基于信息不对称的政策执行情况跟踪审计研究，本文主要内容关键词为：执行情况论文,不对称论文,政策论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。政策执行跟踪审计通过对涉及当地经济社会发展重大政府决策的审计，监督政府决策过程，追踪决策和政策执行结果，促进政府行政决策的科学化、民主化，以切实推进公共行政管理体制的建立和完善。2005年以后，随着跟踪审计力度不断加大，政策执行跟踪审计已成为审计实践中最重要的审计类型之一。将政策执行跟踪审计置于信息不对称条件下研究，是确保实现跟踪审计目标的关键所在和重要保证，同时也是更好地发挥“免疫系统”功能的内在要求。
一、政策执行概述
政策是国家、政党为实现其一定的政治路线而制定的行动准则。
政策执行是将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。
政策执行手段的恰当与否直接关系到政策目标的能否顺利实现。包括行政手段、法律手段、经济手段、思想诱导手段等。
政策对象也称政策目标群体，是政策直接影响和作用的对象。具体地说是指机关事业单位、社团组织、企业、民众。
政策执行主体是负责组织落实公共政策的人员或组织。行政机关、司法机关、其他公共权力机关及其公职人员。在我国还应突出包括党的各级领导人。
政策执行除受自然因素、政治因素、经济因素、政策自身因素影响外，还受到组织结构的合理性、明确性，个人利益因素、心理因素、知识因素的影响。
二、信息不对称条件下政策执行情况跟踪审计的目标及博弈分析
（一）政策执行情况跟踪审计的目标
由于政策的制定和执行通常涉及多个部门和多个层次，审计监督充当裁判员角色，更具整体性和系统性，可以避免部门和层级之间利益纠葛和矛盾对政策执行的不利影响，增加政策制定者与政策执行主体及政策对象之间信息沟通渠道，努力减少信息不对称的因素，完善上下、平行之间的多方面、多层次的信息流通网络，跟踪审计的特殊性更有利于审计目标的实现。
政策执行情况跟踪审计，以促进政策的落实和对政策的改进完善为目标，围绕政策措施的执行情况和重大决策的落实情况，充分运用审计手段，解决制度性、政策性问题，使信息反馈经常化、制度化，确保信息沟通的广度、深度和真实度。
（二）从博弈的角度分析地方政府在政策执行中的问题
上级政策是上级政府对下级政府下达的政策总称。地方政府经济收益是地方政府包括财政、金融、价格、计划、就业等各方面的收益。政治风险是地方政府因执行或不执行上级政策所带来的风险。地方政府是政策执行的关键环节，“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因，是基于不对称信息导致的“利益”的驱动型逆向选择（Adverse Selection）。建立地方政府在政策执行中的博弈模型：
从上表可以看出，地方政府在执行上级政策过程中执行的好、中、差情况视收益和风险而定，政策执行的好是指在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，把政策的精神和实际情况相结合，既创造性地实施政策，又正确地把握政策的界限。根据纳什均衡理论，任何具有有限纯策略的二人在零和博弈时至少有一个纳什均衡点。博弈模型的外部主要因素：领导干部的上级任命制和干部考核机制、行政干预严重、市场作用不明显、政策执行行为的监督制度不健全、社会信用缺失等。造成了领导干部在个人得失上以对上为主对下为辅的现象，甚至出现个别领导干部只对上负责而对下敷衍问题，而涉及到政策执行具体事项时就难免有截留的情况，甚至曲解党的方针政策。这是通常情况下出现政策执行的中、差情况较多的重要原因，即上有政策，下有对策，替换性执行—拆招卸力，混淆视听；选择性执行—断章取义，为我所用；象征性执行—阳奉阴违，敷衍塞责；欺骗性执行—曲解欺骗，蒙混过关；附加性执行—投机取巧，搞“土政策”等五种情况。政策执行跟踪审计就是要调整这种利益关系，为不断完善干部考核机制提供建议，从而促使政策执行在最短时间内达到最佳的均衡点。当然政策执行中还有两种特殊情况，一种是教条性执行一照本宣科，教条主义。另一种是不执行上级政策并进行抵制，即对抗性执行—迂回抵制，软抗硬拖，现实中这两种情况相对较少。现行的财政奖补资金政策、配套资金政策就是用增加地方财政收益的方法来调动地方政府执行上级政策的积极性。
