义务教育学校教师聘任制的内隐困境，本文主要内容关键词为：聘任制论文,义务教育论文,困境论文,教师论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G525.1[文献标识码]A[文章编号]1002-8064(2008)05-0015-06
自《中华人民共和国教师法》颁布以来，教师聘任制一路蹒跚走过了20多年的时间。聘任制给义务教育学校带来了理念和实践的重大变革，获得了一些成功经验。但是，由于多重因素的制约和影响，我国义务教育学校教师聘任制改革存在很多问题。这些问题实质上聚焦于义务教育系统的特殊性与现行教师聘任制的相关法律规定之间冲突与融合的矛盾组合中。
一、逻辑困境：义务教育的公共性制约着教师聘任制的实施
1.义务教育基础性与公共性。
(1)义务教育的公共性决定了教师资源的合理配置应该是政府行为为主。
教师聘任制实施的目的是为了追求教师资源的合理配置。合格、优秀的教师资源是稀缺的，尤其在我国欠发达地区和落后地区的农村公立中小学。教师资源的配置既可以由教师劳动力市场自由调节，也可以由国家教育行政部门行政调节，还可以寻求两者的综合调节，关键是哪种方式最终是有利于义务教育发展的，符合最大多数公立中小学教师利益的。基于义务教育本身的公共性和我国义务教育发展的非均衡，义务教育阶段的教师资源配置，应该以政府行为为主。
义务教育具有四个明显特征：强制性、免费性、公益性、普及性。它既是在学校里实施的“儿童必须接受到一定程度的教育，”又是一种“国家必须予以保障的公益性事业”。从教育经济学角度而言，区别于非义务教育产品的准公共产品属性，义务教育产品更具有纯公共产品性质，需要政府公共财政的强力保障，需要公民社会的和谐共建。因此，义务教育的纯公共属性决定了义务教育学校包括教师在内的所有资源应该由国家保障，政府应该在义务教育学校教师资源的合理配置中起主要和主导责任，而不是简单地认为依靠竞争性聘任制就能打破教师资源配置和劳动用工的静态结构。
(2)义务教育作为基础性、战略性、普及性的国民教育，是国家基础教育权的重要体现。
“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”。“国家教育权是教育权利的一种，由政府代表行使。由于它具有行政权性质，可以借助国家强制力来保证权利的实现”[1]。显然，义务教育作为基础性、战略性、普及性的国民教育，是国家基础教育权的重要体现。
我国义务教育阶段学校的主体是公立中小学，其办学经费完全来源于公共财政。免费义务教育的逐步实行标志着国家是义务教育投入保障的基本支柱。从义务教育与非义务教育的比较而言，义务教育阶段衔接着幼儿阶段和高中阶段，是教育的基础性阶段，意义重大。义务教育更具有基础性和战略性，义务教育不是英才教育而是国民教育、不是淘汰性教育而是普及性教育、不是选择性教育而是发展性教育、不是竞争性教育而是保障性教育。从本质而言，国家义务教育权实质上就是国家通过对其人、财、物的完全投入以保障公民基本受教育权、保障公民基本发展权、维护教育公平促进教育机会均等的职责体现。推行义务教育学校教师聘任制度，通过教师与学校订立聘任合同、规定双方权利责任以及相应工资报酬，从一定程度上而言是把义务教育发展的责任推给了学校，弱化了义务教育的公共性和公益性。
2.义务教育学校教师职务的公务性。
《中华人民共和国教师法》第三条规定，教师“承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。”第八条教师的义务第二、三款中也明确规定，教师要“贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划”，“对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动”。从这些法律规定中可以看出，公立学校教师的职责更多的是履行国家公务从而区别于其他专业技术人员。义务教育学校是由政府举办、完全依靠公共财政支持的提供公共基础教育服务的享有某些行政权力的公务法人。这种公共服务主要体现在为青少年一代提供的教育服务上。为保证国家教育目的的实现，义务教育学校通过法律规定获得了国家授予的公共权力。但学校本身并不能行使所有的公权力，其中很大一部分要通过学校的教师来代为行使。因此义务教育学校教师职务更具有公务性质，肩负着国家对于青少年一代成长的委托与重任，换句话说，义务教育学校教师代为行使着国家基础教育权，必须实现国家规定的教育目的，因此，义务教育学校教师的职务具有天然的公务性质。
