国企领导通过增资扩股持有本企业股份的内容，从而拉开了本年度国企改革的大幕。虽然意见要求对大型国有企业管理层增资持股“严格控制”，但是这在事实上解除了此前对大型国有企业经营层持股的禁令。国资委对此的解释为：“禁”主要指涉国有资产存量，而“解禁”则是对国有资产增量而言。
事实上，早在1999年8月，中共中央十五届四中全会报告就提出，对企业经营者和技术骨干实行包括期权在内的股权激励。而2006年10月20日，国资委和财政部会签的《国有控股上市公司(境内)股权激励试行办法》，不啻于管理层股权激励的历史性一步。办法规定，上市公司全部有效的股权激励计划所涉及的标的股票总数累计不得超过公司股本总额的10％；激励对象原则上限于“上市公司董事、高级管理人员”以及“核心技术人才和管理骨干”，而此前饱受争议的上市公司监事、独立董事及外部董事“暂不纳入股权激励计划”。
即便仅开了一个“小口子”，还是有不少业内人士发出了类似“等了六七年，终于等到了这一天”的感慨。
彭建国用“一项重要的制度创新”评价国有控股上市公司股权激励。他认为，实行股权激励本质上是要促进上市公司持续稳定发展。在股权分置改革的基础上，《办法》无疑将对国有控股上市公司和资本市场的健康发展起到重要作用。
不过，他也坦承，这项制度非常“敏感”，操作难度大，对证券市场和公司治理要求较高。推行这种激励方式，需同步推进上市公司各方面改革。
如果说股权激励是今年最“热门”的话题，那么，产权创新可以说是国企改革中最“悠久”的一个方面。
总的说，我国国企改革走的是一条渐进式道路，先小型后大中型。经过这几年各地政府的艰苦推进，通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，目前，中小企业改制面总体上达到80％～90％，许多地方中小企业已经改制完毕。因此，“十一五”规划及政府工作报告明确提出，下一步企业改革主要是推进大型企业的股份制改革。
在彭建国看来，今年国有大型企业“产权创新”态势可谓“不断推进”。国有大企业的改革方向，不是简单的出售、改制，更不是MBO，而是要建立规范的现代企业制度，这一点已经形成共识。在国内外资本市场上市的新鲜经验，让国有大企业在现代企业制度建设的道路上好好磨砺了一把。中石油、中石化、中国移动、中国电信、宝钢集团等一批企业上市后，实现了产权多元化，内部机制正在发生着深刻的变化。
预算：下一块“难啃的骨头”
推进国有经济布局的战略调整，仍将是下一步国企改革的重要内容。而加快建立中央企业国有资本经营预算制度和国有资产经营公司，将是实现这个目标的两个有效手段，彭建国向《瞭望》新闻周刊作如是表述。
国企要向大股东——国家上缴红利的消息，自今年初就已得到证实。但方案由谁来定、红利怎么分，等等，都是待解的难题。事件的最新进展为，国资委主任李荣融近日表示，央企可能于明年开始支付红利。由财政部和国资委共同起草的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见(草案)》有望于明年得到国务院批准。
据了解，国企如何向国家分红，国际上几乎没有现成经验，从这个意义上说，经营预算可能是国企面临的一项迫在眉睫的制度创新。众所周知，分红是“最难啃的骨头”，虽然目前北京、上海、深圳等地已开始进行国有资本经营预算试点，但总体看，经营预算必将是国企改革下一步的难点所在。彭建国告诉《瞭望》新闻周刊，探索国有资本经营预算制度的实现形式，就要对国有资本的收益内容、收缴范围、收缴方法、收益预算、收益清算等内容作出明确规定。
要推进国有资产管理体制改革，也不能忽视国有资产经营公司的建立。据彭建国介绍，国有资产经营公司一般不直接从事具体的生产经营和科研活动，重点是国有资产经营与管理。主要有五大功能定位：培育主业的投资中心；辅业资产的转化中心；不良资产的加工中心；退出企业的缓冲中心；中小企业、参股企业和特殊企业的管理中心。
彭建国告诉《瞭望》新闻周刊，国有资产经营公司的经营形式主要有四种：一是直接经营，这里不是指直接的生产经营，而是资产经营；二是受托经营，如托管企业和托管资产的经营；三是间接经营，如其下属全资企业和控股企业的产权管理；四是股权管理，主要是参股企业的股权管理。
常修泽同样把国有资产经营公司看成是国有资产管理体制改革的一个新动向。他认为，在国有资产所有者代表和国有资本使用者之间存在着“第二层次”，即国有资产的资本经营机构。这类机构现在只是“冒头”，将来会有所增加。至于来源，有可能是直接升格，即现在已有的从事生产经营的机构直接“转型”，成为一般不直接从事具体生产经营，重点经营与管理国有资产的集团。
