养老金管理成本变动趋势探讨——美国养老金计划的管理成本及启示，本文主要内容关键词为：养老金论文,成本论文,美国论文,变动论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代以来，由于人口老龄化的趋势日益严重，经济增长速度减慢，大部分国家政府管理的现收现付养老金制度都面临支付危机，成为这些国家沉重的经济负担，受到新自由主义强烈的批评和攻击。据预测，如果美国维持其现收现付的退休保障计划不变，则已经积累的现金流量在2013年就会出现赤字，大约2030年这一计划将最终破产①。因此，新自由主义主张把现有的退休保障计划私有化，将退休保障基金更多地转向私人市场投资和由私人管理。世界退休保障制度私营化思潮，催生了中国目前DB型现收现付制和DC型基金制相结合的养老保险制度模式。从政府集中管理向政府和市场共同管理模式的转轨，必然会对中国养老保险制度的管理成本产生影响。本文比较分析了美国养老金计划政府管理和私人管理的管理成本，以及中国公共养老金计划管理成本的未来变动趋势，以此作为管理模式选择的参考依据。应该与美国退休保障制度私营化后管理成本的变动趋势具有较强的一致性。美国政府管理的退休保障计划为OASI（Social Security of 01d-Age and Survivor Insurance）计划，而私营机构管理的基金制养老金计划可以看作是自由主义者所鼓吹的OASI计划私有化的替代形式。
一、养老金计划的管理成本的量化问题
在养老金经济成本一定的情况下，养老金计划总成本的大小就取决于不同计划的组织运营成本，亦即管理成本。养老金计划的管理成本主要是指在征收基金、管理纪录、金融市投资、确定受益资格及受益支付过程中所发生的费用。从经济学意义上讲，它包括提供这些服务的全部经济资源的成本。对于退休保障计划之间管理成本高低的量化问题，如能通过对所提供服务的直接测量来量化，就很理想。遗憾的是，对于这一多维度的服务没有简单的测量手段。通过管理成本占总受益支出的比例来测量，会使支付相对慷慨的制度的管理成本显得比较低。在成熟的制度中，受益者多于缴费者时，也会出现类似的情况。通过占人均收入的比重来量化计划的管理成本支出，会使富裕国家的慷慨受益计划看起来更富于成本效率。显然，没有完美的和普遍接受的量化方法来评估退休制度的管理成本。相对而言，将缴费者和受益者加总，按参加者的人均管理费支出来量化计划的管理成本，可能与管理支出的实际水平最为接近，尽管该方法也不能说明各计划所提供的服务的差异。
二、对美国OASI计划管理成本的考察
就美国公共管理的退休保障制度来说，自由主义者建议进行私有化的部分几乎都集中于OASI（养老金）退休保障计划。因此，我主要集中讨论该计划的管理成本。表1显示，1994年，OASI计划向大约13900万工作人口征收工薪税，向3700万受益者支付养老金。1994年，OASI计划的收入达3283亿，约为应缴费收入的10％；受益支出为2791亿，退休工人年人均受益额为8400美元，约为应缴费工资的36％。由于OASI计划是现收现付制，所以制度收入和支出之间的差额非常小。超过支出的部分被存放于一个所谓的信托基金营运增值，用于“婴儿潮”一代退休金的支付。1994年，OASI信托基金额为年支出的126％，相当于每参加者2349美元。
1994年，OASI计划管理成本总计为16亿美元。这相当于每年每参保工人12美元，包括退休者在内的每参加者9美元，占所支付受益的0.57％，缴费的0.42％，制度资产的0.39％。由于该制度的基金积累较少，因而最后一数据的意义不大。OASI计划管理成本的93％用于受益支付职能的履行，7％用于退休保障税的征收。另外，还有很小的一部分管理成本，不到0.01％，用于金融管理职能。
三、美国养老金计划私营化管理者的管理成本
要评估OASI计划管理成本的原因之一，是指望通过市场运作降低成本。那么，像共有基金、养老金基金这类被大多数人看作是公共退休保障制度私有化后政府管理替代者的金融机构，到底能否提供以比公共管理更低成本的同样服务呢？
（一）共有基金业的管理成本。
