农民政治参与法治化的困境与出路
宋义云
(益阳广播电视大学，湖南益阳 413000)
内容摘要： 进入新时代，乡村振兴战略的提出为农民参与基层治理提供了新的契机。当下农民的政治参与以经济利益诉求为基本出发点，参与意识逐渐增强，参与形式日趋法治化。面临的困境主要体现为农民政治参与机制尚不健全，农民政治参与的法治权威性尚未显现，农民自身法治意识与政治参与能力有待提升。推进农民政治参与法治化建设，一要发挥基层政府的主导作用，健全农民政治参与的法治化机制；二要培育乡村社会的法治权威，引导农民政治参与步入法治化轨道；三要加大教育培训力度，提高农民法治素养和政治参与能力。
关键词： 乡村治理；农民政治参与；法治化
我国传统价值理念强调以家国为本位的，通过纲常伦理维系统治秩序，以致农民将自身定位于社会底层的普通农业生产者，视政治参与为执政者的专利，农民政治参与多是被动的“政治卷入”[1]。随着现代乡村政治体制的建立，特别是农业税的取消，村民自治成为农民介入基层治理的重要平台，农民以利益诉求为出发点的政治参与渐趋频繁。在深入推进全面依法治国的背景下，法治理念逐渐融入农村治理，农民政治参与法治化成为一种新的趋势。本文试图在充分了解农民政治参与现状的基础上，对农民政治参与的法治化问题进行探讨。
一、农民政治参与法治化的现状
2018年10月至12月，笔者深入益阳市赫山区及桃江县的泥江口、大栗港等乡镇，以“农民大学生培养计划”的就读学员为调查对象，主要采取访谈和问卷调查的方式对农民政治参与问题进行实地调研，共走访10个行政村，发放并回收有效问卷100份。调查中发现，当前农民政治参与意识逐渐增强，政治参与的频率越来越高，政治参与的实效逐步显现，但是，从法治的层面考量，农民政治参与的法治化只是初现端倪，水平仍然偏低。
(一)与经济发展相适应，农民政治参与意识增强
政治参与需要以经济基础为支撑，在农业税取消，“工业反哺农业，城市支持农村”，“多予、少取、放活”等惠农政策支持下，农村经济快速发展，农民走向富裕。据益阳市国民经济和社会发展统计数据，2003年全市农民人均纯收入2362元，2018年全市农村居民人均可支配收入15853元[2]，增长了5.71倍。随着农民物质生活水平不断提高，农民开始更多地关注经济权利以外的政治权利。调查发现，79%的调查对象比较关注自己在村干部选举中的选举权，只有21%的调查对象对选举过程和选举结果不太关心。在村级重大公共事务决策中，认为由村民议事会讨论决定的占43%，认为由村支两委干部开会讨论决定的占51%，认为由村支书个人决定的只有6%。在对“如果您被村民推选为村民议事会成员，您在会议讨论中会积极发言吗”的回答中，表示会积极发言的占77%，表示要看情况而定的占21%，表示不会主动发言的占2%。由此可见，更多的农民开始关注村级决策，更多的农民愿意介入村级治理，农民政治参与的主体意识、代表意识逐渐增强。
在深井直孔中的钻杆柱可视为受拉力作用的柔性杆体。正弯曲段钻杆柱摩阻力可简化为作用于该孔段中间点，摩阻力近似为：
(二)与利益诉求相吻合，农民政治参与趋利明显
快速推进的城镇化进程改变了传统乡土社会的利益分配格局，也影响到农民的利益诉求和政治参与。利益多元化的乡村使农民不再将目光聚焦于自己的“一亩三分地”，开始在农村土地流转、公共设施建设、征地拆迁等活动中通过自身的参与去博取更多的利益，其基于利益诉求的政治参与意愿得以增强。在调查中，认为涉及到个人利益的土地成片流转必须召开相关户代表会议进行协商的占100%，认为自己会在会议中积极发言的占53%，认为自己的权益受损时会据理力争的占69%。从某种程度上说，农民的政治参与是功利性的，当讨论事项涉及自身利益时，其表达诉求的欲望会较为强烈，当不涉及切身利益时，只会偶尔出于公心谈点看法和建议。正是在一次次政治参与中，农民感受到了政治权利与经济利益的紧密联系，感受到了自身政治权利的行使能带来经济实效。
(三)与法治进程相对应，农民政治参与日趋法治化
一方面，基层政府要通过制度化的机制引导农民参与乡村治理，引导农民通过法治化渠道表达利益诉求。农民的政治参与主要表现为民主选举和民主治理。海选模式下的村委干部选举是民主选举的主要形式，由于有各级政府的指导，特别是乡镇政府干部的全程监督，已通过制度化的程序实现了选民登记、投票选举、选举纠纷解决等方面的法治化。然而民主治理仍是农民政治参与法治化建设的短板，需要基层政府紧密结合乡村实际，通过下发文件或指导行政村制定相应规则，将法治化的治理机制转化为地方化版本，以便于农民掌握和操作。地方政府特别是乡镇政府在制定政策措施时，要尊重农民的主体地位，以维护农民权益为出发点，充分保障农民的政治参与权利，畅通农民政治参与渠道，不能以发布行政命令的方式简单了事。在实际执行中，要派乡镇干部手把手地教，引导农民政治参与逐步步入法治化轨道。
