民族地区城市化过程中失地农民权益受损的再探讨，本文主要内容关键词为：过程中论文,失地农民论文,权益论文,民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1004-4922（2008）06-0015-08
在民族地区城市化过程中，失地农民生活水平大多出现下降的态势，有的基本生存条件得不到应有的保障。失地农民失去的不仅仅只是土地本身，更为严重的是失去了基于土地而本应享有的一系列权益。关于这个问题我在《西部民族地区城市化过程中农民土地权益的法律保障问题研究》一文中作过粗浅地探讨。但是，我在主持教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目《民族自治地方经济社会发展自主权研究》和国家“985工程”二期重点建设项目《民族自治地方政府自治权研究》的过程中，发现失地农民权益受损的问题仍然没有得到根本解决，本文拟就这个问题进行一些再探讨。
一
民族地区城市化过程中失地农民是一个具有确定内涵的概念。研究这个问题首先必须弄清楚“失地农民”的外延和内涵。（1）失地农民具有广义与狭义的区分。从广义的角度看，无论出于何种原因而导致农民失去土地，只要是农民（农户）合法拥有的农地在数量上发生减少，他就成为事实上的失地农民。从狭义的角度看，失地农民是指完全丧失原来合法拥有农地的农民。作广义与狭义区分的目的，是为了提供不同类型失地农民统计的口径，便于政府在制定保护失地农民权益的政策时参考。（2）非征收而致的失地农民和被征地失地农民的区分。这里主要有两种情况：一种是因国家对农地的征收而导致失地，另一种是其他原因导致农民失地。“其他原因”可能是别人侵权（如非法占有）或者是自然因素（如水毁导致农地功能丧失）等。对于非征收而导致的失地农民，国家并不承担行政征收意义上的补偿责任（但有可能承担司法救济和民政救济的责任）；对于被征地农民国家就必须承担行政征收意义上的补偿责任。（3）被动性和主动性失地农民的区分。区分的标准主要是看农民失地是否受制于“异己”的力量。国家对农地的征收具有强制性的特征，由这种强制力所导致的失地农民，可称之为被动性的失地农民。主动性的失地农民指完全处于自己的意愿而丧失农地，如主动抛弃农地的权利。区分的意义在于准确掌握我国失地农民的构成状况，从而科学地分析我国农地制度的绩效和农地征收制度的合理性。（4）形式上和实质上失地农民的区分。区分的标准主要是根据被征地相邻农民所有的农地权利是否受到限制。当国家征收农地后，农民集体所有的农地就转变为国家所有，这种情况下的失地农民就是形式上的失地农民。在实际的农地征收过程中，被征收农地的相邻农民所有的农地虽然没有被征收，但实际上已无法正常发挥其农地的功能（如我国相关法律对于铁路沿线一定范围内农作物耕种的限制等），在这种情况下与被征收农地相邻的农地权利实质上受到限制（国外称之为“准征收”），拥有与被征收农地相邻农地的农民可称之为实质上的失地农民。区分的意义在于农地征收的法律和政策应当考虑将实质上的失地农民纳入到失地农民的范畴，给予应当得到的行政征收补偿，从而维护实质上失地农民的合法权益。（5）本文的研究是将失地农民界定为在城市化过程中，由于国家对农地的征收行为而导致土地所有权转移或者受到相当程度限制的农民。被征收农地的相邻地的农地功能受到相当程度限制，农地的权利人应当纳入失地农民的范畴。
民族地区城市化过程中失地农民的基本特点。城市化过程中失地农民具有如下特点：（1）失地农民已成为一个庞大的社会群体。自20世纪90年代以来，全国因政府审批征地而导致失地农民的数量，大体在4000万～5000万左右，随着现代化与城市化进程的不断深入和步伐的加快，这个数字正在继续成倍的增长。（2）失地农民已成为一个新的弱势群体。2003年“九三学社”进行的一项调查表明，土地被征收的失地农民生活水平提高了的只占10％左右，维持征地前水平的占30％左右，而60％以上的失地农民生活水平下降或者基本上没有收入来源[1]。根据国家统计局对2942户的调查，耕地被占用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被占用后年人均纯收入平均为2739元，约下降了1％。其中，年人均纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43％；持平的有324户，约占11％；下降的有1353户，约占46％。