我国政府部门影响力：比较与成因——基于不同省级区划类型公务员的实证调查，本文主要内容关键词为：实证论文,成因论文,区划论文,政府部门论文,省级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府组成部门简称为政府部门，其构成了政府体制的横向职能结构。行政管理体制改革的要求之一就是建设责任政府，而责任政府就是“在整体明确职责内容和职责范围的基础上，明晰不同层级政府、不同政府部门的职责”[1]。毫无疑问，政府职责的划分直接影响了政府部门影响力。而反过来，政府部门的影响力又能够在结构上影响政府内部运作流程的协同状况。对政府部门影响力进行分析，有助于了解政府结构的合理与否，政府部门职能资源配置的合理与否，也有助于了解政府部门运转是否协调，以及政府部门运转不协调的部分原因所在。因此，研究政府部门影响力是行政管理体制改革中一个无法回避的问题。直辖市和普通省是我国目前设置的两种行政区划，都是直属中央政府管理的省级行政单位。在我国现行的政府制度中，普通省所属各级政府和直辖市所属各级政府在管理范围和管理职能上不尽相同，在政府部门影响力上也必然会存在一定差异。因此有必要在政府部门影响力的研究中将直辖市和普通省区别开来。为了探讨普通省和直辖市两种不同省级区划类型的政府部门影响力，本研究对普通省和直辖市的公务员分别进行了问卷调查。普通省包括吉林、辽宁、安徽、江苏、广东、深圳、福建、湖南、湖北、山西、甘肃、青海共十二个省份，直辖市包括上海、重庆两个城市。本次调查共发出问卷3125份，收回有效问卷2457份。收回的有效问卷中，直辖市565份，普通省1892份；调查时间跨度为2007年6月至2008年2月。
一、政府部门影响力的差异
了解直辖市和普通省的公务员对当地政府部门影响力的看法，有利于对不同省级区划类型的政府部门影响力进行深入的比较研究。为此，本研究设计了“在当地，以下哪些政府部门影响力较大？”的问题。备选答案共有11项：“财政部门”、“公安部门”、“城乡规划部门”、“发展改革部门”、“工商管理部门”、“税务部门”、“劳动保障部门”、“教育部门”、“人事部门”、“卫生行政部门”、“其他”。该问题为多选题。
为研究方便，将公务员对于政府部门影响力的认同人数占参与判断政府部门影响力的公务员总数的百分比定义为政府部门影响力指数，用公式表示即：
普通省和直辖市的公务员对上述政府部门影响力的判断结果见表1。
表1中的数据较多，政府部门也较多，逐个讨论会影响讨论结果在整体上的清晰度，同时也没有太多的必要。所以，为了在整体上凸显讨论结果的清晰度，对表1中的数据进行集约化处理。分别把直辖市和普通省的政府部门影响力指数按照由大到小的顺序排列，并根据政府部门影响力指数的亲疏关系，按照类间连接法的思路进行集群。进行重新排序并集群后，十一个政府部门的影响力可以十分清晰的归纳到四个类群中。四个类群可以按照由大到小的顺序分别称之为“强影响力组”，“中等偏强影响力组”，“中等强度影响力组”，以及“弱影响力组”(见表2)。
由表2可以得到如下结论：
无论是直辖市还是普通省，其公务员对于政府部门影响力的判断结果经集群后均可以分为四组，即强影响力组、中等偏强影响力组、中等强度影响力组、弱影响力组。此外，将两种省级区划类型的集群结果相比较可知，两种省级区划类型的集群结果不但类群的个数相同，而且每个类群所包含的成员也完会相同。
就四个组间的顺序排列而言，直辖市和普通省的公务员对四个组的顺序排列的判断完全一致，但是在具体政府部门影响力的判断上存有一定差异。或者说，四个组间的顺序排列完全一致，但组内部门的排列顺序则有所不同。组内成员排列顺序的不同表现在“中等偏强影响力组”和“中等强度影响力组”中。
