科学基金项目实施过程管理研究——基于质量问责视角，本文主要内容关键词为：视角论文,实施过程论文,基金项目论文,质量论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“通过问责改进绩效”是新公共管理运动的主题之一[1]。随着科学基金资助总额快速增长，国家、社会和科学界对科学基金资助绩效的期望凸显。根据“科学基金资助与管理绩效国际评估”的建议[2]，国家自然科学基金委员会(以下简称基金委)计划未来定期评估资助绩效。随之而来，科学基金项目也将面临越来越大的绩效压力。因此本文选取问责视角探讨科学基金项目管理优化，以期提高科学基金资助绩效。 科学基金项目管理主要采用目标管理方式，重视前期的申请评议和结题后管理。理论上，20世纪70-90年代，目标管理逐渐将绩效目标从产出延伸至成果和影响，这促成了90年代绩效管理理论的形成[3]。从目标到绩效的中间过程越来越长，意味着中间过程对当期绩效的影响愈加重要；另一方面，绩效延迟使得依据绩效结果调整目标难以跟上环境变化，需从中间过程中发现原目标的不足和问题，从而改进目标提升未来绩效。当前科学基金正经历着从目标管理向绩效管理发展的过程，中间过程对科学基金当期和未来资助绩效都具有重要作用，所以本文将中间过程作为项目管理优化的关注点。 公共部门问责理论与绩效管理理论的发展是同步的。20世纪60年代、70年代，公共部门主要通过法律问责和组织问责控制组织的过程和产出。之后由于“过度问责”等问题出现[4]，80年代、90年代公共部门问责逐步发展出专业问责、政治问责等方式，更加关注成果和影响，并在中间过程赋予被问责者更多的自由裁量权[5]。 组织问责往往因为没有考虑到应对问责时人们的认知反应而难以实现其设计的功能和预期目标。Tetlock等学者[6][7]研究问责对认知的影响，对人们面对问责时的认知策略进行分类，并总结各类认知策略产生的条件和可能造成的认知偏误。 本文从问责视角研究中间过程时，一方面依据公共部门问责的多种方式，分析科学基金项目管理问责现状，说明中间过程问责的不足；另一方面利用认知理论，从被问责项目视角阐释当前项目中间过程管理问题的原因，指导中间过程管理的优化。 科学基金绩效具有多层次涵义。本文将科学基金绩效分为科学基金和项目两层面绩效，其中前者比后者包含更多内容。项目管理也相应地分为两个层面，其中“项目实施过程”是科学基金项目管理的中间过程(见图1)。我们期望在项目实施过程管理(以下简称过程管理)中通过问责最终提高科学基金层面的资助绩效，所以从科学基金资助绩效的内涵出发，提出了“项目质量”的概念，并将其作为项目过程管理问责的对象。
图1 项目过程管理在科学基金项目管理中的定位 1 科学基金项目过程管理的现状和问题 1.1 科学基金项目过程管理的发展过程和现状 自20世纪90年代，中国科学基金项目过程管理随着后期管理[8]的变迁，先后经历了两个历史阶段，当前正面临着新的发展契机。 科学基金1993年制定后期管理办法，以控制不重视项目后期管理的问题[9]。过程管理作为后期管理的组成部分[8]，也于此时开始了最初的探索。当时受限于工作量，由基金委跟踪管理所有在研项目不可行，只能以规范化管理为主，按照管理办法和规定，规范项目行为、防范可能出现的偏差和问题，管理效果有限[9]。 90年代末至今，过程管理的作用逐渐被弱化。项目的快速增加导致基金委工作量的激增，这迫使基金委的管理[10]、信息[11]等科学部开始以结题项目管理作为后期管理的关键流程，将结题项目后评估作为改进项目质量的权宜之举[12]。结题项目管理在一定程度上转变了“重申请、轻实施”的情况，但由于后期管理重心偏向结题项目评估，除了重点、重大、杰青等项目类型，科学基金项目的过程管理渐趋弱化。 现阶段，科学基金同时具备了推进过程管理的条件与时机。