在城乡一体化背景下，面对乡村治理与村民自治的双重转型[7]，乡村振兴战略的实施需要重构自治、法治、德治“三治结合”的新型乡村治理体系。在这一体系中，民主协商是重要的衔接机制，而农民政治参与正是民主协商得以推进的基础。农民政治参与法治化建设是一个系统工程，不可能毕其功于一役，需要农村基层公共权力部门正确引导，培育乡村社会的法治权威，着力提高农民的法治素养和政治参与能力。
二、农民政治参与法治化面临的困境
（3）起步晚、适用性不强。迄今为止，我国各大医院的成本核算与很多发达国家相比依旧存在明显差距，主要由于我们起步晚、弊端多。一些医院不顾自身实际情况，盲目借鉴其他医院做法，结果适得其反。
(一)农民政治参与机制尚不健全
“在现代化国家中，政治参与扩大的一个重要转折点就是农村民众开始介入国家政治。”[3]已有的农民政治参与机制中，乡镇政府为把控农村民主选举局面，往往会派出由领导班子成员带队的选举工作领导小组提前进驻行政村，要求各村严格按照选举程序推进选举，甚至在公开统计选票和公布选举结果时亲力亲为，以保障选举的公正性、严肃性，农民对民主选举的结果基本上是满意的。在被调查的农民中，91%认为选举结果“客观公正”，8%认为选举结果“说不清”，只有1%认为“不公正”。而在民主治理方面，由于农民政治参与机制不健全，村民对村级治理的评价并不高。在益阳市的乡村治理机制中，村民议事会制度是保障农民实质参与村级治理的重要途径。在市级层面制定的村民议事规则中，要求每个行政村至少选举出15名村民议事会成员，参与村级重大事项的决策。笔者调研的每个村都依法成立了村民议事会，召开了议事会议。然而机制归机制，运行起来仍与制度设计的初衷存在差距。在村民议事的过程中，由于是村支书担任议事召集人，一些村民觉得不能冲击村干部的权威，很少提出反对意见，即使有意见，也大多是修正性的意见。而对于普通农民来说，除了与切身利益相关的事务，他们对村级事务了解很少。调查显示，调查对象认为村里进行重大决策时召开了有村民代表参加的村民议事会的只占37%，认为村民议事会对村支两委决策产生了实际影响的只占32%。由于制度运行过程中过于强调“引导”，村民议事会中很少有激烈讨论甚至争辩，对于与会村民代表而言，更多的只是了解村级决策的依据和内容。由此可见，在已有的农民政治参与机制中，农民参与的实效性不明显。
(二)农民政治参与的法治权威性尚未显现
本项目组在此次实践过程中也发现了新的亟待解决的问题，例如怎样提升药品集中配送过程中的药品查对准确性、怎样减少药品在转运过程中的破损以提高药品配送的质量。
(三)农民自身法治意识与政治参与能力有待提升
另一方面，基层政府的乡村治理行为要严格遵循法治原则，为农民政治参与法治化提供示范。要使农民政治参与步入法治化轨道，不能仅凭领导者的随意决断或偶尔召开关涉某些事务的协商讨论会，需要长效的制度化机制，也需要乡镇政府通过自身行为率先垂范。基层政府在作出与农民利益直接相关的重大行政决策前，要严格履行重大行政决策程序，引入听证、座谈等民众参与机制，充分吸纳各治理主体的意见建议，形成民众政治参与法治化、程序化的示范效应。在协调乡村矛盾纠纷，特别是处理信访案件时，要严格依据法律的规定，不能为了一时的“息访”和“维稳”而简单地“花钱买平安”,放纵违法行为，更不能让违反法定程序的闹访者获得不该有的经济利益。
三、推进农民政治参与法治化的路径
2013年，水利部建设管理与质量安全中心（以下简称建安中心）克服工作任务繁重、新进人员多等困难，精心组织，周密安排，扎实开展水利工程建设稽察、质量安全监督和运行管理督查等工作，为大规模高强度的水利建设、改革与发展提供了技术支撑与有力保障。
(一)发挥基层政府的主导作用，健全农民政治参与的法治化机制
人治环境下的传统乡村治理中，农民更多将时间和精力用于农业生产，极少关注村级治理。随着国家法治不断推进，民主治理理念不断深入，农民除了关注自身利益，也开始关注村、组的公共事务，出于维护自身利益或试图了解村级发展的目的，不少农民逐渐融入到基层治理中。为回应基层群众的政治参与需求，在各级政府的指导下，一些保障农民政治参与权利的制度逐步出台，这些制度大多依据《村民委员会组织法》《农村土地承包法》及各个时期的农村政策法规等，是农民政治参与法治化的地方版本。在乡镇政府的指导下，村支两委在重大村级事务的决策中开始引入民主协商机制。在笔者的调查中，乡村通过制定村规民约、村民议事规程、村务公开、村务监督等制度，让更多农民通过制度化的渠道进入村级事务治理中。这种以制度规范村民政治参与行为的模式并不是完全意义上的法治化，实质上是通过制度将法治内容乡土化，这也是符合乡村实际的农民政治参与法治化的有效形式。