如果结合表1中的数据观察，还可以更加具体地看到，直辖市和普通省的公务员对于财政部门影响力的判断虽然位次排列相同，但在政府部门影响力指数上却存在较大不同；而对工商、教育、人事等三个部门影响力的判断，不仅位次排列不同，在政府部门影响力指数上也存在较大区别。
二、政府部门影响力差异的比较分析
(一)关于强影响力组和中等偏强影响力组的讨论
对于财政部门和人事部门的影响力，直辖市的公务员和普通省的公务员在认识上差距较大。在对于财政部门影响力的看法上，虽然普通省的公务员和直辖市的公务员都认为其是强势部门，但认同的程度并不一致。普通省的公务员更认同财政部门是强势部门，其认同人数高出直辖市的公务员10.3个百分点。而对于人事部门影响力的看法主要体现在位次排列上。普通省的公务员对人事部门影响力的强度更为认同，将人事部门的影响力排列在第三位，直辖市的公务员则将其排列在第五位。显然，无论是财政部门的影响力还是人事部门的影响力，普通省的公务员对其的认同程度明显高于直辖市的公务员。
与直辖市公务员的判断相比，在普通省份的公务员的视野中财政部门和人事部门的影响力较大，其中的原因可能与上级的控制力度有关。财政部门在财力资源分配上拥有比较强势的权力；人事部门在公务员的录用、调配、工资及专业技术职称评定等方面也拥有比较强势的权力。“不同的政府权力配置方式在一定程度上决定了政府与社会的关系”[2]。不同的政府部门的权力配置方式也在一定程度上决定了政府部门与社会的关系。正是由于这种原因，上级领导者对这些部门比较重视。同时，对这些部门的控制也比较严密。这种控制既有来自于政府本级的控制，也有来自于上级政府职能部门的控制。普通省幅员辽阔，管理层级有省、市、区、县、乡五级，削弱了上级政府职能部门对于财政部门和人事部门的控制力。直辖市幅员较小，管理层级仅有市、区、县、乡四级，上级政府职能部门对于财政部门和人事部门的控制相对而言更为严密。所以，就直辖市而言，财政部门和人事部门所受到的来自于政府本级和上级职能部门两方面的控制力都比较强，而普通省的情况则是政府本级的控制力比较强，上级职能部门的控制力比较弱，这就导致了普通省的公务员对于财政、人事部门影响力的程度判断明显高于直辖市的结果。应该说，这是导致直辖市的公务员和普通省的公务员对财政、人事部门影响力的看法产生分歧的主要原因。
根据上述讨论，可以推出一个更深层次的结论，即政府部门影响力是一个多元函数，在决定政府部门影响力的各种因素中，管理层级是一个重要变量。行政层级越少，掌握重要资源的政府部门的影响力所受到的制约就越大，不同政府部门之间的影响力就越趋于均衡。在现代政府理念中，服务型政府是基于公民本位、社会本位的理念而定位于社会服务者角色的政府。如果从建设服务型政府的角度考量，对政府部门影响力的设计应该建立在这样一个基点上，即政府部门之间的影响力不会完全均衡，但也不能严重不均衡。政府部门之间的影响力如果严重不均衡，则掌握重要资源、拥有强势影响力的政府部门很难实现从管制型政府到服务型政府的角色转变。“一些公务员存在重权力轻责任，重管理轻服务的现象”[3]也很难改变；这种状况非常不利于推行服务型政府，也非常不利于这些部门的公正执法并承担相应的行政责任。从这个意义上理解，实现行政层级扁平化，有利于克服政府部门影响力严重不均衡的现状，更有利于推行服务型政府，应该是我国在推行服务型政府进程中必须考虑的重要因素之一。
(二)关于中等强度影响力组的讨论