二、法理困境：聘任双方法律地位的特殊性制约着教师聘任制的实施
1.作为聘任主体的义务教育学校不具备完全法人资格。
《民法通则》第三十七条规定了法人应当具备的条件，即：依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。四个条件缺一不可。1995年《教育法》第一款中明确规定学校及其他教育机构具备法人条件的，自设立或者登记注册之日起取得法人资格。义务教育学校是经教育主管部门批准设立或登记在册，似乎都合乎法人成立的基本条件，都应具备“法人资格”。但是，在《教育法》第二款也规定了“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，在此却没有使用“独立承担民事责任”的表达。没有“独立”二字，正显示出立法者对学校民事权利和责任能力的一种有意限制。另一方面，从公立学校的产权关系来看，它们对于作为举办者的政府而言，根本就不能、也不应该享有完全独立的民事权利[2]。因此，对于我国公立中小学来讲，法律上的条例规定并不能对它的法人地位给予说明和保护，他们还只能是一种民事权利能力、行为能力和责任能力都受到限制的不完全的“准法人”。
而聘任制的前提是聘任者和被聘任者双方的权利、义务、责任的对等。教师聘任制的实行是以学校和教师双方自愿选择为基础的。学校根据国家的有关规定和学校教育教学、科研工作的需要，真正能够自主地确定学校的机构设置和教师结构的比例与调整，选择适合学校需要的教师；教师同时也能够真正有权利根据个人的专业知识、业务能力选择适合于自己的学校以及工作岗位。只有在学校和教师双方意见一致的条件下聘任关系才能成立，任何一方都没有强迫对方接受的权力。显然，聘任双方关系应该是自主自愿的民事关系，聘任制的实施必然要纳入民事法律的调整框架。在民法框架内，作为聘任主体的义务教育学校首先应该是一个完全的独立法人。部分学者认为，我国的公立学校等同于西方国家的公务法人[3]。公务法人在大陆法系国家通常被界定为行政组织的一种，它是负担特定目的的提供专门服务的行政机构，与其他公法人相比较具有一系列自身的特点。比如依照公法设立，是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，享有一定的公权力，与管理和运营者之间存在丰富而又特殊的法律关系等。公立学校包括公立高等学校和义务教育学校。它们二者与政府之间的关系既有一致之处，如公立学校的基本特征、公立学校法人的性质等，但是又有很多的差异。首先两者教育层次不同，教育任务培养目的不同，因而高等学校对于学术自治、专业自治的要求远远高于义务教育学校，相应地对政府控制限度的要求就有区别。其次，虽然我国义务教育学校也被认为就有法人地位，但是这一地位更多的是从其民事主体地位而言的。也就说，它指的是义务教育学校在参与民事关系中具有的以自己名义行使权利、履行义务、独立承担责任的地位。但在与政府关系中，义务教育学校没有独立主体资格，而应该服从政府的内部管理，与政府之间是一种内部行政法律关系[4]。
义务教育学校是由政府独立举办、专门实施基础教育教学活动的社会组织，正是由于义务教育学校自身的这种公共性和公益性决定了义务教育学校与政府之间有着不可分割的行政法律关系，也正是这一法律关系导致了义务教育学校“准法人”地位的产生。因此，要在义务教育实行教师聘任制度，首先就存在着一个聘任主体的民事独立性、权威性以及被聘任教师的保障性等法理问题和事实要求。在我国义务教育学校与政府这种内部行政法律关系条件下，以学校为聘任主体的教师聘任制改革或流于形式停步不前、或短暂推行即行夭折、或根本不推行就是必然结局了。
2.公立中小学实质上也没有独立的财产权利来保障学校教师聘任制顺利实施。