土地被征用后收入减少的农户，大多是传统农业地区的纯农业户，他们除了农业生产活动外，基本上没有其他的生产经营活动能力，耕地减少后收入自然也随着下降[2]。他们实际上成了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的新型社会“流民”。（3）农民“失地”又“失权”。农民的诸多权益都是直接或者间接地以土地为载体的，农民失去土地后面临的贫困风险和损失，包括经济、社会、文化、资本、机会、权利等诸多方面。失地农民资本的损失不仅包括自然和物质资本，还包括那些被迫离开家园者的人际和社会资本。从实质上看，就是农民对土地占有使用权、承包权、收益权、经营决策权、知情参与权等多种权利的丧失。
民族地区城市化过程中失地农民的生存和发展受到威胁。根据本课题组成员对民族地区实地调查情况的分析，笔者认为民族地区城市化过程中失地农民生存和发展已经受到严重影响：（1）民族地区失地农牧民生活水平大多数处于下降的态势，基本生存条件得不到应有的保障。根据课题组对广西壮族自治区H市Y自治县失地农民问卷调查和走访发现，在被调查的近100户失地农户当中，有近六成的农户在农地被征收后实际生活水平下降，整体下降的幅度在20％～60％左右。生活水平下降的主要原因是：农地减少使得粮食和副食品不能完全自给，需要自己另外拿钱购买。同时，由于房屋被拆需要重新建房，政府补偿款远远不够新建房的资金，许多农民不得不为此背上沉重的债务。对于完全失地并进入城市生活的农户而言，生活水平下降的主要原因是：转移到城市或者城镇后，生活消费支出普遍急剧上升。征地之前农民家庭食品消费大部分靠农田自给，失地后则只能从市场上购买，尤其是又新增加了取暖费、水电费、物业费等项目支出，导致生活消费支出大幅度上升。再加上城镇生活的其他开支也远远高于农村，如各种人情礼节往来、交通支出和文化消费支出等。云南农调队的调查结果也表明，云南省失地后减收的农户年人均纯收入总体下降了26％，20％的失地农户仅靠土地征用补偿金生活，25.6％的失地农户急需解决吃饭问题，24.8％的失地农户的人均年纯收入低于625元，处于绝对贫困状态[3]。近年来，随着宁夏工业化、城市化进程的不断加快，大量农村集体土地被征用，失地农民人数不断上升。以吴忠市区为例，2003年以来，城市规划区范围内拆迁征地6000余亩，拆迁面积160多万平方米，涉及农户5126户、25630人。土地是农民的生命之本，土地浓缩着农民的生存权、发展权、保障权，农民失去了土地几乎就失去了生活的依靠[4]。（2）民族地区失地农民重新就业受到严重的威胁。由于前几年的盲目“跟风”而出现的“跑马圈地”，民族地区大量的耕地被征收而未能得到及时的开发利用，甚至由于国家宏观调控而最终呈现出“半拉子”的“负债工程”。这样一来农民的农地被征收了，但实际上又被抛荒了，根本无法产生就地转移农村失地农民劳动力的效应。我们在调查中还发现，在这个群体中有的即使找到了工作，但由于西部民族地区许多中、小型企业本身的生存和发展就极不稳定，本地农村企业就业容量十分有限，根本不可能安排大量的被征地农民就业。（3）民族地区失地农民创业艰难，向上发展的空间极为有限。在调查中许多失地农牧民告诉我们，他们非常渴望自己能够在离开土地后去创业。但苦于一无技术、二无资金、三无信息，他们不敢甚至无力去创业。政府征地所补偿的资金有限，是他们全家的“保命钱”，万一投资有个闪失一家老小就“全玩完了”。他们当中的许多人对失地后家乡的发展不抱太大的希望，唯一的办法只有到中东部沿海地区去打工。（4）在现有体制下农民失地犹如经历一次经济和生活上的剧烈地震。农地征收不仅使农民损失了收入、资产、权利和地位，摧毁了农民维持生计的生产体系，也摧毁了农村家庭传统而又非常必要的养老模式及其功能。对于经济较为落后的民族地区的许多家庭来说，土地几乎就是他们的一切，失去了土地就意味着失去了未来生活的希望。（5）民族地区的许多失地农民生活方式发生了急剧的转变，情绪极不稳定。民族地区是我国多民族聚居的地区，民族文化和宗教信仰差异较大，近几年来我国中东部城市化过程中农地征收所产生的社会矛盾和冲突，在西部民族地区已经不是什么新鲜事，因政府征收农地（草原）所引发的群体性事件甚至是流血事件也时有发生，从而增加了农村社会的不稳定因素。
二