同时运用耗散结构理论进一步分析跟踪审计在政策执行中的作用，在政策执行这一开放系统中，领导干部个人得失与政策执行利益各方博弈时由最初无序状态通过调整完善最终将达到一种有序状态，政策执行情况跟踪审计就是为不断调整各方利益关系服务，可见审计工作任重而道远，因此跟踪审计应从实际出发，有所为、有所不为，不越位、不错位，按照重要性和效益性原则，抓住审计重点，从宏观着眼微观入手，紧紧围绕政策执行情况，有的放矢。
三、政策执行情况跟踪审计的概念、类型和内容、切入点
（一）政策执行情况跟踪审计的概念、类型。政策执行情况跟踪审计是审计机关对政策执行过程中特定事项、特殊资金和物质审计采取不同跟踪审计类型的一种全新的审计监督模式，具有实时、动态、同步的优势。按政策级次分，中央、地方跟踪审计；按政策层面分，宏观、微观跟踪审计；按审计面划分，全面、局部、专项跟踪审计；按审计程序分常规、非常规跟踪审计；按审计介入时间分为同步、阶段性、环节性、系统性跟踪审计；按照审计项目涉及单位分，分地区、分系统、分行业、分单位跟踪审计。
（二）政策执行情况跟踪审计的内容。跟踪审计能通过实地跟踪，实时搜集第一手资料来解决信息对称。政策跟踪审计思路主要围绕着政策建立、执行和反馈这根主线，根据政策科学，应注重政策执行各环节的“七性”。
1.在政策宣传环节，审查政策执行的知晓度，提高政策普及性。通过审计调查政策宣传方式，适用人群对政策的知晓状况，分析在政策宣传范围上有无盲区，特别是惠民方面的政策，更要关注因宣传不力造成的“惠”而不“普”现象。
2.在政策分解环节，提高政策执行的准确性。审计政策执行的准确程度，是否能准确理解政策愿意，防止政策分解过程中的失真。各级政策或部门出台某项政策的“地方版”时，其范围、原则、标准、方式等是否因利益等因素与上级的政策措施产生了“偏移”。
3.在政策准备环节，提高政策执行的充分性。审查政策执行的必要条件，如物质准备和组织准备，特别是责任罚则、长效机制的建立等是否都有相应的制度条款加以约束或保障。
4.在政策实验和实施环节，审查政策执行的可行性、符合性、公平性。（1）审查分析政策可行性。政策是否能够达到预期目标，要分析在贯彻执行政策时可能会出现的负作用和副作用，要预估政策从出台到见效所需的时间。宏观上主要分析执行的政策是否与其他政策相违背，与国家的大政方针是否“合拍”；具体的条款上主要分析政策规定的程序和管理方式能否起到良好的控制效果等等。（2）审查政策执行的符合性。将政策中“应当或禁止”方面的规定作为分析重点，看实际执行的标准、范围、时间、进度等与政策要求是否相符。（3）审查政策执行的公平性。主要审查执行政策过程中对各类人群、各地区的标准、尺度其差异是否合理，是否保持了相对的公平，是否实现了资源的均衡化、关爱的普惠化；政策的实行是否有利于缩小城乡差距、地区差距、贫富差距等，应享受政策的对象是否都已覆盖到。
5.在协调与监控环节，分析政策影响力，提高政策效果性。（1）审查分析影响力。一方面审查政策执行调整对经济、社会、环境及可持续发展的影响；另一方面审查所在地区的经济环境、发展状况、历史因素等对政策执行和效果所产生的有利或不利影响。（2）注重分析，运用价值分析、制度分析、目标分析、因素分析、计量分析（比较分析和趋势分析、德尔菲法、主观概率法）、头脑风暴法等全息法分析，掌握和评估政策试行、事中和事后不同阶段产生的效应。关注政策执行中的执行不力、钻政策空子问题。剖析政策执行不力、体制不顺、责任不明、缺乏协调和政策对象消极抵制等问题。