美国的共有基金至少已有50年的历史，目前已成为仅次于商业银行的第二大金融中介机构。1996年，其资产超过3万亿。共有基金的收费分为两部分，即佣金和费用支出。佣金是投资者购买或出售基金股票或再分配基金股票时征收的。费用支出指用于投资咨询、管理的运作经费、基金经营成本及向基金资产征收的分配费。
表2总结了个人购买共有基金的基金类型。其中，指数基金组支出比率②最低。平均成本为投资者资产的0.32％。其次是货币市场基金，为资产的0.61％。按每年每账户支出计，股票指数基金也是最低的，每账户每年支出约为68美元。货币市场基金和固定收入基金则高得多，每年每账户支出在265—302美元之间。这些管理成本还不包括佣金。随着证券交易频率的提高，基金的管理成本也会增加。绩效高的共有基金所获得的高于平均水平的回报常被基金较高的支出抵消。也就是说，更广泛的交易和投资的确会产生较高的回报，但也会产生与创造这些回报相联系的较高的成本。在这些金融管理成本之上，还要加上纪录等管理费，1996年每参加者约为30—35美元（Mitchell，1996）。表2最后一栏为这两项成本之和，其中纪录等管理费定为30美元。
（二）养老金计划的管理成本。
1.私营部门养老金计划的成本水平。
许多人认为，雇主发起的养老金计划是政府计划的一个有活力且有成本效率的替代机制。同政府计划一样，私营养老金计划负责征收保险费，管理基金，保持纪录及受益的支付。私营养老金计划还要承担除此之外的其他职责。在美国，它们包括向计划的参加者、政府、持股者发布信息和披露规格；监测和遵从非歧视法；在DB型养老金计划中，计划每年还必须向养老金受益担保公司支付保险费。
表3为1992年私营部门养老金计划的总支出，该表公布的是至少有100个参加者的养老金计划的管理成本。1992年，单雇主计划持有近2万亿资产，而多雇主计划持有2140亿资产。然而，由于6600万参加者加入单雇主养老金计划，1000万加入多雇主计划，因此，每参加者的净资产相当，分别为27000美元和21000美元。年缴费额相差很大，单雇主计划为1600美元，而多雇主计划为900美元，后者约为前者的一半。尽管两种雇主类型的DC计划的缴费水平比DB计划高，但DB计划持有的资产多于DC型计划，表明在两种情况下，DB计划的相对成熟。
表3显示，在DB养老金计划中，每参加者人均管理费支出在130—150美元之间。而DC型计划的支出要低得多，单雇主计划为每年34美元，多雇主计划为每年97美元。DC计划的低成本支出应归因于较低的保险精算成本，及DC型计划不用向养老金受益担保公司支付保险费。
2.401（k）养老金计划的成本。
在20世纪的最后10年中，美国新的退休储蓄手段即401（k）养老金成长了起来。这些计划通常被认为是DC型，但实际上其特点越来越不同于传统的雇主导向的DC型养老金计划。
在401（k）计划中，计划的参加者通常在其个人账户资产的投资分配上有相当的灵活性。如，许多基金允许参加者通过24小时的电话服务中心，查询其账户余额，改变其新增缴费和账户新增部分的投资方向。另外，许多雇主允许参加者从其401（k）计划贷款。这虽然增强了计划的受欢迎度，但也增加了其运作成本。另外，由于雇主对参加者的投资选择负有责任，因此，许多支出被用于对投资者的培训和对参加者个人账户的周期性报表上。
1995年，401（k）计划的总资产有5万多亿美元，1800万参加者，平均每参加者的资产约为26000美元。表4显示了持共有基金的401（k）养老金计划总管理费支出，包括起动费、年度个人服务费、贷款费、年度报表费、交易费、大约5—10个基点的托管费。数据表明，平均费用支出从最低的短期债券基金的84个基点，到国际股票基金的188个基点。平均每年每参加者的管理成本支出在218.4—480美元之间，还不包括货币管理费。据产业专家估计，401（k）计划的货币管理成本在15—30美元之间。另外，平均每年每参加者在无歧视监测、季度报表和发布投资信息等方面的还要管理费5—55美元。再加上约占年缴费3％的纪录费，401（k）计划总的管理费高达缴费的28％。
四、公营和私营养老金计划的管理成本变动趋势分析与结论