民族地区农地征收的补偿范围太窄。现行法律对农地征收补偿划定了具体的范围。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”[5]1315 《土地管理法实施条例》第26条对农地征收补偿费的归属作出了明确的界定：“土地补偿费归农民集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”[6]1323 尽管国家在2004年《土地管理法》修改后又出台了一系列关于农地征收补偿方面的政策和措施，在对农地补偿费的发放和使用上作出了适当的调整，但在农地征收补偿范围的问题上始终没有发生变化。民族地区对农地征收进行补偿的项目只有3项：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。其中，明确规定归失地农民所有的只是地上附着物和青苗的补偿费。我国对于农地征收补偿实行的是“有限补偿原则”。这种补偿原则既不是一种完全性的补偿，更谈不上是一种公平合理的补偿做法。农民失去农地所遭受的损失，既包括直接经济损失和间接经济损失，也包括有形损失（物质损失）和无形损失（精神损失），这些由农地征收引起的损失都应当纳入到农地征收补偿的范围之中。尽管现阶段从法律上确立完全补偿原则的确存在着一定的困难，但这决不意味着在对于农民失去土地的补偿就可以停留在现有的补偿范围内，而应当结合我国经济与社会发展的实际状况，尽可能地不断扩大农地征收补偿的范围。在有条件的民族自治地方可以率先进行试点，对于农民土地承包经营权、残余地分割的损害等进行适当的补偿。
民族地区农地征收补偿标准不合理。农地征收补偿标准问题是农地征收补偿乃至整个农地征收制度中的核心问题。如何确定该农地的价格，确定的补偿数额是否合理，对于失地农民家庭和农地权益保护来说是“生死攸关”的事情。《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。”“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四到六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”“依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”[5]1315 现行农地征收补偿标准既不是土地的价格，也不是土地使用的租金。征地补偿费用的核算依据仅仅是农业产值，按照土地原用途的年产值倍数测算，实现的是农业用途下的收益，而没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况，这是不符合市场经济规律的。农地征收补偿标准的确定应当综合考虑土地质量、投入情况和区位条件、土地的未来用途和预期收益、当地城镇居民社会保障水平以及农民未来发展需要等因素，特别是要把失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用纳入计算范围。通过综合计算得出的征地补偿费用，要和土地市场价格大体相当。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》在征地制度上有所创新：（1）在征地补偿的法律原则上，再次重申县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。此规定在一定程度上纠正了长期以来，以为达到原农业产值的一定倍数就是征地补偿和安置的最高法律原则的误解。（2）在费用标准上，明确要求依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。（3）在费用来源上，规定土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。2006年8月31日国务院再次发出《关于加强土地调控问题的通知》，强调“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。”并且在解决被征地农民的长远生计方面作了进一步的规定：一是提高了征地补偿的要求，将“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。”二是征地补偿安置费用的落实是批准征地的前提，社会保障费用不落实的不得批准征地。土地出让收入总价款，必须按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用及补助被征地农民社会保障所需资金的不足[7]8－9。
