强化政府基本公共服务职能——破解“二元困局”的必然选择，本文主要内容关键词为：困局论文,公共服务论文,职能论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
改革开放后，我国进入了剧烈的社会转型期，其间多元社会需求不断产生，而多元社会矛盾也不可避免地出现。从政府管理角度而言，这一特殊的历史背景要求政府转变管理模式，构建服务型政府已然成为政府未来改革的方向。在我国，服务型政府概念早在1998年行政改革过程中就已提出[1]，而后中央高层屡次在重要讲话中提出要建设服务型政府。在学术界，服务型政府已然成为研究的热点问题。但是，同诸多从西方引入的概念一样，服务型政府的研究在我国习惯性地陷入了仁者见仁、智者见智的“国情困境”，可以说，对于服务型政府的研究是在争议中艰难前行。回顾西方国家政府改革进程可知，政府管理模式的改革路径是自下而上的，也就是说，经济的繁荣度与社会发育的成熟度两者是同步的、对等的。相比而言，作为管理主体的政府本身却滞后于管理客体的发展进程，所以政府管理自然而然地产生了新的、适应性的模式。反观我国，笔者认为，从改革政府管理模式角度而言，我国当前最大的阻碍因素是“世界现代化浪潮压力下国内日趋繁荣的经济与发育不成熟的社会之间的不对等造成的‘二元困局’”，所以，相比于西方国家，我国政府管理模式改革的社会根基是不稳固的，缺乏推动政府管理模式改革的根本动力，服务型政府的构建单纯依靠上层精英的推动必然是举步维艰的。
图1 强化政府基本公共服务职能是提高社会成熟度的必然要求
我国政府(广义政府)应该如何破解这一困局呢？关键在于夯实服务型政府建设的社会根基，实现经济繁荣度与社会发育成熟度的对等化。丹尼尔·盖博概括了成熟社会体现出的几个重要方面，包括教育的完善、公共福利的实现、个人自由权益的保障、价值多元化的存在等。上述几方面的实现是存在逻辑顺序的，只有教育的完善、公共福利的实现才能为个人自由和价值多元化创造条件。从我国现实角度看，需要实现教育大众化、公平化以及完善公共福利，而这些实际上就是基本社会公共服务。换言之，要推动我国社会成熟度的提高，当务之急是保证基本公共服务的实现。从公共管理的角度而言，就是必须强化政府的公共服务职能，离开政府的强有力的干预，基本社会公共服务是无法有效、公平实现的。
二、从理论到实践：强化政府基本公共服务职能的必要性
(一)理论层面：公共性与服务
公共行政学的开山鼻祖威尔逊(Wilson)在《行政学之研究》中明确强调：传统政府管理与现代公共行政的主要差别在于公共性(public)。这里的公共性包括两个层面的含义：一方面，政府作为公共事务的管理机构，其本身就是公共的产物。政府行使行政管理的权力是公众赋予的，是公众集体权利的让渡；另一方面，政府行使职能的目的是为民众的公共利益服务。“公共”来源于希腊语“共同”一词，所以顾名思义，代表公共意志的政府管理活动开展的出发点和落脚点应是公共利益。诚然，不可否认的是，政府本身同样存在自身特殊利益，而这一特殊利益在一定程度上是与民众的公共利益相冲突的，但从根本上讲，保障公共利益的实现、维护政府公共性的服务本色是政府存在的根本，所以，必须从政府内、外两方面强化政府基本公共服务的职能，切实保护民众的公共利益不受侵犯。如前文所述，现阶段我国民众最大的公共利益是政府对于基本公共服务的保障，让民众切实享受到基本公共服务。
著名政治学家潘恩曾经说过“社会由欲望所生，政府由罪恶所生”，意思是说人们渴望交往的内心欲望促成了社会的出现，从此集体生活产生。但是集体生活产生之后，难免出现利益纷争，这时政府就应运而生。从这个意义上讲，政府存在的目的就是为了保护公众的基本利益不受侵犯，而要做到这一点，强化管理职能是必需的。从实践角度讲，基本公共服务项目既是民生问题的核心内容，也是社会矛盾的集中爆发点，我国大量群体性事件爆发的直接原因就是基本公共服务的缺失，民众对基本公共服务的满意度长期在低水平徘徊，这已经成为我国构建和谐社会的主要阻碍因素。所以，没有政府管理职能的强化，公共服务的目的是无法实现的，作为基本公共服务更是如此。我们说构建“服务型政府并不是不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为了更好地服务，服务也是体现管理的一种方式，许多情况下管理就是服务”[2]。当然，为了实现公共服务的目的，加强政府基本公共服务的管理职能，必须遵循“规范、统一、效能、服务、透明”的原则，牢固树立“以公共服务为导向、以规制治理为手段”的理念[3]。