一方面，与90年代初相比，当前信息处理技术和网络的发展能够大大降低管理的工作量和成本[13]。现阶段，基金委加快了信息系统升级的步伐，为开展过程管理提供所需的技术条件。另一方面，美国国家自然科学基金会(以下简称NSF)正在实施由国家科学技术委员会在各联邦政府资助机构统一推行的《研究绩效进展报告》(以下简称《RPPR报告》)，致力于强化政府资助项目的实施过程管理，获知各学科领域发展动向和问题的早期反馈，支持各类资助项目的绩效进展状况的横向比较，防范重复资助、促进良性竞争[14]。在国际竞争压力下，中国科学基金面临加强项目过程管理的重要契机。 1.2 科学基金项目过程管理的问题及影响 现阶段过程管理的问题是，难以获知项目是否按计划实施，是否存在“不按照项目计划书开展研究；擅自变更研究内容或者研究计划”等《国家自然科学基金条例》(以下简称《条例》)禁止的情况。以管理科学部对1998年至2009年面上、青年和地区结题项目后评估的分析为例，获得中、差评项目普遍存在“结题项目的《研究报告》中研究内容、目标与项目计划任务书大相径庭”的问题，其中差评项目往往“不按照项目计划任务书的研究内容进行研究，实际执行情况与计划任务书中的内容严重不符，研究人员严重不到位”[15]。对于过程管理而言，其主要问题是：项目不按计划实施的问题往往直到结题项目管理时才得以发现，甚至若非项目在结题后获得中、差评，基金委可能难以发现项目不按计划实施。 上述问题还导致了两方面不利影响：其一，科学基金在项目申请评审时发现，由于项目实施时变更项目计划或不按计划开展研究的做法难以被发现，项目申请者会倾向于设计不合理的研究目标、方案、路线和内容，甚至照搬国外已有的设计[16]，从而夸大研究价值，以求获得项目立项。此类计划若通过评审，一方面将面临着很大的计划变更风险，加剧过程管理的问题；另一方面将影响科学基金层面项目资助的公平性。 其二，科学基金在项目成果管理时发现，由于过程管理难以获知项目是否按计划实施，项目存在填报不实成果的做法[17](如用其他论文或他人论文充数、随意拔高研究成果水平[15])或成果多头交账的情况(如生命科学部林学学科2011年结题的164个结题项目中，仅18个(10.97%)项目发表的SCI论文唯一标注科学基金资助；而51个(31.08%)项目发表的SCI论文标注资助项目数大于3个[18]。成果不实与科研道德水平相关，当前越来越受到科学界和社会的关注；成果多头交账可能导致科学基金重复资助问题[19]，不利于科学基金发展规划总体布局和目标的实现。 2 质量问责视角的项目过程管理现状分析 如节1.1所述，90年代末至今项目后期管理侧重结题项目后评估，过程管理以规范化管理为主，管理功能趋于弱化。从质量问责视角看，结题项目后评估存在问责缺陷，需要通过项目过程管理的质量问责保障项目质量，但当前质量问责视角的过程管理仍有不足。 2.1 科学基金项目质量问责的界定 (1)科学基金项目质量要求 质量的基本涵义是“要求的满足度”[20]，国际标准化组织从供、需视角给出了质量的两种解释[21][22]。对于科学基金而言，项目组的内在要求或动机主导项目实施过程；基金委组要引导项目实施满足科学基金面临的绩效期望。我们将上述两方的质量诉求分别称为项目面临的内、外部质量要求。 从《条例》和科学基金各项部门管理规章中可以发现，关注科学基金资助绩效的利益相关者主要是国务院、财政部[23]、社会公众和科学界，他们的绩效期望见表1。 从质量问责视角看，基金委作为科学基金管理机构，代理国家、社会、科学界对科学基金资助项目的绩效期望，问责项目实施过程。因而科学基金项目面临以下外部质量要求见表2。 项目组在项目计划中提出其未来期望研究的目标、内容、方案等，决定未来的项目实施过程，因而项目计划是项目面临的内部质量要求见表3。 项目面临的内、外部质量要求相对独立。外部质量要求受国家、社会和科学界的绩效期望变化影响；而内部质量要求主要源于科研人员自由探索的科研动机。