国有资本管理体系的完善及财务问题探讨，本文主要内容关键词为：国有资本论文,管理体系论文,财务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有资本管理呼唤人格化的所有者
（一）国有企业的“所有者缺位”影响公司治理效率
现代经济的显著特征是所有权与经营权的分离，两权分离破坏了传统业主经营条件下，所有者、经营者和生产者三位一体的企业控制结构，形成高度分散的所有者、职业化支薪的管理者以及工人，三套马车相对分离的状态。所有权与经营权的高度分离，产生了委托代理，同时也产生了代理人利用手中权力以其私利行为损害委托人利益的操作空间。为保护所有者的利益，发达市场经济国家探索出了适合于现代经济的企业控制系统，即公司治理系统。所谓公司治理，即是在繁杂的现代企业关系中，重建投资者利益保护机制的企业控制系统。
在全民所有制条件下，谁都是国有企业的所有者，谁又都不是国有企业的所有者。加上各种纷繁复杂的公有制具体表现形式，如中央政府所有、地方政府所有、县级集体所有、企业法人所有等等，国有资本实际处于无人负责状态。国有企业所有者的虚无飘渺和非人格化问题，已严重影响国企的改制和经营绩效。笔者认为，解决国有企业绩效低下的关键问题是：设立一个完善的国有资本管理制度来体现这个所有权，使其真正人格化，并实现国有产权在资本市场上的自由流动。
（二）构建国有企业完整的市场形象
构建具有中国特色的市场经济体制既要充分利用市场经济的高效率和高成长机制，同时，又要避免市场经济可能产生的垄断经营和恶性竞争问题。市场经济是公平经济，公平竞争能增进效率，公平竞争是市场经济的基本法则。然而，市场经济是以多个利益主体的共同存在为前提的，市场经济不可能在一个利益主体中实现。中国既然不能在短时间内实现拥有相当规模的非公有制主体，那么，在公有制内部迅速实现若干个公有制利益主体的设想是可行的，也是现实的。公有制主体本身并不影响市场机制的建立，只要让国有企业真正拥有人格化的所有者，拥有能维护自身利益的产权所有者代表，并建立起运作有效率的公司治理，那么，中国的市场经济就一定会繁荣起来。
当前的首要问题是国有经济必须同政府脱钩，政企要分开，政资也要分开。要确立国有资本营运而非国有资产管理的理念，建立国有资本管理体系，使国有企业同其他企业一样具备人格化的所有者。当前的改革就是要建立一种平等的市场机制，把国有企业从政府的怀抱中拽出来，使其从过去靠行政法调节的特殊法人，变成受公司法和民商法制约的一般企业法人，使其拥有完整的市场形象。国有企业法人应同外资法人、私企法人一样具有同等的法律地位和平等的竞争关系，是普通的市场参与者和竞争者。
图1 国有资本管理体系
二、国有资本管理体系的完善与职业化董事制度
（一）国有资本管理体系的完善
十六大提出，要在坚持国家所有的前提下，“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”的双层出资人体制模式。“要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新”。新成立的国有资产监督管理委员会表明，国有资产由国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的管理体制已成为过去，探索与完善新型的国有资产管理体制已迫在眉睫。
新型国有资本管理体制的构建必须全面考虑如下问题：一是谁来充当国有资本“人格化的代表；二是谁来对国有资本人格化代表进行监督；三是国有资本到底应如何运作。前两个问题是有关国有资本管理的组织机构设置问题，本文认为，国有资本采取中央政府和省、自治区、直辖市地方政府二级代表、同级人民代表大会（以下简称人大会）监管和三层次公司营运模式比较恰当，具体设想见图1。
即在新设立的国有资产监督管理委员会（简称国资委）下，分设中央国有资产管理局和地方国有资产管理局，并由同级人大会下设的国有资产监管委员会负责监督管理。中央国资局和地方国资局根据需要按行业分设各类国有资本控股公司或集团公司，分别管理下属的国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业等。这样设计的好处是：