提高农民自身法治意识和政治参与能力，是推进乡村治理法治化进程的核心因素。目前的乡村治理主要是精英治理，多数农民的心理还停留在“认为自己在社会交往中地位较低”“在与富人交往中自卑心理较强”的状态[6]，没有通过提升参与能力来介入乡村治理的欲望。调查显示，目前农民的法治意识停留在较低水平，农民对法律的认识更多地来自于外部的普法宣传，尽管国家源源不断地向农村输送法治资源，但农民仅仅对自身的经济、人身权利有零碎的了解，并不懂得法律的基本程序，更不懂得如何通过法律维护自身的政治参与权利。在对“村内的重大事务决策您认为自己有权利参与讨论吗”题项的回答中，只有21%的调查对象选择“有权利参与讨论”，79%的调查对象认为参与村内重大事务决策的讨论不是自身权利。由此可见，农民对自身的村民自治权了解明显不足。而在农民的政治参与能力培养方面，农民极少有机会通过系统学习或者培训来提高政治参与能力，绝大多数农民只是通过一次次的实践来逐渐了解并熟悉政治参与的程序，掌握参与的技巧，这种能力培养不具有系统性和科学性，以至于个别农民被邀请参与村级决策讨论时手足无措。
推动农民政治参与由传统向现代转型的关键是完善政治参与机制、法治运行机制和提高农民自身能力。在当代农村基层治理中，农民基于宪法的权利逐步得到保障，基于自身诉求的政治参与日趋频繁。但是制度化的政治参与仍然面临实效不明显等问题，一些矛盾纠纷得不到有效化解，“信访不信法”“信权不信法”的现象时有发生，甚至在群体效应的影响下，源于个体利益的冲突还可能升级为群体性事件。
费孝通在描述中国乡土社会的变迁时曾提及：“现行的司法制度在乡间发生了很特殊的副作用,它破坏了原有的礼治秩序,但并不能有效地建立起法治秩序。”[4]目前法治化的国家治理理念已经打破农村原有的伦理化治理传统，但要完整融入农村社会需要一个长期的过程，农民的政治参与要步入法治化轨道仍然艰难。在乡村治理实践中，农民通过制度化的政治参与获得了表达诉求的渠道，通过签订合同等法律形式确认各种经济关系，这实质上也是践行全面依法治国基本方略。但是在农民的政治参与中，主观性、随机性、随意性的行为时常显现，国家法律仅仅是作为“后盾”[5]的存在。调查显示，当农民的切身利益受到影响时，即使参与了相关会议的协商讨论和投票表决，只要自己认为最终决策不合理，仍然有8%的调查对象表示会通过诸如找村干部理论、到政府上访、拒不执行决议等方式再次表达诉求。而在表示愿意执行会议决定的农民中，有85%选择“自己参加了会议讨论，获得了尊重”，有86%选择“如果不执行会议决定，怕别人说我不诚信”，有76%选择“如果不执行，在‘面子’上过不去”，只有33%的农民选择“会议讨论做出的决定具有法律效力”。由此可见，在农民的意识中，传统乡土社会的礼俗观念仍然占主导，法治观念依然淡薄。
(二)培育乡村社会的法治权威，引导农民政治参与步入法治化轨道
法治作为治国理政的基本方式，是经济社会发展的重要保障，是农村治理的发展方向和趋势。党的十九大提出要健全自治、法治、德治相结合的新型乡村治理体系，培育法治权威是夯实乡村治理基础、提高农民政治参与法治化水平的重要保障。一方面，在农村经济社会发展领域，要通过各级各类执法、司法部门对法律的严格实施，让法律形成公信力。要减少执法司法过程中的人为干预因素，让法律“没有价钱可讲”，要将各种类型的矛盾纠纷逐步纳入法治化解决轨道。另一方面，要通过法律的宣传在乡村社会强化法律的规范作用。人们的行为都是依据一定的社会规范不断进行修正的，法律是最稳定、最可预期的规范，要通过法律的宣传和实施，让更多农民自觉融入法律规范中，让法律逐渐成为一种乡村社会共信共行的规范。在农民政治参与领域，随着立法权下移，市级人大、政府可以在立法权限范围内将涉及农村建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的内容通过地方立法予以规范，在涉及基层群众利益的条文中，要充分保障农民的权利，特别是要充分保障农民的政治参与权。只有在健全的法律体系和规范的制度框架之下，通过基层政府指导，借助法律、制度的严格实施，才有可能让农民政治参与步入法治化轨道。
在这个拼实力的时代，企业如何脱颖而出？创业人的实践其实已经告诉了我们答案。如果将设计比作颜值，将技术比作内涵——或许，这个比喻比较片面，我想，答案应该是，颜值与内涵并重。唯有兼备高颜值与高内涵，企业才能笃定前行，以引领者的姿态，推动行业潮流。
(三)加大教育培训力度，提高农民法治素养和政治参与能力
推进农民政治参与法治化的关键在于有多少农民主体、在多大范围内、在多大程度上实质参与到了乡村治理中。通过已有的乡村政治参与实践，农民的法治意识和政治参与意识有所觉醒，但是如何更好地通过法治来保障农民的政治参与权利、提高农民政治参与的实效，仍需要长期的努力。
农民政治参与法治化要夯实两个基础。一是要提高农民的法治素养。要通过电视节目、微信平台、送法下乡、农村电子商务平台等方式进行持续普法，让农民尽快形成对法律的基本认知，形成法律能保护权利的观念，养成有事找法靠法的习惯。二是要提高农民的政治参与能力。要通过对村支两委干部、村民议事会成员、村务监督委员会成员、村民小组长、农村社会组织管理者等乡村精英的培训，让他们熟知政治参与的权利和程序，提高他们政治参与的能力，再通过基层政府、村级组织的宣传，以及乡村精英口口相传的方式，让更多农民具备参与乡村治理的能力。