随着时间的推移，美国公共退休保障制度的管理成本以相当大的幅度明显下降。这部分是因为随着制度的成长，固定成本可以分摊到更多的参加者身上；还部分因为受益支出和退休人口数日益增加。Rober Myers追踪了美国退休保障计划管理费支出的时间变动路径，发现计划早期的成本是目前成本的许多倍。在1940—1944年间，美国OASDHI成本达到受益支出的22％，而到20世纪90年代初，这一总成本仅为受益支出的1％。其中，OASI计划的管理成本在1980—1994年间减半，从占受益支出的1.07％降到0.59％，每年每参加者的管理成本平均仅为9美元。可见，美国的退休保障计划越来越富有成本效率。
而Hustead（1996）的研究表明，私营养老金计划平均每参加者的管理成本上升迅速，尤其是在20世纪80年代后半期。1981年，规模较大的私营养老金计划的支出约为每参加者22—24美元，到20世纪90年代中期，DB养老金计划的成本上升了3倍，而DC计划上升了2倍。尽管规模较小的养老金计划由于不易获得规模经济，其管理支出水平要比规模较大的养老金计划高得多，但其成本变化趋势与之相似。在1981年，规模较小的养老金计划每年每参加者的管理成本不到200美元，而到1996年，小规模的DC型养老金计划的管理成本每年每参加者为287美元，DB计划则超过600美元③。
对美国政府管理的OASI计划及由金融机构管理的退休储蓄计划的管理成本的分析表明，后者比前者要高出很多，且这种管理成本的差别会越来越大。这意味着，在老年人口生活水平相同的情况下，养老金制度私营化会提高整个养老金计划的成本，而在整个养老金计划的成本相同的情况下，私有化必然会降低老年人口的生活水平。对于中国来说，由于公共部门和私营部门的能力大大弱于美国公共部门和私营部门的能力，进入市场运营的DC型基金制部分的管理成本将会更高。因此，可以预期，向基金制转轨会加大中国公共养老金制度的管理成本。
实际上，基金制和现收现付制只不过是工作人口向退休人口转移购买力的两种最常见最主要的方式，基金制并不比现收现付制更能应付人口老龄化的冲击。应付人口老龄化的关键在于产出的增加，而目前还没有确凿的证据证明转向私营的基金制必然会增加产出，因此，人口老龄化程度提高并不能作为中国养老保险实行基金积累制的理论根据。假如说DC型基金制具有较强的激励机制，在一定程度上降低了交易成本，那么DC型现收现付制也具有较强的激励机制。可见，转向基金制并不是唯一的选择。相对于基金制，政府经营的现收现付制还具有明显的优越性：可以迅速建立起全额养老金领取权，可以保证养老金基本上不受通货膨胀的影响；具有较强的调节收入差距的再分配功能等等。
更重要的是，政府管理的现收现付制不仅管理成本大大低于私营的DC型基金制，而且政府还拥有提高退休年龄、降低养老金的受益水平等降低养老金经济成本的调整手段和权力。通过调整受益水平，保证产出的增长较多地用于提高就业人口的生活水平，而不对退休人口产生同样的影响，这样，退休人口的生活水平相对于在职人口会有所下降，但绝对水平不会下降。从而减少了用于退休人口的社会产出份额，降低养老保险的经济成本。当退休人口赡养比提高的时候，对养老金的削减是很必要的。如果不改变养老保险待遇水平，那么退休人口赡养比的提高将会导致在职人口向退休人口的收入转移比率的提高，从而降低了在职人口的消费水平。而在基金制计划下，政府却不具备这样的手段和权力。相反，基金制计划的鼓吹者往往宣称，该计划能为退休者提供更多的养老金回报。如果基金制的确使退休者的收入相对于其他人口提高，并且提高的程度超过总产出的增长速度。那么，基金制即使可以有效地抵消人口老龄化对公共部门预算的影响，却可能提高养老保险的经济成本。总之，基金制对于解决人口老龄化问题并没有特别的优势。中国从现收现付制过渡到基金制必然提高养老保险的管理成本，且部分失去了对养老保险经济成本从而总成本的控制权。因此，对于基本生活保障部分，实行现收现付的国家养老金制度和社会保障税制度更为适宜。
注释：
①马歇尔·N·卡特、威廉·G·希普曼：《信守诺言——美国养老社会保险制度改革思路》，中国劳动社会保障出版社2003年版，第121页。
②此项支出比率指的是年度费用支出占投资者资产的比例。
③这些管理成本不包括投资管理费，但DB计划包括向养老金受益担保公司支付的保险费。
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