(二)现实层面：基本公共服务不均衡性
1.基本公共服务项目的横向比较
从图2统计资料可以看出，9项基本公共服务指标中，除了文化体育项目得分比较高之外，其余项目得分普遍偏低，特别是住房保障、公共安全、基础教育、社会保障和就业几个项目的得分远远低于本来就不及格的平均得分，而这几个项目都是民生问题的核心内容。这几方面的问题必须引起政府的关注。
我国基本公共服务存在的最严重的问题是与民生息息相关的项目发展严重滞后，特别是住房保障与基本社会保障问题。在我国法制尚不健全的转型期，基本民生问题得不到有效保障，直接导致我国社会本身发育畸形，“丛林法则”盛行，使得“最不合理的社会分配和财富剥夺过程合法化”[4]。而这种缺失公平正义的法则是与我国的民主化、法制化的进程根本对立的，是阻碍构建和谐社会的最主要因素。特别值得一提的是，要理性看待文化体育事业在我国的发展。根据对上述38个城市调查发现，文化体育项目在每个城市的得分排名都是名列前茅，这反映出我国文化体育事业的不断发展。但是，从政府管理角度而言，文化体育事业的发展同样是各级政府建设政绩工程的最佳平台。近年来，各地政府充分挖掘自身文化潜力，打造各种文化名城现象层出不穷，甚至置传统伦理道德和民族情感于不顾，如山东、安徽两省三地争夺西门庆故里事件。
图2 2011年中国城市基本公共服务评价分值
资料来源：整理于中国社会科学院《中国城市基本公共服务力评价》(2010～2011)，此数据基于国内38个主要城市调查数据。
2.基于地区间公共服务水平的纵向比较
从表1可以清晰地看出，我国区域间公共服务投入严重不均衡，并且在2001～2010年间总体状况没有发生大的变化。以人口比例作为自变量来看，东部地区占全国公共服务投入的比例远远高于其他地区。根本原因在于东部地区的经济发展水平远远高于其他地区，所以有更多的资金投入基本公共服务领域。从表2区域间财政收入比例可以看出，2001～2010区域间财政收入比例变化同样不大，东部地区占有绝对优势。
贫富差距扩大甚至两极分化，已经成为我国面临的非常严重的社会问题，也是诸多社会矛盾产生的根源。同时西部和东北地区是我国少数民族聚集区，这些地区基本公共服务的水平关系民族和谐与国家稳定，所以，必须提高这些地区的基本公共服务水平。
三、强化政府基本公共服务职能的路径选择
(一)强化政府经济职能，提供资金支持
前文已经论述，我国政府现阶段的核心职能之一是强化公共服务职能，保障民众享受到全面、公平的最基本的公共服务，矫正发育畸形的社会现状，促进社会成熟度的提高，实现与经济繁荣度的自然对接。这应该是我国政府现阶段的核心职能之一。但是，笔者要强调一点，政府保障基本公共服务的完善到位，并不意味着改变“以经济建设为中心”的发展战略。相反，经济的迅猛发展与基本公共服务的完善是密不可分的，只有经济的不断发展，GDP的不断提高，才能为基本公共服务提供资金支持，民众才能享受到高质量的公共服务。
如表3所示，民众对于基本公共服务满意度排名前10的城市中，有6个城市人均享受到的公共服务资金投入在调查的32个城市中排在前11位，其余几个城市排名也不是特别靠后。这说明，基本公共服务满意度与公共服务投入存在正相关性，而基本公共服务投入的多少取决于经济发展情况。所以，要提高基本公共服务水平与民众满意度，必须强化政府的经济职能，促进经济的持续健康发展。
另外，基本公共服务的完善对于经济发展同样具有巨大的促进作用。Devarajan，Swaroop and Zou(1996)对世界43个发展中国家近20年的相关数据进行统计分析，得出的结论是：政府生产性支出占政府总支出的比例与经济增长存在负相关关系，而政府非生产性支出(公共服务支出)占政府总支出的比例与经济增长存在正相关关系。就我国来讲，虽然地区差异比较大，但是实证研究表明，基本建设的支出在东西部对经济增长的贡献都不如科教文卫明显[5]。所以，强化政府基本公共服务功能，健全社会保障体制，将对我国经济的持续健康发展起到巨大的助推作用。
(二)激发公务员公共服务动机，培养公共服务意识