在中等强度影响力组，直辖市和普通省的公务员在对于教育部门影响力和工商管理部门影响力的看法上存在剪刀差现象。直辖市的公务员认为工商管理部门的影响力大而普通省的公务员认为其弱，普通省的公务员认为教育部门影响力强而直辖市的公务员认为其弱。其中的原因可能与教育部门和工商管理部门在直辖市和普通省的地位及其作用有关。在直辖市，工商业比较发达，工商管理部门承担的任务比较重要，在当地社会、经济发展中发挥了重大作用，所以，工商管理部门的影响力在直辖市所属公务员的判断中认为其比较重要。至于教育部门在直辖市所属公务员的判断中与普通省相比并不十分重要，与教育资源在直辖市比较充分而在普通省相对而言比较不充分有关。在普通省，教育资源不十分充分，甚至会出现一些学生念书需要“找关系”的现象。普通省教育资源不十分充分的状况使得教育资源在多数情况下成为一种关键资源。对任何关键资源的控制都可以成为某种权力的来源。正如Hart所说：“对物质资产的控制能够导致对人力资本的控制。”[4]因此，这种公共服务资源的非均等性导致了普通省教育部门的影响力自然增大。显然，政府部门影响力的形成也是一个和公众需求有关的概念。公众需求大，在资源稀缺的情况下，掌握相关资源的政府部门就容易形成较大的影响力。
如果说政府部门在当地社会、经济发展中发挥了重大作用，由此而形成的政府部门影响力较大是一种值得提倡的行政现象，因为这毕竟是对政府部门的一种正激励，那么，由于基本公共服务资源的享有不均衡或不充分所导致的政府部门影响力自然增大，则是一种不值得提倡并且需要加以遏制的现象。由于资源不充分所导致的政府部门影响力增大，在道德约束不到位、制度约束不健全、或者行政监督不完善的情况下，必将面临道德风险或制度风险，导致公共物品供给失灵，并且不可避免地滋生腐败现象。当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，地区之间、城乡之间、不同公民群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距已成为实现社会公平的焦点问题之一，也是导致政府部门影响力不适当增大的原因之一。所以，在行政管理体制的改革中，实现基本公共服务的均等化也应该成为一项旨在引导政府部门影响力趋向合理分布的重要制度安排。
三、政府部门影响力的成因分析
由于直辖市和普通省在管理层级、地理幅员方面的差异，直辖市和普通省的公务员在对政府部门影响力成因的认识上也会存在一定差异。为了考查这种差异，本研究设计了：“您认为上一题您所选部门作用大、影响大的原因是什么？”的多选项问题。备选答案共有六项：“部门领导强势”；“在当地社会、经济发展中发挥了重大作用”；“控制人事、财政、项目等资源”；“上级领导更重视”；“历史传统”；“其他”。
不同省级区划类型的公务员对于政府部门影响力成因的判断结果见表3。
(一)关于判断结果一致性的讨论
从表3看出，无论是直辖市还是普通省的公务员，其对于政府部门作用大、影响大的原因大小的判断顺序排列是一致的。作用大、影响力大的原因按照从大到小的顺序排列：依次为：“控制人事、财政、项目等资源”；“在当地社会、经济发展中发挥了重大作用”；“上级领导更重视”；“部门领导强势”；“历史传统”；“其他”。
其中“控制人事、财政、项目等资源”排在首位，说明政府部门的资源分配能力是导致我国政府部门作用大、影响大的首要原因，也说明了在我国政府体系中，公务员对于“控制人事、财政、项目等资源”这一政府部门影响力的形成因素是广为认同的。毫无疑问，这种认同会在一定程度上成为政府部门之间争夺资源的重要诱发因素。政府部门为了增大其作用和影响力，必然会努力争取更多的资源拥有，进而导致政府部门之间发生利益认同冲突。甚至会形成一种“不比贡献比实权”的行政文化，进一步侵蚀政府部门执政为民的理念。
正是基于上述原因，在中国行政管理体制改革的进程中，从政府体系的设计上，必须尽可能的在各个政府部门之间保持控制资源能力的适度平衡，尽可能地抑制某些政府部门控制资源能力严重偏大的现象；从政府制度的设计上，必须强化相关政府部门之间的权力制约，强化行政问责制度的建设和完善，尽可能实现权责相符，有权必有责，重大失误必问责。只有这样，才能够维持政府运作过程的稳定发展、减少政府部门之间的利益认同冲突、保证执政为民的理念不发生目标置换。