二者通过了“项目申请评审”达成共识：即通过项目申请评审，科学基金认同项目计划的顺利实施能够有效促进外部质量要求的实现。 项目层面资助绩效(以下简称项目绩效)与科学基金层面资助绩效的内涵差异是本文提出问责项目质量的原因。项目质量要求与绩效的关系是：外部质量要求源于科学基金资助绩效面临的期望；根据科学基金项目结题后评估的指标(见表4)，项目绩效由项目产出和成果满足外部“研究质量要求”的程度决定，有时项目研究计划的完成情况(如信息科学部后评估指标②)也被纳入评估范围。因而达成项目绩效目标不一定能够实现科学基金资助绩效目标，需要以项目质量——而非项目绩效——作为科学基金问责的对象见图2。
图2 科学基金项目质量要求与绩效的关系 (2)科学基金项目质量问责的概念 “问责”概念被过于频繁地用于公共管理领域，往往被视作实现“透明”、“公平”、“高效”等治理目标的途径或手段，成为“善治”(good governance)的口号或标志[24]。因而有必要明确科学基金项目质量问责的涵义。 为了避免项目管理不同层面下质量问责内容可能存在的差异，我们根据Bovens给出的广义问责概念[4]，将项目质量问责界定为“要求影响科学基金项目质量的行为者向问责方说明其影响项目质量的行为、并证明其行为保障和提高项目质量合理性的社会关系”。 2.2 科学基金项目实施过程的质量问责现状分析 质量问责视角下，基金委是项目质量的问责方。当前科学基金通过过程管理和结题项目后评估问责项目组的项目实施过程，根据Bovens[4]、Romzek[25]等界定的公共部门问责关系，后期管理的质量问责现状为：
(1)结题项目后评估存在问责缺陷 现阶段科学基金项目管理将结题后评估作为问责项目实施过程的手段，但评估本身存在问责功能缺陷。理论上，绩效评估可被视为一种问责的机制[26]，通过评估行为的产出或成果证明行为的合理性，因而绩效评估常被用于组织科层间问责。但是，由于评估往往不关注行为的过程，绩效评估的问责功能不完善。对于科学基金而言，当前结题后评估指标大多是项目产出和成果(见表4)，根据科学基金项目质量问责的概念，结题项目后评估没有要求“行为者向问责方说明其影响项目质量的行为”，因而结题项目后评估存在缺陷，难以约束项目实施行为。 (2)过程管理的质量问责现状和不足 由于结题项目后评估存在上述问责缺陷，科学基金需要通过项目过程管理的质量问责控制项目行为。现阶段过程管理以规范化管理为主，采用的专业问责和法律问责，关注项目研究和管理计划的实施是否符合《条例》、项目管理办法和专业行为准则的要求。具体来说，基金委是行政事业单位，具有行政机关和公共服务的双重职能。一方面，基金委根据国务院行政法规——《条例》，以及依据《条例》制定的部门规章(如《国家自然科学基金面上项目管理办法》)，以法律问责方式问责项目组；另一方面，基金委内部专业委员会形成专业行为要求(例如科学基金监督委员会的《对科学基金资助工作中不端行为的处理办法》)问责所有参与科学基金事业的科学工作者，包括在研项目的研究者。两方面问责主要关注了项目实施过程的行为合规性，但难以涵盖项目质量的全部要求。根据科学基金项目面临的内、外部质量要求，过程管理的质量问责现状存在以下两方面不足： 一是当前过程管理问责的内容仅与外部“管理质量要求”相关，且主要关注项目的行为合规性。面临外部质量要求时，过程管理在研究方面难以获知科学基金资助项目达成资助规划或项目指南中研究目标的总体状况，在管理方面尚未关注项目在扩大资助效益的努力(如成果转化、科普等)。 二是过程管理对项目计划(内部质量要求)关注较少，难以根据项目计划进展调整过程管理。以经费管理为例，NSF分期拨付项目经费，拨款依据是年度报告汇报的前一资助周期结束时项目执行情况[27]；而中国科学基金按比例分年支付项目资助经费(例如面上项目等实行“6∶0∶4”比例拨款)[28]，经费拨付情况与项目计划进展没有明确关联。 