公务员作为政府活动的主体，既是政府公共责任的承担者，也是公共服务的提供者。从构建服务型政府的角度而言，公务员的公共服务精神是服务型政府的灵魂，但同时，公务员的公共服务精神不是抽象的而是具体的，它是具有实质内容的精神载体[6]。笔者认为，政府基本的公共服务就是这种精神载体的实质内容，所以，公务员的公共服务精神具有区别于其他社会部门特别是私人部门工作人员的独特之处，即公共服务动机。
公共服务动机(Public Service Motivation，PSM)是指个体对主要或仅仅根植于公共机构和组织的动作做出反应的倾向。佩里和怀斯提出的公共服务动机所包含的内容有：理性动机——个人希望参与公共决策制定，以求个人权利和个人利益的最大化；遵纪守法的动机——忠于社会规范、政府职责，以维护社会的公平正义，这是个人强烈社会责任感的体现；感性动机——基于对政府政策方案的信任。诚然，上述内容是佩里和怀斯基于西方特定的社会、文化背景所提出的，但是，经过国内一批学者的调查研究发现，“公务员渴望参与公共政策制定、维护公共利益与社会正义”具有跨文化的普适性，这也是政府公务员区别于私人部门工作人员所必须具备的基本职业操守，同时也为政府部门强化公务员公共服务意识指明了方向。
1.提高公务员的个人素质
素质是一个综合概念，总体来讲包括内在素质与外在素质，而外在素质更多的是内在素质的体现，换句话说，外在素质决定于内在素质，即人内在的精神层面。对公务员来讲，内在素质的决定性因素是公共服务动机，所以，提高公务员的内在素质在一定程度上就是要提高公务员自身的公共服务动机。从公务员个人角度而言，提高公共服务动机，主要是树立以下几方面的意识，这些意识是公共服务动机的核心理念。首先是公共意识，即满足所服务群体共同追求的、合理的公共利益。如前文所述，政府本身是作为公共财产存在的，而作为政府活动主体的公务员的根本任务就是保证政府这一公共财产为公众利益服务。其次是奉献意识。一直以来，我国政府公务员的基本定位是“公仆”，这种“公共的仆人”必须具备奉献意识，必要时为了维护社会公平正义须让渡自己的私人利益。再次是平等意识。我国五千多年的伟大文明为后人留下了丰富的文化养分，但同时，传统文化的糟粕影响依然深远，这需要公务员彻底转变观念，牢固树立平等意识，剔除特权思想。
2.强化组织引导功能
政府组织作为公务员实施基本公共服务的机构载体，其自身的制度建设对于公务员的公共服务动机起着决定性的作用。“人是在制度中生活的，如果制度不合理、不道德，那么，个人的道德行为所起的作用是微不足道的；反过来，如果制度是合乎道德的，即使某些个体有不道德行为，它对社会的危害也会受到抑制。就此而论，制度的道德比个体的道德更为重要”[7]。所以，要激发公务员的公共服务动机，必须发挥组织的引导功能，而亟待完善的就是组织的制度建设。诚然，组织的制度建设是一个庞杂的系统工程，从激发公务员公共服务动机的角度而言，政府应该疏通政策制定参与渠道，让普通公务员有机会参与到公共政策的制定过程中来，激发其主人翁意识，改变其单纯的政策实施者角色。
同时，相对于制度的显性约束力，组织文化对于公务员的影响是潜移默化的。正如美国文化人类学家霍尔所说：“文化决定了人的存在：表达自我的方式(包括感情的流露)、思维方式、行为方式、解决问题的方式、规划和建设城市的方式、运输系统的组织与运行，以及经济与政府的关系和发挥作用的方式。”[2]所以，组织的公共服务文化建设应该成为政府加强组织建设的重要方面，而这种文化建设是对传统管理与原则、流程、实践的明显背离，或者说对惯常组织形式的背离。这种背离将极大地改变管理工作的方法。
(三)建立政策倡议联盟，保障政策有效执行
1.四大主体博弈困局
从公共政策的角度考虑，基本公共服务所包含的内容既是民生的核心内容，也是各方利益主体博弈的“公共场域”。说它是“公共场域”，是因为政府、市场、第三部门在这一“场域”中紧密结合，同时借助这一“场域”展开一系列的博弈行为。宏观上讲，在基本公共服务这一“公共场域”博弈的主体包括中央政府、边缘群体、地方政府、既得利益群体。这四大主体博弈时所处的地位是不断变化的，而变化的决定因素是中央与地方权力分配机制的改革。进一步来讲，上述四大博弈主体在博弈时的作用是有差别的，中央政府与地方政府之间的博弈起决定性作用，决定了另外两个主体的地位。
新中国建立以来，中央与地方权力分配机制经历了五次大的改革，但“并未使中央与地方之间的博弈关系趋于缓和，反而在原有的领域以新的方式，或在新的领域趋于激化”[8]，特别是在基本公共服务领域。所以，从政府角度而言，要完善基本公共服务，必须完善基本公共服务实施的载体——公共政策，推动中央政府与地方政府之间实现正和博弈，进而实现四大博弈主体之间的正和博弈。