1.使国有资本渐进地从一个主体演变成中央、省、自治区、直辖市构成的出资人主体，以避免因国有资本出资人主体的迅速扩充而带来的混乱。国有资本出资人主体，要按照独立法人的标准来设立，它不仅仅是人格化的国有资本所有者代表，而且必须拥有重大经营决策权、重大人事任免权和财产处置权。对于国有企业的改革而言，政企分开比较轻松，政资分开则很沉重。因为，现行体制下国有资本出资人的职能，是由国务院的多个部门分别行使（如计委管立项、经贸委管运行、劳动与社会保障部门管劳动与工资、财政部门管资产登记与处置、中组部和大型企业工委管干部任免等），现在要将这些本应由产权责任主体统一行使的重大经营决策权、人事聘用权、资本及其收益处置权，收归相应级别的国有资本出资人管理，势必影响到中央各部门机构组织及其权力的变动。小规模的变动要比大规模变动所付出的社会成本要小。
2.能与中央、地方所属企业的管理体制相吻合。现行的国有企业分别隶属中央和地方政府管理，国有资产管理体系按照企业隶属关系来构建，将有利于国家作为国有资本的终极所有者对国有企业进行规范化的市场管理。此外，各级国有资本出资人按照投入资本所分享的收益，可直接纳入中央和地方政府的收入来源管理。按照各级出资人主体进行国有资本收益的核算管理、分配处置，能减少交叉管理成本，并有利于中央和地方人大的有效监管。
3.能与人大设立机构相吻合。公有制又称全民所有制，国有资本的最终监管权应归属相应级别的人民代表大会。国有资本的保值增值、收益分配、产权处置等重大经营事项，都应报经人大会讨论通过。当然，人大会也应设立相应的国有资产监督管理委员会，并建立国有资本营运状况的年度报告制度。
（二）国有资本的职业化董事制度
构建国有资本管理体系的主要目的是解决国有企业的“所有者缺位”，因此，解决人格化的国有资本出资人代表是首要问题。按照现代企业制度的要求，国有企业的出资人必须以股东身份进入企业的董事会，并承担实实在在的董事职责。建立国资管理体系后，最现实的问题是急需派出大量的非执行董事，且这些董事必须是具备经济管理、财务管理和法律知识的优秀人才。充当国有资本出资人的非执行董事，应当是职业化的专业人士，他们的人事关系应当直接隶属于各级国资管理机构。同时，各级国资管理机构应当按照这些非执行董事的工作能力和业务水平，进行聘用和任免，并按照他们的工作业绩支付薪酬。
职业化的国资董事的职责是，代表国有资本出资人在一家或若干家公司中出任董事，并严格执行董事职责。国资董事不得在国资企业中承担非执行董事之外的任何职务，以确保国资董事执业的公正性和独立性。国有资本职业化董事制度的建立，可将国有资本蛛网似的产权关系梳理清楚。培养高素质的职业董事队伍，是保障国有资本管理体系成功运作的前提。
三、国有资本管理的若干财务问题
（一）国有资本收益
1.倡导给投资者以回报的理念。倡导给股东以回报，包括给国有股东以回报，营造一种包括公有制在内的多种所有制经济均能平等竞争的市场氛围，是国企改革的真正意义所在。如果我们能在国企的内部及外部都营造出一种保护投资者利益的氛围，那么，国有资本的良性循环便指日可待，国有经济必将稳步发展。
2.国有资本收益的形式。国有资本收益的前提是所投资的企业实现盈利。如果倡导企业以给股东回报为荣，那么，国有资本收益会以现金红利的形式来表现，资本收益即为现金收益。如果投资企业不以现金形式分红，那么，国有资本收益，就会以账面收益（资本增值）的形式来表现。从所有权性质上讲，无论国有资本投资企业是否进行盈利分配，按国有资本产权份额所计量的资本收益，均归属于产权所有者。不分配的盈利，即表现为对投资企业的追加资本投入。
3.国有资本收益的用途。资本的天性是增值，不间断地资本投入，才能实现资本的高积累。一国经济的实力及其成长性，通常是以其资本积累速度来表示的。20多年来的改革，中国的资本积累提速是卓有成效的。但我们也应清晰地看到，我国的高资本积累率是建立在高投入的基础之上的。据统计，我国的投资率（全社会投资额／国内生产总值）一直维持在35%～40%的高水平上，是高投入推动了中国经济的高增长。为实现中国经济的持续增长，国有资本收益毫无疑问仍应作为资本投入，而不得用作他途。
（二）国有资本的营运管理
1.国有资本按财务目标的分类管理。新型的国有资本管理体系的建立，并未改变中国政府特有的双重职能，即一般经济调控职能和国有资本所有者职能。