3 基于认知理论的过程管理问题分析 理论上，研究项目是否成功的主要衡量指标是用户满意度和“投入-产出”效率[29]，受项目计划的好坏和计划实施过程中的计划变更影响[30]。对于单个科学基金项目而言，由于科学基金鼓励探索、宽容失败，外部质量需要的满足程度是衡量科学基金项目成功的首要指标。另一方面，在研项目通过“项目申请评审”内、外部质量要求已达成一致目标，因而项目实施中的计划变更是项目质量的主要影响事件。 如节1.2所述，过程管理的主要问题是难以获知项目是否按计划实施。由于计划变更是影响项目质量的主要事件，这一问题集中体现在过程管理难以发现项目计划变更。 3.1 应对问责时可能采用的认知策略 Tetlock提出人们在应对单一问责要求时主要有三类基本认知策略，包括：(1)迎合(strategic attitude shifting)策略：直接选择与问责方一致的或最可能被问责方支持的立场，而不考虑其合理性或其他可能选项的认知策略；(2)行为自我合理化(self-justifying)策略：寻找理由说明过去行为合理性或证明批评意见不合理的认知策略；(3)事先自我批判(pre-emptive self-criticism)策略：面临问责时首先采用相对复杂的、多维度的自我批判，考虑行为多种可能选择，充分探讨行为可能受到批判/质疑的认知策略[6]。 面临多个问责要求，且要求相互冲突时，人们一般会期望努力满足问责各方的要求。但如果无法满足各方要求(如需要的努力超出了人们的能力范围)，人们被迫需要做出选择，但此时人们往往会倾向于采用回避决策(decision evasion)策略，希望通过推诿、拖延或避免决策，推迟或免于问责方对于其决策的问责[6][7]。 另外，面临问责时人们也可能选择逃避问责，如提出种种理由和借口，要求变更问责的条件、时机或对象等[31]。 3.2 过程管理现存问题及影响的原因分析 (1)过程管理问题的原因分析 除了主观上逃避问责或忽视过程管理等原因，我们认为过程管理难以发现项目计划变更的主要原因是：项目实施过程中，项目内、外部质量要求出现冲突，导致项目组采用“回避决策”策略，拖延或避免向基金委申报计划变更。具体来说，项目内、外部质量要求的冲突体现在两个方面：①项目计划实施存在较高的风险，完成项目计划可能导致项目满足外部质量要求的程度较低；②项目计划实施发现了新的研究方向、方法等，变更项目计划可能更好地满足外部质量要求。 项目组“回避决策”是为了赢得“自我行为合理化”的时机。当前项目管理主要关注项目产出，中期或结题后评估时项目面临的外部质量要求的压力往往更大。因而大多数选择延期申报计划变更的项目组都期待新计划的实施能够获得更好的项目产出(如取得高质量研究成果)，以证明之前变更计划的合理性，并通过结题后评估。虽然这一做法往往能够通过当前结题后评估，但会产生对科学基金项目资助产生不利影响(如影响宏观层面科学基金资助学科发展的总体布局)。 (2)过程管理问题影响的原因分析 如节1.2所述，过程管理问题导致的两类影响发生在项目申请评审和结题后评估时，前者问责项目计划设计的合理性，后者关注项目实施绩效。依据认知理论，项目申请时“设计不合理的研究方案和内容，甚至照搬国外已有的设计”主要因为项目组采取“迎合”策略，期望提出更有可能获得同行专家认可的研究计划。理论上“迎合”策略会导致认知懒惰[6]，因而若此类计划得以立项，则计划实施过程中发现计划存在问题的可能性大于其他项目，加剧计划变更的风险。 成果管理问题的主要原因是项目组在面临结题后评估时采取“自我行为合理化”策略，期望通过提交更多的成果证明其项目实施过程合理。尤其当项目未按计划开展研究或擅自变更计划时，项目组更有可能采用这一做法。 