图3 四大博弈主体的共存现状与未来期待
从拉斯韦尔于20世纪50年代创立公共政策这门学科开始，到20世纪80年代，自上而下与自下而上的阶段性政策分析模式一直是主流的分析框架，从现实角度来讲，我国基本公共服务政策制定与执行也是遵循这两条路径。曼兹曼尼和萨巴蒂尔提出测量政策执行的三个指标：问题可控性、构建执行的法律框架能力、影响政策执行的非法律性变量。以这三个指标为分析维度，就可以发现自上而下与自下而上的阶段性政策分析模式存在不可克服的诸多弊病。特别是从基本公共服务的角度而言，无法实现四大主体之间的正和博弈。
2.政策倡议联盟的确立
政策的倡议联盟模式是基于对自上而下与自下而上的阶段性政策分析模式的反思而创立的，“采用了自下而上的分析单位——参与政策问题的各种不同的公共部门和私人部门的参与者，也采纳了自上而下的观点考虑的社会经济条件和法律工具对这些行动者的限制”[9]。
首先，从理论上讲，政策的倡议联盟模式认为传统的阶段分析法存在以下几方面的严重缺陷。(1)政策的阶段分析模式不具备因果关系，所以不能为实证假设检验提供可靠的理论基础。(2)政策的阶段分析模式强调政策的实施路径是自上而下，所以过于关注议题选定、政策实施这一固化的循环程序。(3)政策的阶段分析模式强调对决策核心层意图的服从，但是这样就把政策本身局限于立法程序。由于政策本身的复杂性，一项政策的出台往往面临众多互相交叠的指示和参与者，而无法确定谁应该居于政策制定的支配性地位。(4)政策的阶段分析模式没能把政策学习贯穿于政策分析的全过程，这不利于政策本身实施效果的提高。
其次，从现实角度来讲，倡议联盟模式主张政策各个主体之间的互动与合作。前文已经论述，宏观上我国的政策参与主体包括四个，其中中央政府与地方政府之间的博弈起决定性作用。所以，两者应首先在基本公共服务领域建立倡议联盟。政策的“整合行为模式”如图4所示。
图4 整合中央与地方行为的倡议联盟模式
再次，从倡议联盟建立的可能性角度看，基本公共服务领域为中央政府与地方政府间政策倡议联盟模式的建立提供了平台和可能，笔者主要从两方面进行论述。
其一，“维稳共识”为中央政府与地方政府建立倡议联盟提供了核心理念。倡议联盟模式区别于传统的阶段性政策分析模式，最核心的一点是倡议联盟模式主张必须找出贯穿政策始终的核心理念或信念体系。一方面，核心理念为合作主体达成共识提供了共有的价值规范；另一方面，核心理念的存在为政策变迁提供了逻辑导向，使得政策各阶段的衔接具备了因果关系。对我国中央政府与地方政府而言，共有的核心理念是存在的，那就是“维稳共识”。近年来，“维稳”已经成为各级政府的头等大事，并且为此耗费了巨大的财力，2009年全国用于公共安全方面的财政支出是5140亿元，是中央政府教育投入的2.5倍、军费支出的2倍。2010年公共安全财政支出再增8.9%，增幅超过军费。完善的基本公共服务是社会成熟的基础，也是社会稳定的根基，所以，从这个角度讲，中央政府与地方政府可以在“维稳共识”的基础上，在基本公共服务领域建立倡议联盟。
其二，倡议联盟模式主张政策主体在核心理念指导下进行政策执行，同时，这也是政策学习的过程，在这个政策学习过程中完成政策变迁。倡议联盟模式主张，要实现上述政策变迁模式的转变，有一点要求就是政策本身延续时间要比较长，需要最少实施10年以上的政策，为各方政策学习提供足够的时间和空间。所以，基本公共服务政策是最佳选择。对现代国家而言，基本公共服务政策是与国家相伴而生的。另外，我国政府不断强调提高政府自身的学习能力，建设学习型组织，这为政策的变迁学习提供了强大的内部动力。
四、结语与思考
构建服务型政府已经成为全球化背景下各国政府的必然选择，但对于我国而言，服务型政府的构建必须立足我国基本国情，不能盲目照搬西方政府管理经验。我国目前最大的国情就是经济繁荣度与社会成熟度的不对等性，由此引发了一系列问题。所以，政府必须扩大公共管理职能，特别是基本公共服务职能，为提高社会成熟度创造条件。笔者认为，逐步在中央政府与地方政府之间建立政策倡议联盟是未来基本公共服务必然的路径选择，毕竟“维稳”为联盟的构建提供了“共识”，但是，这需要中央政府与地方政府之间构建起科学的竞争合作关系。
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