“降耗减排”乏力高增长的巨大掣肘
五年指标不宜均摊，未来能否完成“降耗减排”指标，取决于今天我们做了什么
陈芳，谭浩，彭涛文，《瞭望》新闻周刊记者。
作为“十一五”开局之年，2006年的GDP增长与降耗减排指标形成了鲜明对比：一方面是超过10％的GDP快速增长，另一方面则是能耗和主要污染物排放指标的不降反升。
完成“硬指标”面临巨大压力
在“十一五”规划纲要中，政府第一次将“单位GDP能耗降低20％，主要污染物排放减少10％”作为两项约束性“硬指标”列入发展目标。而国家统计局日前公布的数据表明，上半年这两项指标均不降反升，三季度能耗指标虽略见好转，但主要污染物减排仍未逆转，重点城市二氧化硫平均浓度比去年升高约5％，二氧化氮升高约1％。
一些专家认为，今年降耗减排指标完不成几成定局。就此，全国人大环资委副主任委员叶如棠接受《瞭望》新闻周刊采访时指出：降耗减排需建立在一系列行政措施和工程技术基础之上，而降耗减排所依托的工程设施，往往要在半年甚至一年后才能发挥作用，因而将五年指标进行年度均摊的做法并不科学，“由于此前较高的经济增速，我国在开局之年甚至第二年，都难以完成所谓的均摊指标，目前的关键是要把基础工作做扎实，为最终完成五年指标打下基础”。
尽管各地在逐渐加快执行中央确定的单位GDP节能步伐，但据了解，一些地方向国家上报“十一五”期间降耗减排目标时，曾出现过与中央20％指标的博弈。
对此，中央党校研究员曾业松说：“如果每个地区都认为自己不是降低能耗的主力，把目标定在国家规定的20％以下，那么约束性指标的完成很可能面临‘流产’。”
相持阶段十分关键
采访中《瞭望》新闻周刊发现，为追求“开局”之年的“开门红”效应，不少地方仍在大干快上，加之今年煤电油运的供应形势不再吃紧，被中央三令五申禁止的一些高耗能、高污染的企业又悄悄冒出来。
调查显示，目前供需基本平衡的煤炭市场又出现盲目扩大产能问题，一些项目甚至未经审批核准就开工。目前全国煤矿在建项目规模为7亿吨至8亿吨，已远超规划目标；受有色金属产品价格大幅上涨刺激，铜、铅、锌冶炼能力也大幅扩张，其中仅铜冶炼在建、拟建项目总规模就超过250万吨，一些高耗能企业面对需求转旺，仍沿用甚至增加产业政策明令淘汰的落后生产能力，由此造成严重的粉尘污染……
叶如棠分析说：“与我国进入工业化、城镇化加速期相对应，我国的能源消耗和污染排放也呈现高位波动、时好时差的相持状态。”
《瞭望》新闻周刊采访中遇到的情形是：一方面国家、地方政府和企业耗费巨大的资金用于各类污染治理工程设施建设，另一方面，相当一部分设施没有得到充分利用，时开时停，明开暗停，甚至闲置不用的现象屡见不鲜。
有关人士指出，未来降耗减排指标能否完成，取决于今天我们做了什么，做得怎样。
探索性实践渐次展开
降耗减排指标能否落实，成为中国经济可持续增长的巨大悬念。
为了落实单能耗指标的“硬约束”，国务院发布了《关于加强节能工作的决定》，召开了全国节能工作会议，初步建立了节能目标责任制。受国务院委托，国家发改委与30个省区市、新疆生产建设兵团及14家中央企业签订了“十一五”节能目标责任书。组织实施了十大重点节能工程，开展了千家企业节能行动。
从今年开始，国家统计局、发展改革委和能源办从规划落实、政策落实、指标落实、项目落实等各个层面明确责任主体。每半年向社会公布全国和各地区单位GDP能耗情况，2008年对计划执行情况进行中期评估，2010年进行期末考核。评估和考核结果向社会公布。各省份将其纳入经济社会发展综合评价、绩效考核和政绩考核，并分解落实到各市(地)、县及有关行业和重点企业。
能耗降低指标的地区分解原则是：对“十一五”期间已自行明确提出降耗20％或以上的地区，对其降耗指标予以确认；对降耗指标低于20％或没有提出这个指标的地区，在确保实现全国总目标的前提下，综合考虑其发展水平、产业结构、单位GDP能耗、能源消费总量、人均能源消费量、能源自给水平等因素，确定其能耗降低指标。
能耗指标的“硬约束”还将意味着今后工作的重点在于把提高能源利用效率放在突出地位，量化指标纳入法制轨道，把提高节能降耗作为一项重要的战略任务来抓。
中国政法大学的谭华霖博士透露，目前正在草拟阶段的《能源法》一个重要突破就是，体现了国家将资源利用效率纳入法制化轨道管理的指导思想，将能源节约与综合利用、提高能源利用效率作为主要篇章写入了这部纲领性的基础法律。规范和促进能源产业发展，调整优化产业结构，严格限制高耗能产业发展，大力开发、推广和应用节能技术等节能举措可能上升为体现国家意志的法律规范。
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