4 过程管理的质量问责理论分析 上述分析从质量问责视角分析了科学基金过程管理的现状和问题，一方面发现了现状存在的不足，另一方面结合认知理论阐明了问题及其影响产生的原因。由于项目计划的有效实施是实现项目质量的基础，且计划变更是影响项目质量的主要事件，本章将过程管理分为计划变更和实施两阶段，从理论上提出解决过程管理问题、弥补现有不足的质量问责方式。 4.1 项目计划变更阶段的质量问责分析 首先，促使项目组主动申报项目计划变更，是过程管理解决现存问题、控制计划变更的前提。由于项目内、外部质量要求出现的冲突是项目组拖延申报计划变更的原因，问责项目计划变更时应当采用单一的问责要求。以项目计划作为问责内容，考量项目计划变更的合理性和必要性，可以控制计划变更、避免不利影响。 其次，采用“程序问责(procedural accountability)”方式控制计划变更，可以引导项目组在计划变更时采取“事先自我批判”策略。Tetlock[6]等认为应当在决策时使用“事先自我批判”策略更有利于防止认知的偏误。而程序问责是引导人们在决策时采用“事先自我批判”认知策略的一种常见问责方式[32]。决策程序问责用程序理性代替结果理性，不仅可减少问责压力，防止人们“行为自我合理化”[32]；还能够防止人们在权衡冲突观点时陷入思维的局限[33]。对于科学基金项目而言，“程序问责”可能帮助项目组考量计划变更时突破之前对于“项目内、外部质量要求的冲突”的认知局限，寻求可能存在的折衷、甚至双赢的方案，保障和提高计划变更后的项目质量。 值得注意的是，计划变更的程序问责往往会超出计划变更的阶段，引发计划变更的因素需要在计划实施阶段被监测和发现。 4.2 项目计划实施阶段的质量问责分析 根据对过程管理问责现状的分析以及计划变更“程序问责”的需要，计划实施阶段的质量问责应当涵盖研究和管理两方面质量要求，且弥补现阶段过程管理对项目计划关注的不足。由于项目计划的有效实施应能够有效促进外部质量要求的实现，计划实施阶段的过程管理首先需问责项目计划实施状况，一方面问责项目计划的进展；另一方面关注可能影响项目计划目标或时间表实现的因素、重要研究发现等情况。上述两方面问责既能够帮助科学基金获知引发该项目计划变更的原因，又能够从宏观层面监测科学基金资助规划或项目指南中各学科方向发展目标的进展和实现状况，并依据项目实施的共性问题或重要发现调整未来的资助规划。 其次，计划实施阶段过程管理若仅问责项目计划，可能会不利于外部质量要求实现。依据认知理论，组织若在绩效评估的前提下实行问责，则组织成员的自我设定目标往往会以改善问责方对自己所形成的印象为导向，出于印象管理(impression management)目的而非直接的绩效提升意图，因而可能不利于组织的绩效[34]。所以问责应与组织绩效相关。对于科学基金而言，由于项目外部质量要求与科学基金绩效相关，过程管理还应当问责外部质量要求。 最后，计划实施阶段过程管理质量问责还需要关注项目组对科研任务和环境的认知。不同环境下人们在执行不同任务时的绩效水平存在差异[35]。问责本身是一种影响人们关注内容和关注程度的社会环境[36]。当与绩效相关时，问责会促使人们增加社会环境认知，通过“社会比较”预判其未来绩效[37]。但若预测未来能够获得满意的绩效结果，人们往往会损失进一步提升任务认知水平的动机，除非社会环境能够对人们提升认知的努力做出正向反应[38]。因而过程管理不仅需要获知项目组对环境认知的程度，预防可能导致绩效风险的环境误判；还应当识别项目组的任务认知水平，鼓励其对科学问题的认知深化。通过任务与环境认知，项目组将预测到未来实现项目计划的不利条件。项目发现的不利条件可能成为计划变更的诱因，而当学科领域内的不利条件存在共性时，科学基金可据此调整宏观层面的资助方向。 5 质量问责视角过程管理机制设计 5.1 质量问责视角的过程管理功能 (1)问责项目计划变更的过程管理功能 由于过程管理问责计划变更主要采用“程序问责”方式，参考理论研究和NSF的实际做法，过程管理问责计划变更的功能如下： 功能①：在计划实施阶段发现可能引发计划变更的因素。