民族地区补偿费用分配秩序不明确。根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，国家征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，土地补偿费归农民集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。至于安置补助费的归属则根据情况而定。《土地管理法》第49条还规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他相关费用。”[5]1316 我们注意到在农地实际征收过程中，地上附着物和青苗的补偿费，在整个补偿费中所占的比重很小，有的地方这笔费用只有几千元而且很容易算清，一般来说都能够足额地发放到失地农民手中。而土地补偿费、安置补助费，每一个被征用土地的农民少的可以得到一两万元，多的可以得到三五万元。如果一个村上千口人，加起来就是上千万，甚至几千万元，这是一笔巨额的资金。在一些地方村干部借口农村土地归集体所有，作为集体经济的管理者，他们有权运用这些钱做修路、建学校这些公益事业和投资办厂为乡亲们谋福利。但是，由于缺少监督，数万、数百万甚至上千万的征地补偿费被截留、挪用，甚至被少数人挥霍掉了。不久前就发生内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区西把栅乡大厂库伦村村委会，因拖欠建筑商223.9万元债务被建筑商告上法庭后，竟用国家征用村民土地扩建呼和浩特机场的专项补偿费和安置费填补窟窿（该款项涉及到征用各类土地570多亩，350多户村民1700多口人的利益），导致400多村民长期拿不到自己的专项补偿款，激起村民群众义愤填膺的事件[8]。这样问题的出现，与现行关于被征农地补偿费的发放、管理及其使用制度安排的不健全与不合理是密切相关的。依据《物权法》等有关法律的规定，征地补偿费分配制度必须进行如下改革：（1）要确保征地补偿费用及时足额支付到位。建立征地补偿费专户，征地公告发布后，申请用地单位应当将征地补偿费用足额存入专户。征地补偿费用必须在征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付到位。征地补偿费用没有足额到位的不得使用土地，被征地农村集体经济组织和农户可以拒绝交地。（2）加强征地补偿费分配使用的管理。对农村集体经济组织不能调整相应的土地给被征地农民继续承包经营的，应当将不少于80％的土地补偿费支付给被征地农民。农村集体经济组织提取土地补偿费的比例的总和不得高于20％并纳入公积金管理，专项用于被征地农民参保、发展生产、公益性建设等，不得挪作他用。县、乡人民政府不得以任何名义提取土地补偿费。被征地农民如不需要统一安置的，安置补助费全部发放给被安置人。对于在农村集体经济组织内部进行调地安置的，土地补偿费和安置补助费在该农村集体经济组织范围内统一分配。土地被全部征收且农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应当全部用于被征地农民生产生活安置。（3）要加大对农地征收补偿费用分配使用管理的监督力度和打击截留、挪用农地征收补偿费等违法犯罪的力度，强化地方政府最高行政官员的责任。凡是对辖区内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，都要追究政府领导的责任。民族地区的一些省份开始制定地方性的法规或者规章，加强对农地征收补偿费用分配使用的管理。如甘肃省出台了《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》，进一步规范土地补偿费用的分配使用。该《办法》规定因公共利益的需要，将农民集体所有土地收归国家所有的，将对农村集体经济组织给予补偿，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费等。补偿标准按照国务院和省人民政府批准的征地补偿方案、当地年产值标准和补偿倍数或者征地区片综合地价确定；城市规划区内，市、县政府收购储备土地涉及征收农民集体所有土地的，要依据与被征收土地的农村集体经济组织签订的征收土地补偿协议，直接向被征地农村集体经济组织指定的开户银行汇款或者以转账方式支付土地补偿费用，不得以现金方式支付。