在农民政治参与的实际操作中，要善于借鉴好的经验，做到“为我所用”。如邓州的“四议两公开”工作法通过村务决策的程序化和村务公开的制度化保障农民的政治参与权利；温岭的民主恳谈制度经过20年的发展渐趋完善，其实质是通过民主协商的方式让更多农民参与到基层治理中来。这些模式发源于乡村，得到了各级党委政府的认可，进而得到推广，表面上看这些经验形式各异，其实质正是以制度化的方式保障村民的政治参与权，是农民政治参与法治化的重要实践。
参考文献：
[1]郭正林.当代中国农民政治参与的程度、动机及社会效应[J].社会学研究,2003(3).
[2]益阳市2018年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2019-03-15].http://tjj.hunan.gov.cn/tjfx/tjgb/szgb/yiys/201903/t20190315_5295764.html.
[3]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华,刘为,译.上海:上海世纪出版集团,2008.
[4]费孝通.乡土中国[M].上海:上海世纪出版集团,2013.
[5]周铁涛.农民政治参与视域下的农村治理法治化[J].宁夏社会科学,2017(3).
[6]徐勇.中国农民的政治认知与参与[M].北京:中国社会科学出版社,2012.
[7]李勇华.乡村治理现代化中的村民自治权利保障[M].北京:中国社会科学出版社,2015.
On the Dilemma and Path of the Legalization of Peasants 'Participation in Political Affairs
SONG Yi-yun
Abstract :The proposition of rural revitalization strategy offers new opportunity for the peasants to participate in the grassroots governance in the new era. The basic starting point of the peasants’ participation in political affairs is the economic interest demands. The main problems are the imperfection of the participation mechanism, the participation authority and the peasants’ legal sense and political participation ability. First of all, we should exert the leading role of the governments at the grassroots level, perfect the legalization mechanism for peasants’ participation in political affairs. Secondly, we should foster the legal authority of the rural society, guide the legalization track for peasants’ participation in political affairs. Thirdly, we should increase the education and training to improve the peasants’ quality and political participation ability.
Key words :rural governance; peasant political participation; legalization
中图分类号： D422
文献标识码： A
文章编号： 1009-5152(2019)04-0080-05
收稿日期： 2019-07-15
DOI编码： 10.19785/j.cnki.hnddxb.2019.04.014
基金项目： 湖南广播电视大学课题“农民政治参与法治化问题研究”(XDK2017-C-34)。
作者简介： 宋义云，女，益阳广播电视大学副教授。
标签：乡村治理论文; 农民政治参与论文; 法治化论文; 益阳广播电视大学论文;