理论上，计划实施阶段可能引发计划变更的因素包括项目的资源限制和技术不确定性(如项目本身的技术风险和外部的技术突破)[30]。实践中，NSF要求项目组说明研究计划实施遭遇的问题，进度延迟或不利条件等会影响项目目标或时间表实现的因素，项目研究中重要的不寻常发现，以及人员变化、预算调整等管理计划变更的情况。 功能②：在计划变更阶段分类控制计划变更事件。理论上，影响项目成功的计划变更事件可分为目标变化和非目标变化两类，前者影响显著大于后者[30]。实践中，NSF将项目研究计划变更分为：研究目标变更、范围变更和方法变更。其中，NSF严格控制研究目标和范围的变更，同时鼓励研究者使用新方法，以更好地实现项目目标[27]。而对于项目人员投入、预算等管理计划变更，NSF主要通过明晰各种具体变更情况实施规范化管理。分类控制计划变更有利于保障并提升资助绩效。 (2)问责项目计划实施的过程管理功能 根据计划实施阶段过程管理的问责内容及其作用的分析，过程管理功能划分如下： 功能③：问责项目计划实施的进展状况(内部质量要求)。检查项目研究与管理计划是否按进度实施(如里程碑事件是否按时间表达成或各项工作进度的百分比)。 功能④：问责项目满足外部质量要求的状况，掌握项目研究产出和成果的相关信息，了解不同学科领域项目实施科学基金各项政策要求的实践经验和做法。 功能⑤：关注项目组对科研任务的认知和环境的认知，预测未来实现项目计划的不利条件。例如，当前《国家自然科学基金资助项目进展报告》要求项目组根据实际情况提供国内外有关研究动态的对比分析，以获知项目组的环境认知；美国《RPPR报告》要求项目组阐述本研究进展中的工作、发现或具体项目成果在学科领域内的意义和影响力，从而鼓励研究者提升对于科学问题的认知水平[14]。 5.2 质量问责视角过程管理功能间的关系 首先，由于功能①与功能②是计划变更“程序问责”的组成部分，因而问责时两者间存在时间先后关系。其次，功能①与功能③、功能⑤都关注项目层面的计划实施过程，因而两者的问责内容可以相互结合(见表6)。最后，功能④可与功能③相结合，反映项目通过实施计划达成项目外部质量要求的过程，从而获知项目计划实施的有效性，记录计划实施过程中的经验和教训等隐性知识，并有效防止项目成果不实情况的出现。
6 结论 以上从质量问责视角对科学基金项目计划实施过程管理进行了研究。与现有文献相比[16][39][40]，本文明晰了项目实施的中间过程管理对科学基金资助目标和绩效的改进作用，并发现了科学基金多层面项目管理机制中“科学基金资助绩效”和“项目绩效”的差异，提出应当以“项目质量”作为问责对象的论断。之后在全面分析项目实施过程管理的现状和问题的基础上，依据质量的概念和公共问责理论，界定项目质量要求的内容，并说明现阶段科学基金过程管理质量问责存在的不足。 现有关于人们应对问责时认知习惯的研究，为保障问责机制实现其预期设计初衷提供了有效的方法。依据认知理论的研究，本文解释科学基金过程管理现存问题及其影响产生的原因；提出过程管理应当通过“程序问责”方式引导项目组在面临计划变更的问责时采用“事先自我批判”策略；最后说明在绩效前提下过程管理问责项目计划实施应关注的内容，以保障过程管理的问责有利于科学基金资助绩效。 中间过程的管理除了可以促进当期绩效，还能够随着环境的变化优化改进原有目标。在改进原有目标方面，研究主要关注了如何保障项目计划的变更有利于保障和提高项目绩效和科学基金资助绩效。未来可以将项目过程管理的研究推广至国家层面(类似美国《RPPR报告》)，探索中间过程管理对于中国基础研究发展战略目标实现和优化的作用。
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