新形势下政府文化管理的基本职能与方式，本文主要内容关键词为：新形势下论文,职能论文,方式论文,政府论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G12 文献标识码：A 文章编号：1008-8520(2000)05-0042-05
党的十五大确立的有中国特色社会主义建设宏伟目标中，有中国特色的社会主义文化建设与有中国特色的社会主义政治、经济建设鼎足而立，是一项不可或缺的重要内容。从中国的长期稳定发展看，文化建设必须加强。当前文化建设的特点，是面对社会主义市场经济，这就决定了有中国特色的社会主义文化有与前不同的内容和形式，决定了政府对文化事业的管理必须有与前不同的思路和方式。
一、转变职能的必要性与政府文化管理的基本职能
长期以来，我国一直实行计划经济体制。计划经济实际上是一种统制经济，经济运行的方向和过程由政府主导，政府既是经济活动的组织者，也是经济实体的所有者。这种情况反映在管理体制上，则是高度集权的中央管理模式。一个政府对文化的管理模式往往也对其经济的管理模式有着内在的联系，高度统一的经济管理要求高度统一的思想文化管理。在计划经济时代，我国的文化管理有如下特点：政府是一切文化单位的所有者；所有文化单位都是事业单位，由国家财政拨款予以支持；政府负责组织和管理各个层次和各种类型的文化活动；任何一项文化活动都要经由政府相关部门的规划和审批。
应当承认，高度集中的文化管理在特定的历史时期曾对我国的文化发展起过积极的推动作用。但在实施高度集中的文化管理的过程中，这种管理方式内在的弊端也暴露无遗。弊端主要是：束缚了广大文艺工作者的创作积极性，抹煞了不同类型文化单位的不同运行特点，并且有悖于精神生产多样性的基本规律。因文化管理不适应文化创作而生产的矛盾在我国社会向社会主义市场经济体制转轨的过程中变得尤为尖锐。
80年代，我国已逐步对高度集中的文化管理模式进行改革，相继采取的改革措施主要是：扩大基层文化单位的自主权；文化经营和文艺演出逐步面向市场；部分文化单位进行了人事制度改革；国家对文化事业单位的财政拨款方式也产生了变化，根据不同情况分别采取了全额拨款、差额拨款和专项资助等形式。这些改革的基本思路是适当放权和引进市场机制，在一定时期和一定范围收到了良好效果。但总体上说，改革仍在计划体制的框架中进行，高度集中的管理模式没有根本性的改变，与社会主义市场经济条件下的文化建设所要求的文化管理模式还有相当距离。
1998年国务院机构改革为文化管理体制的变革带来新的契机。这次机构改革的重要内容之一是转变政府职能，在转变职能的前提下政府机构在编人数减少二分之一。就转变职能和精简人员两项任务来说，目前后者的情况显然好于前者。这有客观原因：目前的机构改革只在国务院机关和中央各部委宣告完成，省以下各级机构改革刚刚起步；在省以下政府机构改革完成之前，为保证工作的连续性，上级机构完全按照新的职能开展工作是不现实的，不得不有所变通。省以下各级政府机构改革完成以后，职能转变的情况可望有明显好转。但职能转变滞后除有客观方面的原因，还有主观方面的原因：长期的思维惯性和对新形势认识不足、对当今文化建设和管理中出现的矛盾问题研究不够以及理解不深，都是导致职能转变滞后的重要主观因素。相对于客观因素，主观因素对政府文化管理职能的转变更具关键意义，也更难以解决，因此切实转变政府管理职能仍是一项长期的艰巨任务。
适应社会主义市场经济环境的文化管理体制应当有怎样的特点？对此没有现成的答案。文化领域的改革还在进行之中，建立成熟而稳定的、适应社会主义市场经济环境的文化管理体制需要有个过程。值得指出的是，没有现成的答案不等于没有基本的方向和趋势，如果从基本的方向和趋势来分析，我国当今应有的文化管理模式及政府文化管理职能显然有迹可寻。