安置补助费根据不同安置途径确定分配对象。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，作为集体发展基金；由其他单位安置的，支付给安置单位；自谋职业不需要统一安置的，经被征地农户申请，发放给需要安置的农户；参与社会保障安置的，全额发放给被安置人员，用于个人缴纳养老保险金。使用土地补偿费必须经本集体经济组织村民代表会议2／3以上代表同意。征地补偿费必须专款专用，任何单位和个人不得截留、挪用，不得将征地补偿费用于偿还集体经济组织债务、上缴税费、发放工资等，违者将被严厉查处[9]。甘肃省的做法值得提倡。
民族地区失地农民的安置方式单一。当前民族地区的大多数地方都选择了货币安置为主的方式。由于这种安置方式操作简单，因而易于受到各级地方政府的欢迎，实施范围极为广泛。从总体上讲，一次性获取支付补偿金的失地农民在就业方面明显处于劣势地位。在激烈的市场竞争条件下，沿用多年的“谁征地、谁安置”的政策事实上已经难于执行，各地开始普遍采用货币补偿的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。民族地区的一些大中城市正在着手解决失地农民的生存和可持续发展问题。如银川市针对失地农民数量不断增加的现状，率先采取了许多可供借鉴的做法：（1）鼓励失地农民自谋职业和自主创业。对无条件统一建设商业用房或者出租房的区域，失地农民可以在城市规划建设的市场物流带购买商业用房（摊位），由市政府按每人5平方米，每平方米一次性给予1000元的补贴；失地农民在银川市范围内、城市规划区外，承包租赁土地发展设施种养业的，经市农牧、财政、规划等部门核实，可以享受市政府当年制定补助标准两倍的补贴等。（2）鼓励引导各类企业、事业单位吸纳失地农民。从2005年起，三年内吸纳失地农民相对稳定达到10人以上、20人以下的企业和事业单位，由市辖区政府予以表彰奖励，达到20人以上的由市政府予以表彰奖励；把年龄为40岁、50岁失地农民就业纳入到各级政府公益岗位安置计划中；各类企业吸纳失地农民就业的，参照下岗失业人员再就业有关税收政策执行等。（3）强化就业技能培训。从2006年起市财政连续三年每年安排300万元的专项资金，各区也要安排配套资金，用于支持失地农民技能培训等[10]。民族地区要逐步建立并完善失地农民的社会保障体系，从根本上解除农民对失去土地后养老问题的担忧，减少因养老问题产生的城市化阻力。
民族地区农地征收补偿程序不完善。现行的法律法规对农地征收行政行为制定了一系列的规范，主要体现在如下几个方面：一是在征地报批前，当地国土资源部门要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农民；拟征土地的现状调查结果，要与被征地农村集体组织和农户共同确认。二是建立征地公告和听证制度。要向征地范围内的农村集体组织和农民发布有关拟征地情况的预公告，除了涉密等特殊情况外，必须通过媒体向社会公告征地批准事项，在被征地所在地的村组公告征地批准结果；拟定或者修改区域性征地补偿标准、以及拟征地项目的补偿标准和安置方案等，都必须组织听证会，保证被征地农民的真实知情权和发言权。将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。但是笔者认为，农地征收及其补偿行为在程序上还存在许多不足的地方，严重地限制或者剥夺了失地农民的合法权益，急需在今后的立法中进一步完善。（1）被征地农民在农地征收过程中缺乏表达自己意见的机会和自身利益诉求的有效渠道。我国目前的征地程序，首先是建设单位根据需要申请立项，选址论证，委托设计部门设计，然后再由建设单位凭项目批文和设计书委托征地。土地部门统一征收机构受理后，与征地的乡镇、村协商土地补偿、劳力安置等有关事宜，签订“征地协议书”，这份协议书是办理土地报批手续的不可或缺的要件之一，只有当征地手续齐全并经政府部门批准之后，征地过程才得以实施。从这个程序当中可以看出，从立项征地伊始到征地行为实施，在众多的参与行为主体当中，唯独没有与征地行为有着切身利益的农民的参与。（2）被征地农民没有机会参与征地补偿标准的确定。尽管《土地管理法》第48条规定，在“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”[5]1316。