户籍改革困境下对进城务工人员子女教育问题的思考，本文主要内容关键词为：户籍论文,务工人员论文,困境论文,子女教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国城市化进程的加速，大量农村人口涌入城市，与之相伴而来的就是这些人员的子女也成为流动大军中的一部分，且他们大多处于学龄阶段，需要在城市接受教育。然而由于户籍制度的限制，导致了本应是社会问题的户籍制度，却在教育上呈现出巨大的阻碍。尽管户籍改革推进艰难，但解决进城务工人员子女教育问题却势在必行。为此，我国政府出台了一系列政策试图解决进城务工人员子女的教育问题，如城市免费义务教育的实施、中职免费惠及进城务工人员子女等，在解决进城务工人员子女教育问题上都发挥了重要作用。但进城务工人员子女在义务教育、初中后教育、异地高考等方面的问题依然在户籍制度的限定下无法很好地解决。因此，解决进城务工人员子女的教育问题依然是需要继续探索的课题。
一、城市免费义务教育背景下进城务工人员子女教育公平问题及建议
2008年，国务院常务会议研究部署了全面免除城市义务教育阶段学生学杂费工作，决定从2008年秋季开始，在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。同时明确提出，“要切实解决好进城务工人员随迁子女就学问题，进城务工人员随迁子女接受义务教育以流入地为主、公办学校为主解决，对符合当地政府规定接收条件的随迁子女，要统筹安排在就近的公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。”由此，广大进城务工人员子女在城市有学上，即教育机会公平的问题初步解决。但尽管如此，义务教育阶段进城务工人员子女教育依然不容乐观，还有很多问题亟待解决，这些问题主要表现为教育过程和教育结果的不公平。
城市免费义务教育实施后，尽管有大量的进城务工人员子女进入公办学校接受教育，但全国依然有217.7万的进城务工人员子女在民办学校就读，[1]这些民办学校主要是民工子弟学校。这些学校办学条件差、师资水平低、经费投入不足、校园安全存在隐患等，都对进城务工人员子女教育质量存在一定的影响。而有些城市还存在大批的未获批准的民工子弟学校。2008年中央教科所政策研究中心在对12城市进城务工人员子女教育调研时发现，北京有未获准的民工子弟学校205所、成都11所、郑州14所。[2]这些学校的办学条件、师资水平、经费投入、校园安全状况比获准办学的民工子弟学校还要差。进城务工人员子女在这样的条件下接受教育，恐怕连最基本的教育机会公平都无法保证。
而进入公办学校的进城务工人员子女同样也面临一定的问题，且不说大部分进城务工人员子女无法进入优质资源校，就是一些接收进城务工人员子女的公办学校还将进城务工人员子女单独编班；还有的虽然把进城务工人员子女与城市孩子安排在一个班级里，但是在座位安排上实行划块管理，这些都不同程度地造成进城务工人员子女在教育过程中的不公平，导致其很难真正融入城市生活。而义务教育完成后，又由于不允许进城务工人员子女进入该城市的高中就读或参加高考，这就导致义务教育阶段的结果不公平。因此，尽管我国实行全面的城市免费义务教育，但在如何更好地解决进城务工人员子女的教育问题上还需不断探讨。
二、合理提供高中阶段教育的对策和建议
随着进城务工人员子女“二代移民”的不断增加，义务教育之后的出路问题越来越受到关注。但由于户籍制度的限制，进城务工人员子女很难进入流入城市的高中和参加高考，而且，城市高中昂贵的学费、借读费，以及大学毕业后的就业压力，都使进城务工人员子女徘徊于初中后教育。而解决进城务工人员子女接受高中阶段教育问题，既是进城务工人员自身的一种迫切愿望，也是提高我国未来劳动力整体素质的现实要求。
开放城市中等职业教育资源，让进城务工人员子女在初中毕业后能进入中等职业学校学习，已逐步成为各个城市探索解决进城务工人员子女初中后教育问题的重要举措。这一方面源于城市人口本身对中等职业教育的需求逐渐缩小，导致大量的中等职业学校面临招生困境；另一方面，第三产业的迅速发展，需要大量接受过中等职业教育的劳动者，而进城务工人员子女恰恰适应了这一需要，为此，部分城市开始探索通过开放中职教育解决进城务工人员子女初中后的教育问题。如2005年，天津市教委下发通知，全市各类中等职业学校面向进城务工人员及其子女开展职业教育与职业培训，招收具有初中毕业或具有同等学历的进城务工人员子女入学。提出设立“面向所有人群没有门槛的教育”，对达到规定要求进入中职学校学习的进城务工人员子女，在助学金等方面享有与本市居民相同待遇。[3]上海市中职校2010年计划招收4000名进城务工人员子女，[4]并且与上海户籍学生同等享受国家扶持发展职业教育的有关政策。这样既解决了大部分进城务工人员子女的就业问题，又满足了城市对新生劳动力的需求。
然而，在通过中等职业教育解决进城务工人员子女初中后教育问题的同时，还有接近60%的进城务工人员希望他们的孩子能在城市接受高中教育，并参加高考。[5]我们无法回避他们在接受义务教育之地继续读高中、考大学的权利，即使批量地允许他们接受职业教育，依然不能实现真正教育公平，可能会形成“打工”的世袭化。