(二)关于判断结果差异性的讨论
为讨论方便，本文定义三个指数，即政府部门影响力来源的威权依赖指数；政府部门影响力来源的资源依赖指数；政府部门影响力来源的文化依赖指数（见表4）。“部门领导强势”，“上级领导更重视”两个选项，明显带有个人威权主义的某些色彩，故将对这两项选择的人次与参与选择选项的总人数之比称为“政府部门影响力来源的威权依赖指数”；“控制人事、财政项目等资源”体现了政府部门影响力的资源依赖性，故将对该项选择的人次与参与选择选项的总人数之比称为“政府部门影响力来源的资源依赖指数”；“在当地社会、经济发展中发挥了重大作用”，“历史传统”两项，反映了文化对于政府部门影响力的特定影响，体现了政府部门影响力的行政文化依赖性，将对这两项选择的人次与参与选择选项的总人数之比称为“政府部门影响力来源的文化依赖指数”。指数越高，政府部门影响力的获得、持续和发展对于该指数所包含内容的依赖程度越高。按照上述定义，可以看出不同省级区划类型政府部门影响力的获得具有明显的地域特征。
显然，直辖市“政府部门影响力来源的威权依赖指数”和“政府部门影响力来源的文化依赖指数”明显高于普通省，“政府部门影响力来源的资源依赖指数”明显低于普通省。直辖市的政府部门影响力的获得、持续和发展，对于个人威权依赖的程度和行政文化的依赖程度高于普通省。而普通省政府部门影响力的获得、持续和发展，对权力资源的依赖程度却高于直辖市。这在一定程度上说明，直辖市政府部门影响力的大小，更多地取决于领导者个人的意志或者历史因素，而普通省政府部门的影响力的大小则更多地取决于政府部门拥有的权力资源量的多寡。
上述现象的形成，应该与政府层级和行政区划的面积有一定的关系。政府层级少和行政区划面积小的地方如直辖市，领导者的管理层次和管理幅度均小，其个人意志在政府部门影响力形成中的作用容易突出。这些决定了直辖市政府部门影响力的获得对于个人威权的依赖程度比普通省要高。而政府层级多和行政区划面积大的地方如普通省，领导者个人意志在政府部门影响力形成中的作用和直辖市相比并不十分突出，但政府部门拥有的权力资源量的多寡所起的作用却相对比较突出。
行政文化的变迁，是一个与经济、社会、人口、地理等要素的规模密切相关的多元函数。由于经济、社会、人口、地理等要素的规模大小等原因，直辖市的行政环境中能够对行政文化带来冲击和变革的因素在多数情况下较普通省为少，行政文化的改变更为不易。所以，直辖市政府部门影响力的获得、持续和发展，对于行政文化的依赖程度和普通省相比明显要高些。同样，由于经济、社会、人口、地理等要素的规模较大等原因，普通省的行政环境中能够对行政文化带来变革的因素较直辖市为多，行政文化的变迁较直辖市更为容易。所以普通省政府部门影响力的获得对于行政文化的依赖程度与直辖市相比要低一些。
由上述分析可以引申出一个重要结论，即在行政层级少和行政区划面积小的地方，领导者的个人意志更容易获得一种突出地位，且不易发生改变。这种突出地位在对其所领导的政府部门带来较大的人治影响的同时，也有可能导致个人专断现象的发生。个人专断现象在我国有着非常深刻的历史教训。如何加强制度建设，强化权力制约，防止由于领导者个人意志的地位突出演变而来的个人专断现象，是行政层级少和行政区划面积小的行政区域在政府结构的设计中值得深入思考的重要问题，也是“省直管县”进程中值得深入思考的重要问题。在行政管理体制改革过程中，应该未雨绸缪，有针对性地优化政府结构，完善相关制度安排，强化对于行政领导的监督和对于政府部门行政权力的制约，倡导先进的行政文化，提高公民在公共政策制定过程中的参与度，有效预防由于省直管县或者行政区划调整所带来的领导者个人意志的地位突出现象，以及由此演变而成的个人专断现象。