《中华人民共和国教育法》第25条和第31条明确规定，任何学校不得以营利为目的，公立中小学学校财产属于国家公共财产。因此，义务教育学校从法理实质性上并不具备独立财产权。推行聘任制的目标之一是从薪酬分配上杜绝“平均主义”和打破“铁饭碗”，从而激发教师的工作积极性[5]。教师聘任制的暗含假设是教师受聘后，根据聘任合同享受相应的经济待遇，如工资、福利、医疗保险和养老保险；在聘任过程中教师岗位发生变化，比如高职高聘、高职低聘、低职高聘、低职低聘。“其相应的待遇也应该做出相应调整，要充分体现教师在教育教学过程中的工作业绩、教育教学水平和科研水平，贯彻多劳多得、按劳取酬的分配原则”[6]。我国义务教育学校教师的工资基本上是结构工资制度，即由基础工资、职务等级工资、各类津贴和奖励工资组成。可以说，薪酬的合理分配是聘任制顺利推行的充分条件之一。在一些中小学实施教师聘任制的过程中，就是拿出所有教师一定比例的活工资用于全校教师的绩效分配的。但是随着义务教育学校教育收费的“一费制”到“两免一补”的免费义务教育政策的日益规范，教师“工资直达”于个人银行账户，义务教育学校在调节教师结构工资方面的作用可能会越来越小，教师结构工资中的绩效工资难以实现。在许多义务教育学校，特别是农村公办中小学校，所谓的教师“结构工资制”并不能够地体现其激励优势。同时在“非营利性”规制之下，学校自筹经费对于聘任制的竞争激励机制起到的杠杆调节作用也将会很小。义务教育阶段学校的主体是公立中小学校，其办学经费和各项投入完全来源于公共财政。因此，义务教育学校除校办产业以外的自主财产权利必然是缺失的，这实际上就意味着义务教育学校没有独立的实质性能力来顺利推行教师聘任。
3.被聘任方的义务教育学校教师法律地位的复杂性。
复杂性之一：契约自由与行政控制的冲突。
义务教育学校教师的法律地位很大程度上是基于教师与义务教育学校的法律关系的界定，同时教师法律地位的界定也影响学校与教师法律关系的形成。教师法颁布之前，我国教师的身份是国家干部，由国家统一分配、任命和管理，教师享受干部待遇。1993年通过的《中华人民共和国教师法》第3条定位“教师是履行教育教学职责的专业人员”，教师身份由国家干部变为专业技术人员，并且实行教师聘任制。按照“专业技术人员”的身份，教师是雇佣劳动者[7]。在此情况下，义务教育学校教师与学校之间形成了民法上的雇佣关系，体现契约自由的法律精神，双方的权利、义务和责任都由民事合同来约定，类似于企业职工与企业之间的劳动法律关系[8]。这就意味着义务教育学校教师作为专业技术人员与学校构成了劳动关系，从而应该适用《劳动法》调整范围。
但是义务教育学校教师的权利义务关系是否适用《劳动法》在理论上和司法实践上十分模糊。1994年颁布的《劳动法》是立法者试图将所有用人单位及其劳动者纳入适用范围，即调整除了国家公务员以外的其他劳动者与各用人单位之间的劳动关系，立法目标是在于减轻国家财政负担，同时促进经济市场主体建设和劳动力市场化进程。1993年《教师法》第17条规定“教师的聘任遵循双方地位平等的原则”，在法理上为教师聘任制设定了学校与教师法律地位的相对均衡。但在我国实际运行中，义务教育学校作为行使国家授予的基础教育行政权的法人组织，其基于“对教师所拥有的行政管辖权”，控制着教师聘任的整个流程，属于聘任关系中的强势一方。“很明显，学校不可能完全能够摆脱或主动放弃其行政管辖职权而采用完全平等的方式。在这种条件下，教师聘任在形式上虽然是平等协商的聘任，实质上却变成学校对教师的工作任命。”[9]政府举办、维持和管理的义务教育学校是为社会公益而存在的，并且其独立财产的很大一部分来源于国家财政拨款，这其中就包括教师的一部分工资。这些特点使得义务教育学校与一般的公司或社会团体有较大差别。在义务教育学校任教的教师的身份也不会与一个外企的雇员完全相同，而是具有国家工作人员的性质。因此，义务教育教师与义务教育学校的关系决不是纯粹的民事关系。
同时，义务教育学校还占有和控制着教师在社会生活中所必需的多种资源和实现利益的机会，从而形成了实质意义上的学校对教师的行政控制和资源支配的关系。一定意义上义务教育学校教师从学校退出的成本远远高过其退出的预期收益，教师依然存在着对于学校的人身依附。因此，义务教育行政部门或学校权力与教师权利的失衡是客观存在的，学校与教师的关系也并非一般平等主体之间的民事关系，而是一种应该以行政法中公共管理关系的原理来分析和探讨的特殊关系。“在当前教师劳动用工制度的多样化、学校和教师之间的法律关系还不明确的情况下，实行义务教育学校教师聘任制似乎是对中小学人事制度做了简单化的处理”[10]。因此，以民事合同关系为前提的教师聘任制度在体现国家行政意识的义务教育学校的实行必然遭遇到无奈的尴尬。