英国哲学家培根指出：“只要维持公平的教育机会，贫穷就不会变成世袭。”获得诺贝尔经济学奖的阿马蒂亚·森也提出：“穷人不是穷在经济上，而是穷在权利的丧失上，是权利的贫困导致一些群体的贫困，而且是‘世袭性’的贫穷。”这都说明教育公平对社会公平、进而避免“世袭贫穷”的重要性。能够接受职业教育，不是一种最坏的结果，但如果只能接受职业教育而与高等教育无缘，那就是教育的不公平。
因此，为了全面推进教育公平、减少仅放开中等职业教育可能存在的隐性歧视，应适度开放城市普通高中教育，允许进城务工人员子女进入城市普通高中就读。而最近两年来“流动人口不流动”的特征，也为探索解决进城务工人员子女初中后教育提供了一定的保障。建议如下：
加大财政投入，全额拨付生均教育经费；适当开放普通高中，各高中接收进城务工人员子女所在初中学校的“推优生”，享受与户籍初中毕业生的同等待遇；开放民办高中。这样不仅能为进城务工人员子女提供在城市接受普通高中教育的权利，而且通过规范入学条件，也能避免因此带来的“洼地效应”。
无论对进城务工人员子女初中后教育采取开放的中职教育，还是适度提供普通高中教育，其核心都是保障教育经费的投入，凸显国家的责任。国家在推行中等职业学校助学金资助政策时，要加强对地方政府的督促和监督，要求地方政府切实贯彻国家政策，使政策在执行中达到应有的效力。同时，对政策在执行中遇到的问题，要进行二次决策，补充原有政策的不足，不断完善相关政策，最终解决相关问题。如在解决省级以下地方财政配套负担过重的问题时，要突出国家责任，进一步加大中央与省级财政对中职教育的投入力度，合理解决目前资金配套压力过于下沉、基层财政负担过重的问题，突出国家在解决弱势群体教育问题中的责任。
三、“适度开放”进城务工人员子女异地高考的对策建议
教育公平的真正意义在于教育的自由选择权，而户籍制度限制了进城务工人员子女异地参加高考的权利，面对户籍改革的困境，我们需要寻求适度的办法解决城市化进程中出现的这一特殊现象。建议如下：
1.开放省内高考户籍的限制，即凡本省户籍的考生，均可在本省的任何地区参加高考。截至2009年底，全国进城务工人员子女在初中接受教育的达到246.3万人，且地域分布明显不均，其中东部最高（124.6万）、西部次之（70.1万）、中部最低（51.6万）同时，各个区域省内和省外流动也有差距（详见上表）。
从上表来看，在东部地区，初中进城务工人员子女中，省内迁入学生所占比例为44.5%；中部地区省内迁入的初中生比例为84.1%；西部为71.3%。[6]如果这些省内流动的进城务工人员子女都在随迁地接受高中教育，且允许在随迁地参加高考，那么就有近67%的进城务工人员子女不再为异地参加高考犯难。而这种方法的可行性更在于，省内高中教学内容和考试内容是相同的，无形中减轻了考生的压力和负担。
2. 开放全国统一高考地区的户籍限制，即凡在统一高考地区上学的考生，均可在就学地参加高考。除16个省市高考自主命题外，其余的河北、山西、吉林、黑龙江、河南、海南、贵州、云南、甘肃、青海等省的高考则由全国统一命题，这就意味着这十个省的高考命题完全一致，教学内容也基本一致，因此，在这十个省参加高考不会增加考生的压力。因此，开放统一高考地区的户籍限制也具有一定的可行性。
2009年3月18日，教育部发布《2009年普通高等学校招生工作规定》明确提出：“因公长期在非户籍所在省（区、市）工作的人员或其随身子女，确需在其工作或学习地借考的，在两地试卷相同的前提下，由考生向工作或学习单位所在地及户籍所在地的省级招办提出申请并经同意后，可在考生工作或学习所在地的省（区、市）办理借考手续，参加考试。考生答卷的评阅及录取事宜由其户籍所在地省级招办处理。”该规定虽然强调的是“因公长期在非户籍所在省工作的人员及其随身子女”，并没有提到进城务工人员子女，但其中的以“两地试卷相同”为前提，却为进城务工人员子女异地高考提供了借鉴。这也进一步说明，开放省内高考户籍的限制、开放全国统一高考地区的户籍限制、保障进城务工人员子女异地高考完全可行。
3.外省户籍考生，按外来人口数的大、中、小城市规模及在所在地就学年限，来决定是否允许异地高考。以北京、上海为例，在北京、上海读初中的进城务工人员子女中，外省迁入学生所占比例均达到95%以上。[7]如果把这些学生完全纳入大城市高考范围，的确有一定的难度，因此，按外来人口的城市规模解决异地高考问题，要循序渐进。如北京、上海、广州等大城市，进城务工人员子女在就学地读完小学、初中、高中的，允许在随迁地参加高考；在中等城市中，进城务工人员子女在就学地读完初中、高中的，允许在随迁地参加高考；在小城市中，进城务工人员子女在就学地读完高中的，允许在随迁地参加高考。尽管通过时间限制来决定是否允许参加异地高考绝非最合理的方法，但其对禁止高考移民，促进教育相对公平还是具有一定的积极意义；而且随着城市化进程的加速、户籍制度改革的推进等措施的落实，时间限制会越来越短，最终一定能解决外省考生的异地高考问题。
4. 高考招生人数从按考生比例到按人口比例逐步确定。由于我国教育发展不均衡，东中西部差距明显，按人口比例招生可以不断提高教育的相对公平。进城务工人员流动性强，因此，如果把流动人口也算入户籍人口加以统计，数据的可靠性相对较低，但如果按照考生数统计，数据的可靠性则相对较高，招生数据相对容易统计。按人口比例招生在高考招生中能较好地体现教育的相对公平，随着统计技术的不断提高，流动人口纳入户籍人口进行统计的可靠性也会逐步提高，因此如果高考招生比例按人口比例的措施逐步确定，异地高考的问题就能逐渐得到解决。