公有制的特殊性，决定中国政府既要承担国家的公共管理职责，又要承担国有资本的营运管理职责。国有资本在政府双重职能的制约下，自然会有不同的财务目标，即社会目标和经济效率目标两重任务。我们将以其满足经济效率目标为主的国有资本称为经营性国有资本，以满足社会目标为主的国有资本称为非经营性国有资本。我们应根据不同的经营目标，对国有资本进行分类管理。经营性国有资本主要投入竞争性领域，如一般工商领域，以追求盈利与资本安全为经营原则。非经营性国有资本主要投入国家安全领域、公共产品领域、自然垄断领域和国民经济支柱产业、主导产业领域，以其社会目标为主盈利目标次之，为其经营原则。各级国有资本管理机构，应根据不同性质的国有资本制定相应的营运计划，并报同级人大备案，根据每年同级人大意见调整国有资本的投向，以确保整个国家经济的平稳发展与安定。
2.国有资本的行业调整。政府的首要职责是维护广大人民群众的公共利益。并为社会经济的健康稳定发展提供良好的经济环境与经济秩序。体现政府意愿的国有资本，既要为人民大众提供“免费”的公共产品，又要为今后提供更好的公共产品而加大对公共生产的投入。那么谁轻谁重呢？有学者认为，只有那些不以盈利为目的，仅为政府宏观调控服务的公共企业，才是真正意义上的国有企业，并主张国有资本应从竞争性行业中退出。笔者不同意此种观点，至少在以公有制为主体来构建市场经济的中国，这种观点是不正确的。理由是，中国是一个发展中国家，保持经济的高速增长是我党我国较长时期内的一项中心任务，公有制经济为主体是一项长期策略，而不是权宜之计。中国需要国有资本的有效运作来支撑中国经济的高增长。事实上。我们现在研究的问题并不是国有资本的萎缩或退出，而是如何提高国有资本的运作效率，调整国有企业的运作机制，使其更加适合现代经济的需要。国有资本肯定不能完全退出竞争性行业，但国家可根据需要进行适当的行业调整，有选择地退出和进入。
3.国有资本营运的灵活性。国有资本与财政税收是个什么关系呢？财政税收是国家履行政府职责的工具，财政税收的服务目标非常明确，即为广大人民群众的公共利益服务。财政税收有非常成熟的法律体系和理论体系，有许多发达国家的成功经验可供借鉴。国有资本管理则是中国襁褓中的婴儿，万事皆靠摸索前行。笔者认为，国有资本与财政税收的关系是政府的左右手关系，政府职能与政府所有者的关系。虽然，在政府作为最终所有者代表的特定情形下，国有资本的运作会受到政府双重职能的影响，会出现与财政税收体系的交叉与融合。但国有资本与财政税收毕竟是两类完全不同的体系，它们的根本区别是，财政税收管理是预算收支管理，收支平衡是其追求的基本目标。国有资本管理则是资本营运管理，即通过市场化的运作，以实现资本的保值与增值。显然，将国有资本管理划归财政体系是不妥当的，也是不可取的。只要中国的国有资本不实施私有化处置，那么，在相当长的一段时间内，财政税收管理与国有资本管理都应保持一种平行关系，并按两类完全不同性质的管理体系进行运作。
财政税收与国有资本的分列管理，并不排斥必要时的融合。财政税收的平稳运行与国有资本的商业化营运，虽有质的不同，但同在一个政府的领导之下，在必要时是可以相互融通的。如政府对公共生产的投入，既可以动用财政资金也可以动用国有资本，当然，国有资本的动用应获得人大议案的准许。这不难理解，国有资本既是全国人民的，也是国家政府的，国家的兴衰直接关联着人民生活质量的好坏，因此，获得人民批准的国有资本动用是可行的。
近些年来，中国经济的高增长，基本上是靠积极的财政政策拉动的。所谓积极的财政政策，通俗地讲，是发行巨额国债。据统计，1998年国债项目带动经济增长1.5个百分点，1999年2个百分点，2000年1.7个百分点，2001年1.8个百分点。2001年GDP比上年增长7.3%，2002年增长8%。显然，国债对经济的拉动作用功不可没的，但国债的赤字状况同样也是触目惊心的。2001年财政预算赤字占国内生产总值预算的2.7%，至今尚未偿还的国债是15608亿元，占国内生产总值的16.3%。2002年财政预算赤字3098亿元超过国内生产总值3%，即超过国际货币基金组织认为不安全的债务比率水平。尽管前财政部长项怀诚2002年11月表示，中国目前的总体经济实力完全能够承受这个赤字水平和债务水平。但靠持续的国债发行来拉动经济的方法，是不能长期奏效的。我们可以缩减一些国有资本的投入项目，将一部分国有资本通过资本市场转让出去，并将收回的资本投入到未完的国债项目上去。
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