但是在实际征地过程中，征地补偿费的标准大多由征地主管部门确定，即便在实行征地听证制度，参与听证的对象也只是政府部门、乡镇及村集体（主要是村干部），农民个人的利益诉求和心声很少得到反映。（3）被征地农民的意见实际上不可能产生积极的效果。《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”[6]1323 该条款的规定，表明了我国农地征收实行的是一种“极度的”强制性征收。在农地征收过程中，政府审批和决定征收与补偿的一切事项，发生争议后还是由政府来裁决，这是一种“自家人”审“自家人”的做法，有悖于现代依法行政的精神。
三
民族地区农地征收中“公共利益”目的严重扭曲。农地征收是国家一种特有的权力，是国家因公共事业的需要或者为实施国家经济政策，或者为国家国防安全，基于国家对土地的最高所有权，依照法律程序对农地进行征收的一种行为。农地征收是国家取得农民集体土地的一种特殊方式，核心在于土地的取得具有强制性，并不以土地所有人的同意为前提。然而从法律上界定何为“公共利益”是一个大难题，我国法律对“公共利益”的模糊规定导致了农地征收权力的滥用。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”[5]1315 该条第2款又规定，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地。”[5]1315 上述的规定和《宪法》关于国家为“公共利益”而征收农地的基本原则是相互冲突的。可以说第43条是《土地管理法》中最具争议的条款之一。这种自相矛盾的规定实际上将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到所有经济建设领域。国土资源部在2003年的调研报告中明确提出：“我国土地征用的目的已远远超出公共利益范畴，而且国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认，这种现象在世界上是绝无仅有的。”[11]48 这种仅仅为了某种市场主体的经济利益而强制征收农民集体土地的行为，说穿了就是通过国家公权力强制剥夺一部分人的利益来满足另一部分人利益的行为。
民族地区地方政府对“土地财政”具有最大化的追逐。从土地经济学的角度看，土地出让金实际上就是土地所有者在一定的期限内出让土地使用权所获得的地租的总和。1988年5月国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定在国有土地使用权出让的收入中，“40％上缴中央财政，60％留归地方。”仅仅2个月后，财政部又出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，中央提取的比例已经降至32％。由于土地出让的实际权力主要控制在地方政府手中，因此在土地出让金的问题上，中央政府与地方政府之间的博弈，以地方政府不合作、中央政府最终大幅度让步而告终。1992年9月财政部再次出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，把中央对土地出让金的分成比例缩小为象征性的5％，直至1994年实行分税制改革后，最终土地出让金全部划归为地方政府。从此以后，土地出让金就正式成为地方政府完全“自控”的收入来源。国家垄断土地供应，地方政府过度依赖开发土地获取财政收入，使地方政府卷入这一几无风险、但同时也是一个充满投机活动的领域。据有关部门统计，2001—2003年我国土地出让金合计为9100多亿元，约占同期全国地方财政收入的35％[12]。2004年土地有偿出让进一步市场化，当年全国出让的价款达5894亿元，占同期地方财政总收入的47％。2005年尽管我国执行地根紧缩政策，出让金收入所占比重虽有所下降，但是总额仍高达5505亿元。2006年第一季度出让金收入达3000亿元左右，全年土地出让金突破1万亿元，出让金占地方财政收入比例可能突破50％。最新的一份研究报告则表明，2004年全国地方政府的土地财政收入为6150.55亿元左右。①现行的土地出让金在性质上是一种“非法财政”，它是靠政府通过农地低价征收（垄断农地的一级市场）和土地高价出让（垄断土地的二级市场）而获取的“非法利润”，是以牺牲被征地农民的利益为代价，以牺牲广大的农村发展为代价的，以牺牲我们后代子孙的利益为代价的。