从根本的意义来说，理想的文化管理模式应由文化创造、生产的内在规律所决定，但就现实的文化管理模式来说，又不能不受到特定时期一个社会的经济管理模式和政治体制的制约，不能不和一定的经济管理模式和政治体制相协调、相适应；另外，国外通行的文化管理模式作为参照也具有强大的引导力。我国现行的经济管理模式是国家调节市场，市场引导企业，政府对企业的管理越来越具有宏观和间接的特点。我国现行的政治体制是社会主义民主政治体制。民主程度的不断提高是现代政治的走向，也是我国政治体制改革的核心内容。民主程度的提高意味着群众的广泛参予和决策的科学化，反映在管理中则表现为被管理者主动性的提高、主权的扩大以及管理者对客观规律的尊重和对管理对象积极性、主观性和创造精神的合理引导和保护。从现行我国经济管理模式、政治体制的状况及其发展趋势来看，目前我国的文化管理体制应当具有宏观、间接、有广泛的社会参予程度和有较大的适应性和包容度的特点，这是适应现阶段我国文化形态多样，发展水平不一，文化创造者与享用者需求各不相同状况的，这种模式与现代国家通行的文化管理模式也较为接近。
当今发达国家的文化管理模式不尽一致。比较典型的有美国和法国两种。美国是典型的自由资本主义国家，其文化管理主要采取社会管理的方式，政府没有专门的文化主管部门。文化管理主要由“国家艺术拨款委员会”、“国家人文拨款委员会”、“美国电影制片人和发行人协会”等准政府机构代行。法国设有文化部，但近年法国将文化管理的许多职能下放到各大区，并且强调文化的民主化，即强调公众对文化的享有权以及提高公众对文化管理的参予力度。法国和美国的文化管理模式当然不能简单拿来当作我国政府文化管理模式的蓝本，但两种不同模式共同具有的宏观、间接管理的原则和广泛的社会参予机制可以为我们提供某种有益借鉴。
管理模式的变化实际上是政府角色的转变。高度集中的计划管理体制中，政府不仅是文化活动的组织者、文化成果的直接拥有者，而且是文化单位的所有者。所有者的身份要求文化成果首先满足政府的要求。虽然从理论上说政府是民众利益的代表者，政府的利益与民众的利益一致，但由于各种原因，两者利益产生矛盾甚至出现背离的情况实际上时有发生。在这种情况下，民众的文化享有权难以得到充分满足。当前政府角色的转变，核心是政府尽快从文化单位所有者的角色中退出，只扮演宏观管理者的角色。这样才有利于集中精力进行管理，既可以避免加重政府机关工作负担，造成该管的没管、不该管的管了的不正常现象，也可充分调动基层文化单位和广大文艺工作者的积极性，并且有效维护他们创造文化并且充分分离文化的权利。
角色转变后的政府文化管理职能应当是：确定文化发展方向、制定文化发展战略、制定和颁布文化政策法规、提供必要的文化发展信息、制定国家文化发展预算、合理分配和使用国家文化发展基金、指导群众文化活动、开展艺术教育、组织对外文化交流并受人民代表大会委托监督文化政策、法规执行情况和文化预算、基金使用情况。
与此同时，原先政府所承担的一些职能，主要是对基层文化单位的人事管理、业务管理、财务管理、经营管理等，应当逐步放弃。
二、当前亟待强化的几项政府职能
众多的政府职能中，制定文化发展战略、根据文化发展现状制定行之有效的文化政策法规和提供必要的文化发展信息等是当前亟待加强的几项。这些职能在计划管理体制中相对较弱，而新的历史环境恰恰对政府的上述职能提出了更高的要求。
文化发展战略是一定时期为实现国家、社会总体目标而制定的文化发展整体计划。其内容包括文化发展的目标、重点、发展阶段、投资数量和方式以及文化创造和生产的组织方式、布局安排等等。一个国家有一个国家的文化发展战略，一个地区有一个地区的文化发展战略。战略是一种全局性的、长远的思考。文化发展战略对一个国家或地区文化发展的方向、形态、水平起着重要的引导、规范作用，有与没有，效果大不一样。