复杂性之二：职业的专业性将被聘任的雇佣性消解。
有学者认为，聘任制条件下，教师的聘任合同属于劳动合同的范畴，教师的工作可以用劳动法来调整[11]。这种观点有待商榷。《教师法》第三条规定，教师是履行教育教学职责的专业人员。尽管对于教师专业人员的特殊性并没有明确规定，但第七条和第八条关于教师权利义务的规定在一定程度上体现了教师和其他人员的专业性差异。聘任制条件下，一般的劳动合同主要涉及到劳务关系，通常只与劳资双方有关。而教师聘任合同除了与学校和教师相关之外，还与学生和教育行政机关有关。在教师的教育教学工作中，教师所付出的不是简单的劳务，还涉及到教师知识、情感、人格等的投入，涉及到教师与学生的情感交流。全国人大法律委员会在《关于〈中华人民共和国劳动法〉(草案)审议结果的报告》中指出：“事业单位(学校、医院、科研机构等)和社会团体的劳动人事制度比较复杂，有些可以实行企业化管理，有些则要依照国家机关的人事制度进行管理，或两者兼而有之，需要进一步研究。教师、医生、科研人员又各有专业特点，许多问题可由专门的法律加以规范和保障其权利。”“本法具体规定的内容主要是企业和职工之间的劳动关系，有些虽然适用事业组织、社会团体，但是在劳动合同、工时和工资、社会保险以及劳动争议处理等基本制度的规定上，对事业组织、社会团体难以适用。调整范围如果包括事业组织、社会团体，在一些重要方面，都要针对他们的特点做出相应的规定，现在还难以做到。”就其本质而言，教师职业的专业性及其崇高的社会地位决定其工作关系不是简单的劳动合同关系，义务教育学校服务产品的纯公共属性决定了义务教育教学过程、科研过程、师生关系、教学目的等是不能仅仅依靠劳动合同来调节的。
从教育所具有的提升人性的意义这一更高层面而言，将教师定位为雇佣者本身就是对教师的专业及其崇高地位的漠视。从表面上看，将教师作为一般雇佣者来定位，适用《劳动法》，仿佛是法律面前人人平等原则的贯彻实施。但事实上，对教师实施以雇佣合同为基础的聘任制，导致了教育商业化、学校企业化、教师“临时化”。教师聘任制从本质上说是一种激励机制，激励的手段是压力和竞争。但纯粹的雇佣关系，又使教师沦为雇佣工人的角色，威胁着义务教育学校教师职业的稳定性和神圣性。尤其在落后的农村地区，义务教育学校师资本身就存在着数量、质量及结构上的一系列问题。甚至我们可以说，目前欠发达地区和落后地区的农村义务教育学校教师的合格性、稳定性压倒竞争性。就其基础性职责而言，义务教育学校教师承担的是将人类文明成果传递给青少年一代，培养有德性、有知识、健全人格的新型建设者，提升和塑造中华民族素质的这样一种伟大工作，不仅需要他们体力的投入，更需要他们投入自己的思想、感情和对自我的反思。这种具有神圣性的工作如果被雇佣合同和临时工的制度所约束和定性，势必会损伤义务教育的核心价值追求——摆脱贫困与精神引领，这对整个社会的长远发展十分不利。
复杂性之三：个人权利义务与实现公共利益的融合。
从义务教育学校教师的权利义务来看，《中华人民共和国教师法》第7条规定，“教师享有进行教育教学活动、开展教育教学改革和实验的权利；指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩的权利；以及负有贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务的义务；对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动的义务；不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平的义务”等，事实上都是为确保教师能行使这些权力所作的特别规定。由此可以看出，作为履行教育教学职责的教师来讲，其拥有的法定权利和一般公司企业以及部分事业单位的工作人员的权利义务存在较大差异。教师与学校之间不仅不是一个简单的雇佣与被雇佣的民事关系，与行政主体与其部门工作人员之间的内部行政关系也不同。义务教育是一种实现国家公共利益的事业，而义务教育学校教师是履行国家基础教育教学职责的专业人员。国家对年轻一代的教育要求必须通过各级各类学校中教师的教育教学等活动才能得以真正实现。因此，义务教育学校教师的教育教学行为就不能简单地由学校和教师进行协商。同时，法律所规定的教师权利是保证教师履行教育教学义务的必要条件，必须通过法律的强制规定得到体现[12]。义务教育学校教师在享有个人权利履行个人义务的时候必然要与公共利益诉求相融合。义务教育事业的公共利益也必然体现于教师享受个人权利履行个人义务的过程之中。
