南宁市城乡规划设计研究院
摘要：规划编制分区、管理体制与城市行政分区不协调的情况较为常见，造成城市发展目标难以落实，规划指引仅为技术理想。在规划编制、执行两个层面，建立与行政界线的匹配关系，才能发挥规划本质作用。
关键词：编制；管理；分区；行政界线
一、规划编制层面与行政界线的匹配
（一）存在问题
城市总体规划中各用地功能布局及公共利益空间的设置均在结构分区内平衡并进行相对弹性控制。结构分区一般同时包括若干个行政管辖用地，难以提出针对各分区政府的规划要求。
1、总体规划目标难以落实
2010年南宁市开展的控规编制工作，西乡塘组团控制规划的编制范围（图2所示）以行政区域作为界线，与总体规划的规划分区（图1所示）不一致。人口控制方面，西乡塘组团人口规模54万，无法校核与总体规划组团人口规模的对应关系，控制目标难以执行落实。城市开发量方面，总体规划层面，按照组团划分，提出组团毛密度控制要求，中心组团：毛密度控制在0.7～0.9之间；城北组团、城西组团毛密度控制在0.6～0.8之间。组团控制规划层面，对各类地块提出容积率、建筑密度等控制要求，由于两个层面边界的不一致，很难判断开发量的落实情况。
总体规划中分区与行政边界不一致，直接造成规划落地的各类主要指标难以得到合理执行、下位规划编制主体混乱。脱离行政边界的分区指引，其功能定位面临再解读、要素指标面临再分解，为下位规划留有较大的博弈空间，结果会造成下位规划难以平衡，下位规划拼合大于次区域指引总量的现象层出不穷。
2、城区政府工作难以指导
分区指引的技术理想是总体规划向下传导的重要通道，强化打破行政区划的束缚”，但实施效用是衔接有限、指引有限、效力有限，缺乏实施操作主体。分区指引的趋势应该强化管控性，强化分区指引与行政区的结合。
（二）其他城市做法
北京新一轮总规强调目标的分解，落实按行政区的指引，提出优化各区定位布局、分解落实调控目标的要求，并对每个区在功能导引、指标管控、空间引导等方面予以针对性指引。
上海总规在不断探索分区指引的分区方式，强调垂直贯通，确立按行政区的分区指引方式，强化事权对应、实施引导的指引导向，强化要素引导、按行政区指引的传导重点，明确从章节表述走向独立报告的分区指引形式。
（三）规划分区划分建议
当前城区规划、建设管理职能日益增强。政府实施的各项城市经济发展、经济管理和城市建设措施绝大部分通过城区、开发区政府执行。
将中心城总体规划的战略意图深化分解落实到各个分区，并通过平行编制分区规划做好区域间的发展协调，指导下一步控规单元的规划编制。
分区指引成为传达大都市区总体规划指引下层郊区总体规划与中心城区单元规划的编制依据，强化总体发展战略、发展要求的上下传导。一方面强化核心内容指引，明确主要方向、基本原则、重要战略目标与策略；另一方面，下达编制要求，明确下层规划必须落实、延续的内容，形成战略引导、底线控制、系统指引三个维度。
（四）分区规划组织
分区规划由城市人民政府和区级人民政府共同组织编制，发挥城市人民政府从城市整体发展的角度对于分区规划的把握作用，又能充分体现区级人民政府的发展意愿，调动区级人民政府编制和实施规划的热情。
具体的编制组织工作由城市规划管理部门和区级人民政府负责，共同作为委托主体，有利于分区规划组织的全部过程中进行充分协调。另外，城市规划区范围内的各分区规划应尽可能同时组织编制，以便于规划编制范围和各项规划内容在相邻分区内的充分对接。
二、规划管理层面与行政界线的匹配
（一）现状情况
南宁市采取相对集中的分级规划管理体制。南宁市规划编制、规划审批、规划管理相对集中于市规划管理局。下设的10个分局权限仅包括建筑工程项目（不含房地产开发项目）《建设工程规划许可证》核发；农民回建安置及产业用地初审；农民回建安置及产业用地项目规划条件出具；新高环以外，除重大项目外，规划分局全权处理。
城市规划管理权相对集中于市级城市规划行政主管部门，由于多环节传递，可能会影响决策的及时性，也会使市级规划管理部门限于日常事务而失去宏观管理的能力。同时，规划管理权过度集中，会降低区级、街道规划管理部门的积极性、主动性，造成城市管理效率下降。
（二）其他城市做法
现代化大城市的建设，必须处理好城市建设的统一规划、管理与激励地方经济发展之间的关系，处理好行政管理上的“条条”和“块块”之间的关系，既要有有力的集权管理又要有有效的分权激励机制，还要有统一和严格的区域管理措施。要做到这一点，要对“三级”管理的事权仔细斟酌，科学划分，避免出现“一放就乱”“一收就死”的问题。
我国特大城市规划管理体制大多采取垂直管理或分级管理来下放权利，以集中的北京模式、高度分散的上海模式（规划管理权下放至县区、分局人事任免由区县政府决定）、分级垂直管理模式的深圳模式（下一级是上一级的派出机构）、“两级政府、三级管理”的广州模式为典型代表。根据其他城市规划管理经验，建立“两级政府、三级管理”的城市规划管理行政架构，实行宏观决策和实际操作的分级机构管理。“两级政府”指由市政府和区政府领导，“三级管理”指由市规划局、区规划分局和镇规划管理部门进行覆盖全市域的规划管理工作。
（三）规划管理体制建议
随着南宁市城市空间的不断扩大，将规划实施管理的重心下移，强调规划分局的规划编制审批、管理职能，进一步提高管理效率；增强区一级政府发展区域经济的积极性，有利于区一级政府根据自身发展的实际情况，合理安排资金使用，进行基础设施建设。
在市、区两级规划管理事权划分上，坚持提高效率、强化服务、方便基层、方便群众的原则，总体上实行宏观决策与实际操作分级管理。市规划局的主要职责是负责统一规划、决策咨询、评估监督、宏观协调，负责市域宏观层面的规划编制及控规以上层面的规划审批工作，区规划分局的主要职责是规划管理、实施执行、项目管理、行政服务，负责微观层面的规划组织编制，面向社会的“一书两证”的行政许可，除市政府特别指明的项目或区域外，市规划局一般委托分局执行。
参考文献：
[1]约束传导：大城市总体规划创新背景下上海分区指引研究.2016年中国城市规划年会.马璇，张振广.
论文作者:郑金俏
论文发表刊物:《建筑科技》2017年第17期
论文发表时间:2018/1/19
标签：分区论文; 总体规划论文; 南宁市论文; 行政论文; 城市规划论文; 规划编制论文; 层面论文; 《建筑科技》2017年第17期论文;