（三）政策执行情况跟踪审计的切入点。政策是“面”，资金是“线”，项目是“点”，点、线、面是紧密联系的，政策执行情况跟踪审计必须以项目为抓手，以资金为主线，关键因素还是政策。信息不对称条件下的跟踪审计应坚持有所为有所不为，具体而言就是为什么、干什么、还什么。
1.让老百姓做明白人，跟踪审计就是要让老百姓明白党的大政方针。服务民生首先必须要解决信息不对称问题，既要宣传党、国家的方针政策，也要宣传审计工作，有选择地开展跟踪审计。如根据宏观形势需要出台的政策、短期效益较大的政策、代表性较强的政策、公众反响强烈的政策、事关国计民生的政策、执行中问题较多的政策等进行跟踪审计。审查是否建立信息沟通反馈机制，提高政策的透明度和支持度。
2.审计工作要干明白事，明确以政策执行中涉及的项目和资金流向为目标。对所有的政策资金都要纳入监督范围，确保全覆盖，尤其是重点项目、重点资金、重点工程。以项目为跟踪审计抓手，以资金流向为跟踪目标，既要揭露和查处问题，也要分析体制机制弊端，提出合理化建议，为科学发展发挥建设性作用。对资金的使用结果和绩效进行监督，是否符合政策预期。前移监督关口，将事后审计和事前、事中审计有机结合到一起，对资金管理和使用过程进行监督，把问题发现在过程中，解决在过程中，最大限度地减少和防止损失浪费。要安排开展各级惠民政策跟踪审计项目，有效保障这些直接关系群众“活命钱”的安全和效益，推动了中央和省市各级惠民政策的落实。
3.审计结果要还明白账，按规定及时公开跟踪审计结果，促进政策落实和调整。一是审什么就评什么，确保审计评价客观公正。二是加大政策落实整改力度，对政策落实过程中出现的侵害群众利益等问题，提出建议落实整改，加大纠正力度，促进长效机制的建立和问题的根本解决。三是加大审计结果公开力度，需要通过不断提高审计公告内容的信息量在最大程度上满足不同受众的信息需要，从而提高群众知情权，降低审计结果公告所带来的风险。
四、有效的开展政策执行跟踪审计几点启示
（一）为更有效地开展跟踪审计，利用选择排序法应做好“七个选择”
1.选择适当的政策项目。在政策项目较多，审计资源有限的情况下，政策跟踪审计可以参照波兹曼与马瑟的观点，一是考虑政策执行和经济社会变化存在明显因果关系的政策，二是短期效益具有较大价值的政策，三是代表性较强的政策，四是运作充分、执行信息资料比较丰富的政策，五是高成本、高效益的政策等。
2.选择适当的审计人员。由于政策执行跟踪审计项目不仅数量多、投入大、时间长，而且涉及的环节多、专业多，必须选择具备政策执行能力和政治敏感度、现代宏观经济知识和职业判断能力的审计人员组成审计组。要挖掘内部潜力，培训、培养复合型人才。可聘请有关外部专家参与政策执行跟踪审计，也可聘用社会中介机构的专业技术人员，以弥补审计资源的不足。
3.选择适当的跟进时机。跟踪审计不是全方位的跟踪，多数跟踪审计不需要审计部门时时刻刻跟进，而是要根据政策的制订过程、资金安排、使用等情况，多开展阶段性跟踪审计和环节性跟踪审计。因此审计介入时机的选择就十分重要，以免审计时间的不合时宜出现尴尬状况，同时避免被审计单位对跟踪审计出现审美疲劳和简单应付。
4.选择适当的跟进深度。审计作为第三者参与政策执行过程，履行对政策执行的监督职能。如果在跟踪审计实践中不是从第三方独立的角度来实施审计，而是与政策执行主管部门的职责交叉、重复等或越俎代庖，跟踪审计的角色定位出现偏离，将损害审计的独立性，造成审计职能越位。由于政策执行跟踪审计的特殊性，必须把握好介入的深度，依法履行监督职能，查清事实，查透问题，确保审计质量，切实做到到位而不越位。
5.选择适当的跟进方法。政策的出台和实施往往涉及多部门、多领域的协调配合，应该广泛听取各方面想法，对于开展全过程“贴身”式跟踪审计要慎重，突出对资金运行和项目建设的重点环节进行跟踪审计，要过程跟踪、深入现场、参加例会多种方式相结合，运用计算机审计、遥感卫星定位等现代高科技手段，完善部门协调和专家论证、咨询工作，以确保跟踪审计的公正性和有效性。