民族地区地方政府存在严重违法、违规征收农地。征用权滥用并进入市场必然给“权钱交易”提供温床。从近年来有关贪官落马的报道中，不难看出很多贪官的犯罪都与土地腐败密切相关。譬如，成克杰、田凤山、慕绥新、马向东、孟庆平、杨秀珠等，无一不是土地“拍卖”的“操盘高手”。据纪检、监察部门统计，在领导干部以权谋私、贪污受贿的案件中，涉及土地批租问题的约占1／3。2004年国土资源纪检监察部门受理信访举报5295件，初核2857件，立案438件，给予党纪处分457人，组织处理102人，移送司法机关144人。各地通过执法监察清理出违反土地出让制度的案件2 254件，涉及金额42亿元，共查处违反经营性土地出让制度案件683件，追缴土地出让金175.5亿元[13]。地方政府及其官员之所以明目张胆地在土地问题上严重违法甚至冒险犯罪，主要的症结还是出在我国现行的土地管理体制上。（1）从运行机制上看，当前我国土地利用和管理存在着比较严重的“逆向的用地激励机制”。从2002—2003年各省的GDP净增加与建设用地面积之间，具有非常明显的相关关系：凡是建设用地增加多的省份，GDP的增加值就越多，反之就越少。在这种逆向的用地激励机制作用下，在严格农地转用指标的限制下，地方政府只好“铤而走险”，走“未经批准用地之路”。地方政府为追求政绩和地方经济的发展速度与规模，以及解决当地就业等问题，而采取多种形式、不惜代价地违规用地。（2）地方政府热衷于建设大城市、上大项目，在批地用地问题上往往是长官意志决定一切。目前许多地方政府从直接违反土地利用总体规划批占土地，向违规修改规划转变。其中，“分拆批地”成为“化整为零”的一种新的表现形式，审批、审核的违法主体由县级政府变为更上一级地方政府或者部门。非法批地、越权批地等行政违法的手段更加隐蔽，往往难以找到直接、有力的证据支持。土地违法交易花样繁多，非本集体经济组织成员以租赁集体土地使用权办企业为名，行非法转让土地之实。（3）现行政府官员政绩考核制度不合理，地方政府GDP的高低和“形象工程”成为评价干部政绩的主导性指标。从我们调研的实际情况来看，地方政府把城市做得越大，就能为制造大广场、宽马路、行政中心等“形象工程”提供越多的空间。扩大城市规模就必须把建设用地规模做大，很多地方以前根本不想搞规划修编，但是现在突然想搞了，动机就是出于要搞大城市发展空间，为造“形象工程”和捞取个人政绩铺路。这些后果集中地反映在广大农民利益受到严重侵害，并且不同程度地引发了较多社会矛盾。如非法强征土地，不依法确定征地补偿标准，拖欠或者截留征地补偿款，对被征地农民的生活安置缺乏必要的保障措施等，群体上访、越级上访、连续上访等现象也时有发生。（4）农地征收缺乏监督机构和审查机制，国家对于地方政府官员土地违法行为的处理不力。从2004年开始，中央政府出台的各项关于加强土地管理和制止、打击土地违法方面的政策和措施，不能说是绝后的，但是至少是空前的，然而地方政府在土地问题上或明或暗的违法活动似乎是越打越凶、越压越强。目前违法征用、占用土地的主体有相当大的部分是各级政府部门。在我国《土地管理法》中，只规定了土地征收必须经过国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，对于被征收人认为农地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何的规定。近几年来有些地方政府一轮又一轮的违法占地，中央政府一波又一波的运动式执法，不能说没一点儿效果。只是这样的监管控思路和办法，始终在“违法—查处—再违法—再查处”的恶性循环中“打转转”。事实表明土地产权制度必须改革，土地产权制度本身和土地管理体制不改革，地方政府土地违法活动就不会停止，农民的土地权益就无法得到有效的保障。
收稿日期：2008－09－22
注释：
① 平新乔．中国地方政府支出规模的膨胀趋势．中国公共服务体制：中央与地方关系（中国改革国际第59次论坛论文集，该论坛于2006年10月26—30日在海南中国发展改革研究院召开）。《中国地方政府支出规模的膨胀趋势》一文为中国发展研究基金会与北京大学中国经济中心资助项目《中国地方预算体制的绩效评估及指标设计》课题总报告的第一节。
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