迄今为止，我国文化发展战略的制定还停留在区域的层次。尽管不少省份和城市80年代中后期即着手制定文化发展战略，但至今在这方面还是空白的地区仍为数不少。较早形成本地文化发展战略的地区文化建设的实效已很明显。如上海、大连、云南等地近年已形成极具特色的文化形象，而尚未制定文化发展战略的地区，文化发展则受到较大限制。
应当承认，目前各省和各地区政府都有文化发展的短期和中长期规划，这种规划和文化发展战略有相似的部分，但两者并不能等同。一个重要的区别是各省、地区的文化发展规划往往是部门规划。由于我国现行行政管理体制中涉及文化的领域分别由不同的行政部门主管，各部门在制定规划时只考虑自己主管的领域，对其它相关的文化领域很少涉及，特别是相互之间往往缺乏协调，因此，各文化领域相互支持、协调发展的综合平衡不足，这对文化的健康发展极为不利。一个典型的例子是以广播电视为代表的大众传媒及由大众传媒支持的电视艺术近年发展势头强劲，而由各级文化厅、局主管的表演艺术团体却举步维艰，连生存都出现危机。这种矛盾本来可以由宏观的文化发展战略加以协调，但却由于缺乏这种战略或制定时间滞后而不能起到应有的作用。
中央一级的文化管理也存在类似问题。文化部、广电部、新闻出版署各有自己的发展规划，但全国性的长期文化发展战略至今还未形成。十五大政治报告中提出的有中国特色社会主义文化建设还只是整体构想，报告中提出的文化建设总体目标还需细化；五年国民经济社会发展规划和年度政府工作报告中有关文化建设的内容只涉及到文化中、短期的发展，未涉及长期发展的相关内容。因此，在十五大政治报告提出的文化建设总体目标下尽快制定全国性的文化发展长期战略实属必要。
在社会生活各领域中，文化领域的立法即使不是最少也是较少的，这一领域迄今通过的国家法律仅有“著作权法”和“文化保护法”，其余多是部门规章、条例，不少还是“试行”。依法治国是我国政府运作与管理方式的基本走向，而文化领域却缺法可依，因此加强文化领域的立法显得极为紧迫。部门规章、条例在有关文化事业的法律尚不完备的情况下可以作为依法行政的依据，但其适用范围和效力远不能和法律相比，因而不能取代法律。部门颁布的行政规章只在本系统内有效，超出这一范围便没有约束力；政府多个文化主管部门各自颁布自己的行政法规，政出多门，缺乏协调，法规与法规之间相抵牾、相矛盾的不在少数，降低了法规的严肃性，也使执行者无所适从。文化的发展需要全社会的鼎力支持，许多关系文化发展的外部环境并不是文化部门能左右的，在这种情况下，国家法律的制定就显得尤其重要。近年文化界的同志对教育领域的蓬勃生机极为羡慕。教育能迅速发展，一个重要原因是国家颁布了教育法。教育法规定每年国家用于教育的投资增长不低于当年国民经济的增长，由此教育的发展有了可靠保证。而文化法尚未制定，文化部门多次呼吁每年用于文化的投资应占到当年国民生产总值的1%，这一按照国际标准是低水平的要求每每提出后很少能得到积极响应。
文化立法相对滞后的原因是多方面的，如对文化立法的重要性认识不足，对制约文化发展的现实矛盾了解不够、认识不清，法律意识淡漠，专业立法人才缺乏等等；而如下的两个原因更需引起高度重视：部门利益的牵扯和缺乏母法依据。一些有关文化的法律条文迟迟不能出台不是由于情况不明或法理不清，而是由于牵涉利益调整，有关部门长期相互扯皮，明明急需而且又有相当基础的法律由于扯皮而使出台变得遥遥无期。缺乏母法依据方面的一个例子，是有关文化主管部门曾设想制定作家、艺术家权益保护法。这一很好的设想由于缺乏与宪法配套的政治权益法和民法的相关支持而在实际制定中困难重重。文化立法不仅需要文化界本身的努力，还要争取社会的支持。阻碍文化立法的上述问题不解决，“依法理文”就是一句空话。