三、宏观困境：义务教育发展不均衡制约着义务教育学校教师聘任制的实施
我国义务教育的主体在农村，农村义务教育学校应是教师聘任制的政策原点。笔者对2005年和2006年教育部公布的关于义务教育在校生数和专任教师数的教育统计资料进行了整理和分析：
2005年我国农村和城市的小学专任教师所占比例分别为63.81％、16.06％，农村是城市的3.97倍，其中还没有包括县镇学校教师。2006年，我国初中专任教师在农村和城市的数量分布分别为43.29％、17.55％，农村是城市的2.47倍。从在校生数看，2006年，全国小学生在农村和城市的数量分布分别是62.33％、14.97％，农村是城市的4.16倍；全国初中在学校生数的分布是农村43.23％，城市15.96％，农村是城市的2.71倍。统计数据清楚表明，我国义务教育的主体在农村，农村义务教育学校应该是包括教师聘任制在内的教育政策改革的政策思考原点和价值基点。
但是，包括户籍、土地、税收、社会保障制度一系列制度安排在内的城乡二元社会和经济结构、精英取向的教育政策造成了城乡经济与教育的双重差距[13]，进而造成农村和城市在义务教育领域存在着很大的不均衡。城乡教育差距日趋扩大，农村义务教育尤其落后地区农村义务教育正处在边缘化的危机之中。义务教育办学条件是实施义务教育教师聘任制的基本前提。有研究表明，我国农村地区面临着经济与教育“双重贫困”，并且城乡教育差距已经超过城乡经济差距[14]。就聘任制实施的现实物质条件保障而言，这种“贫困”与“差距”对于义务教育学校教师聘任制度的推行是一个巨大的资源瓶颈，尤其在欠发达和落后的农村地区。在“教育公平”、“缩小差距”的时代命题下，这种非均衡状况必然影响和制约着义务教育学校教师聘任制的推行。确实有一些发达地区和城市地区，教师聘任搞得比较热烈，但多数也还在“摸着石头过河”而反思整顿。如果作为主体的农村义务教育学校由于面对种种资源不均衡的艰难困境而使得教师聘任制的实施困难重重，很难说明教师聘任制在义务教育阶段取得了实效。
四、一点思考
教师人事制度改革的政策目标是在形成竞争机制与维护教师职业的稳定性之间寻求最佳的平衡。形成竞争机制是实行教师聘任制的重要目的之一，而义务教育学校教师职业的稳定性又是提高教育教学质量所必需的。
义务教育事业的发展需要轻松和谐的工作环境和广阔良好的工作平台，对于义务教育而言，不要过于夸大和渲染聘任上岗的竞争作用。教师是义务教育中占主导地位的人的因素，教师资源是教育的第一资源。实施教师聘任制的目的实质上也是探求教师资源如何合理配置。我国义务教育属于社会主义公共事业，就目前看来，对于解决义务教育教师资源配置的问题，市场是“失灵”的，最起码是很大部分是“失灵”的。因此，教师资源在义务教育学校的合理配置必须在国家宏观调控之下，必须以政府行为为主，市场调节为辅。政府必须承担包括教师在内的所有义务教育资源合理配置的主要责任。目前一些义务教育学校所实行的“教师聘任制”不仅弱化了义务教育的公共性，忽视了义务教育学校法律地位以及义务教育学校教师法律地位的特殊性，而且目前所实施的义务教育学校教师聘任制合同也忽视了义务教育学校教师工作和专业成长的特点，同时从某种意义上说也是对我国义务教育发展的城乡非均衡现状对于实施聘任制制约作用缺乏思考。在当前教师劳动用工制度的多样化、义务教育学校与教师本身以及两者之间法律关系尚未理顺、明确之前，在义务教育学校“实行教师聘任制是对教师人事制度做了简单化处理”。
作为我国教师人事制度改革的重要切入点和重要政策举措，借鉴国外义务教育教师任用的成功经验，结合我国义务教育实际情况，实施一种符合义务教育本质特性和我国城乡义务教育非均衡现实的教师任用制度，将是我国教师人事制度改革的必由之路。有学者认为应该确立义务教育学校教师的政府雇员身份[15]，周洪宇教授也提出尽快建立教师国家教育公务员的制度[16]。首先明晰界定义务教育学校教师法律地位，然后探究义务教育学校教师的人事任用制度将是符合逻辑的理论和现实途径。
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