6.选择适当的组织方式。审计组织方式主要有“上审下”、“交叉审计”、“联合审计”方式等，通常采用联动审计的组织方式效果较好。一是“上下联动”，打破中央、省、市、县区局的界限、打破处室的界限，优化审计人力资源配置，强调政策执行跟踪审计“一盘棋”，实行省、市和区县多级审计力量的纵向整合。二是“左右联动”，加强审计与相关政府职能部门的横向交流。由于政策执行涉及的多个职能部门，要加强这些部门协调与配合，提高横向交流的实际效果。
7.选择适当的公开形式。审计部门不是所有的审计结果都能公开，必须围绕地方政府发展与稳定两大工作目标开展工作，而且必须选择好公开的形式，如公开的范围、方式、内容等。当然对于不涉及国家秘密和商业机密、无损社会公共利益的前提下，所有的审计结果应当全部公开，在可能范围内满足群众的知情权。
（二）跟踪审计具有解决信息不对称的优势，利用发散性思维继续拓展跟踪审计的空间，应注意七个结合
1.政策执行跟踪审计和绩效审计的结合。跟踪审计定位于探索效益审计，消除信息不对称的关键在于充分掌握各种与政策执行有关的各种信息。政策执行跟踪审计能通过实地跟踪，搜集第一手资料来解决信息不对称，突出政策执行效果，针对存在的问题，剖析问题产生的原因，提出切实有效的改进建议。
2.政策执行跟踪审计与经济责任审计的结合。十七大报告明确提出经济责任审计是完善领导干部权力制约和监督机制的重要制度之一。通过“对人”审计，达到“对事”审计的目的。监督权力高度集中、掌握稀缺资源和自由裁量权大的问题，核心是要解决权力不对称和信息不对称。政策执行跟踪审计能加大对重大违法违规问题的揭露和查处力度，推进反腐倡廉建设，促进领导干部守法守纪守规尽责，严格依法行政，从而有效约束领导干部权力运行。
3.政策执行跟踪审计和计算机审计的结合。针对政策项目系统数据量大，必须广泛运用AO系统计算机辅助审计。要求审计人员既熟悉政策执行审计业务又掌握计算机技术，并运用计算机技术来实现自己的审计思路，得出审计结果。信息系统比较完整的项目，可运用联网审计方法开展跟踪审计。对于部分民生政策附带民生资金的跟踪审计，可探索信息系统审计与跟踪审计相结合的运行模式。
4.政策执行跟踪审计与常规审计的结合。改革开放以后，国家制定出台了一系列的财政、货币、产业、环境、土地等宏观调控政策，为转变经济发展方式创造了良好的政策环境，跟踪审计可以前移审计监督关口，确保中央政策落实到位。结合政策执行加强财政、金融、农业、资源环保、行政、企业、外资、社保、固定资产投资等专业审计，根据专业审计的政策性强、审计对象多、点多、面广、资金分散等特点，必须做到有的放矢突出审计重点。
5.政策执行跟踪审计与提高质量的结合。审计质量是审计工作的生命线，采用跟踪审计方式的一个重要目的就是防范风险提升质量。坚持以审计创新为动力，以规范审计业务管理为基础，以“人、法、技”建设为保障，全面加强审计质量控制，使审计质量贯穿于审计工作的全过程。加大执法力度，要查深查透敢于维护法律尊严，推进审计结果公开力度，提高审计质量，防范审计风险。
6.政策执行跟踪审计与审计整改的结合。健全审计整改联动机制，建立与主管部门、纪检、监察、财税、司法等相关部门协调配合的审计整改联动机制，针对跟踪审计发现的问题，及时与相关部门沟通合作，力争做到边审边改。加大审计整改跟踪力度，依法按层级落实整改意见和处理处罚决定。提高审计决定、建议与整改的可操作性，避免审计整改走过场，以推动整改和政策落实。
7.政策执行跟踪审计与规范建设的结合。我国的跟踪审计现在仍处于探索发展阶段，在审计实务的具体操作上仍存在较大差异，规范化程度不高。尽管新的《国家审计准则》对跟踪审计的计划、实施、报告等方面的基本要求进行了规范，但缺乏具体具体操作规程。可制定不同类别跟踪审计的操作规程，对具体审计行为进行规范。同时规范参与跟踪审计人员的要求，进一步拓宽视野，加强创新研究，使跟踪审计步入程序化、规范化、制度化的科学发展轨道。
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