政府文化管理的各项职能中，目前最弱的是提供与文化发展相关的各种信息的职能。计划管理体制下，社会对信息的需求有限。政府对信息的垄断是实行高度集中管理的有效手段。进入市场体制以后，获取信息成为发展的必要条件，经济的发展是如此，文化的发展也是如此。民营文化企业和艺术表演团体大量兴起，是近年文化领域发生的最显著变化之一。这些企业和团体是自主经营的，其发展的方向是什么，要有怎样的规模，采取怎样的营销方式，在哪个领域的发展更有前途，哪个地区的市场前景更好，诸如此类的问题，只有在综合分析大量信息的基础上才能确定。目前民营文化单位的苦衷之一是信息不灵，政府能够提供的信息微不足道，许多有用的信息相关的业主不得不挖空心思去寻找。其实这种苦衷远不止是民营文化企业和团体的，国有文化企业和团体也面临同样的困境。当越来越多的文化团体自主经营之后，社会对信息的需求会急骤增加。政府有关部门应当认识到，提供必要的信息，是培育有利于文化事业发展的外部环境的一个重要方面。强化这方面的职能是促进文化发展成本低而收益大的有效方式。提供信息也是一种有效的管理方式，当政府部门不再对大部分文化企事业单位负有直接的领导责任转而实行指导之后，信息指导是重要的指导。政府有关部门所提供的信息不应是纯粹自然形态的信息，在提供一种文化现象的客观数据的同时，最好辅以相关的参照数据，并据此提出可能的发展前景，以供信息享用者参考。例如，如果一个地区的政府文化主管部门定期提供文化娱乐场所数量的数字，并辅以情况大致相同地区已有文化娱乐场所的数字，说明该地区的文化娱乐场所在达到一定数量后效益呈上升或是下降的趋势，相信有意进入文化娱乐业的投资者会对是否继续投资这一行业做出正确的判断，从而避免无效投资和娱乐业的盲目膨胀。这不仅适用于民间投资者，对国有投资也同样适用。由政府相关部门提供丰富准确的信息，让自主经营的文化单位独立做出决择，这种方式既可避免政府主管部门对基层文化单位干预过深，又可以明确体现政府的导向，应当成为体现现代管理精神的发展方向。
三、政府文化管理的方式
政府文化管理职能发展变化以后，管理方式应当有哪些相应的变化？概而言之，应当尽快完成由指令到指导、直接到间接、单一到多样、笼统到分类的转变。
指导性管理与指令性管理的最大区别在较少使用行政命令的手段。政府对文化的发展只提出原则要求，如何实现这种原则和要求以及采取怎样的方式则由基层文化单位自己决定。这当然不是听任基层文化单位自行其事。指令性的行政手段弱化以后，某些强制性的要求改而由法律和经济的手段来保证。
实行指导性管理的前提是政府从对基层文化单位的人事、财务、业务等具体管理中解脱出来，使基层文化单位成为独立的法人，与政府主管部门不再是下级与上级的隶属关系，而是指导与被指导的关系。目前基层文化单位与政府主管部门的行政脱勾进行得并不顺利，阻力来自基层文化单位和政府主管部门两个方面。现实的情况往往是社会影响大、经济效益好的单位自己愿意脱勾，政府主管部门不愿意放；社会影响小、经济效益差的，政府愿意尽快与之脱勾，却很难推出去。
就目前情况看，基层文化单位真正实行自主经营、独立发展还要经过一个过程，过渡不可避免。在过渡阶段，政府完全放弃指令性管理是不现实的，由指令性管理到指导性管理的方向应当坚持。在条件尚不成熟的情况下，政府可行的管理方式是逐步减少指令性计划的范围，最大限度地赋予基层单位自主权，增强其自身活力。例如对原先由文化主管部门直接领导的艺术院团，其指令性的要求可以减少到只管正职院、团长的人事任免，其余权力全部下放给院、团长，院、团长对上级主管部门负责。当条件成熟以后，连院、团长的任命权也一并下放，最终实现指导性管理的理想目标。
间接的管理方式也以基层文化单位与政府主管部门脱离行政隶属关系为前提。所谓间接管理，即政府只提出文化发展的目标和规模，确定文化投资的总体数量，监督和检查文化发展计划落实的情况和投资效益，而把投资的分配、规划的实施等具体工作交与中介组织去处理。例如在美国，国会通过年度文化预算，用以向非盈利文化单位提供资助，而预算的分配等事项由“国家艺术拨款委员会”具体操办。“国家艺术拨款委员会”由主席和26名专家组成的国家艺术理事会领导，他们均由总统任命。理事会成员包括著名作家、艺术家、博物馆馆长以及艺术经纪人。
我国目前存在的问题是中介组织严重缺乏。与文化艺术有关的一切活动不得不由政府一手操办，一包到底。例如中央各文化主管部门每年都要花费很多精力去组织各种各样的艺术节、艺术评奖、艺术会演等等，各省、地区也大体如此。其实这类活动即便以政府的名义主办，也完全可以交由中介组织去承办。目前已有的一些中介组织如艺术委员会、演出公司等数量尚少，业务范围偏窄，职能尚不健全，还不足以承担以往政府出面组织的活动，亟待发展和提高。
实行间接管理的长处是政府可以比较超脱，从具体的操作层面解脱出来，集中精力考虑事关文化发展的方针大计，中介组织较少官方色彩，其成员一般较具社会代表性。一些棘手的工作交由中介组织更能公平服众，如用于文化事业预算的分配等。即使有些工作过于复杂、困难，中介组织难以摆平，再由政府出面仲裁，也比一开始就由政府主管部门经手有利。借用中介组织进行间接管理有利于调动上下两方面的积极性。
所谓管理方式的多样性是指管理手段的多样化。计划体制时代，行政手段是主要的管理手段。这种手段在当时行之有效，是以政府主管部门和基层文化单位存在行政隶属关系为前提的，一旦这种关系不复存在，行政手段的有效性就会锐减。当今行政手段依然是不可缺少的管理手段，与此同时，通过经济的和法律的手段进行管理应当引起更多的关注。经济手段直截了当，一般地说它以罚没、奖赏的方式达到阻止某种行为或鼓励某种行为的目的，以实现对文化创作、经营活动的规范，促进文化建设的健康发展。1996年国务院制定文化经济政策，对娱乐业征收营业税，用以补贴非盈利性文化事业，对不同的文化行业进行必要的协调，就是运用经济手段进行宏观管理的一个典型事例。和经济手段相比，法律手段更具严肃性，也更严厉。法律手段的管理是硬性管理，它所涉及的范围更为宽泛，通常只有在经济手段和行政手段无效的情况下，法律手段才被动作。管理的过程中运用这种手段还是那种手段更好不能一概而论，要看实际情况。简单的问题动用一种手段就能解决，越是复杂的问题，综合运用经济的、行政的、法律的手段就越是有效。综合运用多种手段进行管理对管理者来说是一个新课题，需要不断学习，总结经验。
分类管理是现阶段我国文化事业发展对管理方式提出的迫切要求。目前我国的文化单位呈现多种形态，从经济性质来说，有经营性的企业单位，有非经营性的公益事业单位；从资金来源说，有国家全额拨款单位、差额拨款单位、专项资金资助单位，也有资金完全自筹的国有或民营单位；从产品形式来说，有提供实物形态文化用品的单位，也有提供文化服务的单位。如此复杂的形态而沿用同一种方式管理显然是不适当的。过去把文化单位一律当做事业单位管理的方式已难以为继。分类管理，就要分清不同类型文化单位的性质和特点，针对不同的性质和特点，制定具体的管理措施。运用管理文化企业的方式管理公益性文化事业是不会有好效果的，反之也一样。分类管理实际上是将管理细化、具体化，其中有大量的艰苦工作要做，这也对管理者的素质和水平提出了更高的要求。
分类管理的思想早已有人提出，并且得到广泛认可。目前实施这种管理的难点，是将不同性质和形态的文化单位合理归类。文化的发展是一个动态的流程，一个文化单位在发展的过程中性质、形态往往会发生变化，而不少文化单位原本就有几种不同形态，或其内部构成这一部分属于这种形态，那一部分属于另一种形态。这增加了归类的困难，但即使再困难，也不足以构成拒绝归类的理由，沿用过去大一统的管理模式是不思进取的表现。只有经过艰苦的调查尽可能准确、合理地区分不同文化单位的类型，分类管理才有可能实现。
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