国际非政府组织与国际法之“跨国立法”，本文主要内容关键词为：国际法论文,组织论文,政府论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D990 文献标识码：A 文章编号：1008—6951（2006）04—0202—06
一、全球化与国际法的跨国立法
全球化已经成为我们这个时代的事实，并给国际法带来很大的影响和冲击，其表现之一就是对国际法规则的增量需求，而国际法传统的“国家间立法”模式已不能满足这一需要，因此对国际法规则的生成提出了新的要求。
（一）全球化对国际法规则的需求及现行国家间立法模式之间的限制
尽管对全球化这一人人都耳熟能详的名词仍然没有形成一个普遍接受的确定的内涵，但其根本特征应当是各国经济与社会联系的普遍化与密切融合[1]。全球化发展的趋势改变了人类社会生活的很多方面，其对国际法的影响之一就是改变了国际社会对国际法律规则的需求状况，换言之，全球化使对国际法律规则的创制提出了越来越强烈的需求[2]，其主要原因是：首先，从全球化的深度来看， 随着各国间交往频率的加快和密度的增大，创制更多的国际法律制度将有利于减少各国间交往的成本；其次，从全球化的维度来看，全球化已波及经济、政治、社会、文化等各领域，原属各国国内法管辖的经济、人权、环境、恐怖主义及犯罪等问题不断跨国化，并进入国际法的视野，需要制定相应的国际法律规则予以调整[3]。
然而现行的国际体制和以“国家同意”为基础的传统“国家间立法”模式严重制约着国际法律规则的供给，难以满足全球化对国际法规则的需求，而这是由国际法本身的特征决定的。国际法的主要渊源是国际条约和国际习惯，在有190 多个成员国的国际社会，条约从谈判、起草约文到签署、批准和生效的过程很漫长，其间充满了国家之间的博弈；国际习惯的形成也是如此，从各国实践（客观因素）到形成法律概念需要较长的时间，即使有产生较快的“即时习惯法”也远不能满足需要。作为各大法系都有的一般法律原则和国际判决、公法学家学说等补助资料的形成和产生也难以适应全球化对国际法规则的需求。一言以蔽之，传统的国家间立法模式不能满足全球化带来的对国际法规则急剧增长的需求。因此，全球化的发展呼唤国际法立法模式的变革。
（二）全球治理与国际法立法模式变革
1.全球治理的概念
全球化的发展呼唤全球治理。全球治理（global governance）理论是在全球化背景和相关理论基础上展开的一个国际社会新课题。国际政治学界很多学者对“治理”和“全球治理”给出了自己的定义。其中最能得到广泛认同的是由“全球治理委员会”（Commission on Global Governance）所给出的定义。 全球治理委员会是由德国前总理维利·勃兰特（Willy Brandt）倡议，成立于1992年的一个由28位来自世界各地的著名人士组成的国际非政府组织。该组织致力于探讨冷战结束后所创造的机会，旨在建立一个更为有效的国际安全和治理体系。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球友邻》（Our Global Neighborhood，或译为《天涯成比邻》）的研究报告，对“治理”作了如下的界定：“治理是各种公共的或私人的、个人的及机构共同管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个相互冲突的或不同利益得以调和并采取合作行动的持续过程。它既包括那些有权迫使人们服从的正式机构与机制，也包括那些人们和机构已经同意的或认为符合其利益的各种非知识的安排。”[4] 此后，全球治理就成为国际学术界、传播媒体与国际组织中使用频率仅次于“全球化”的一个术语[5]。全球治理的重要特征表现在：首先，全球治理的目标主要针对伴随全球化进程的加速而出现的一系列全球性问题，如环境污染、生物多样性减少、国际恐怖主义猖獗、全球金融风险的扩大、贸易摩擦的增加、人道主义灾难、社会不平等的加剧等。这些问题的共同特点是其跨国性和“非领土性”，单靠一个国家难以对其进行有效控制和解决[6]。其次，在全球治理的主体方面，更强调行为主体的多元性和多样性。全球治理委员会的报告指出：“在全球层次上，治理一直被视为主要是政府间的关系，但现在它必须被理解为包括非政府组织、公民运动、跨国公司以及全球资本市场，它们均与影响力急剧扩大的全球大众媒体相互作用。”[7] 最后，在治理方式上，全球治理与自上而下运用权力进行单向度管理的政府统治不同，而应当是一种“多向度的综合”和“多向度的权力网络”，其中的很多问题都需要由非政府组织、跨国公司等非国家行为体通过参与、谈判、协调、合作、确立认同和共识等方式，充分利用这些非国家行为体在信息、人才等方面的资源，发挥其制度创新优势对全球事务进行“调节性”的管理。
2.全球治理框架下跨国立法模式的特征
全球治理要求国际法立法模式由国家间立法向跨国立法模式转变。全球治理理论是跨国立法模式的理论基础，但是跨国立法模式所依据的全球治理理论不是以自由主义为基础的激进的全球治理理论，而是以现实主义为基础的保守的全球治理理论，因为前者过分夸大了市民社会在全球治理中的作用，推崇的是一种“没有政府的治理”的理念，这不符合国际社会由主权国家组成这一现实；而保守的“全球治理”理论也强调应扩大非国家行为体对全球事务治理的参与权，但认为国家在治理机制中的中心地位始终无可替代，实际上主张的是“有政府的治理”。亦即：全球治理机制深嵌在国家权力结构和利益分配格局之中，国家在其中处于中枢的地位，它不但赋予其他治理主体的形态，并提供合法性并确保它们的责任性。同时，在权力多元的全球治理体系中，也需要公共权力作为中介，通过这种中介控制多元群体和多种标准的彼此之间的积极冲突和消极冲突，实现不同治理机制的兼容性，以及使各个层次的治理力量被缝合成一个相对完整的体系[8]。
总之，参与全球治理的主体如国家、国际非政府组织、跨国公司等在进行跨国立法时其地位和等级是有区别的，即应坚持国家间立法的主导地位，并将有限的立法权分流给国际非政府组织，将有关事务性的立法权分流给非政府组织[9]。
全球化和国际体系的演进，使国际非政府组织成为国际秩序中除国家和国际非政府组织之外的“第三种力量”[10]，国际非政府组织成为参与国际治理的重要行为体。国际非政府组织参与国际治理的重要方式之一就是参与跨国立法，与国家、国际非政府组织、跨国公司等共同行使国际立法权，并由此加大国际法律规则的供给[11]。
二、国际非政府组织与跨国立法：实证分析
（一）国际非政府组织的概念
全球的非政府组织多种多样，纷繁复杂，其所参与的领域广泛，涉及全球政治、经济、科学、法律、社会、文化、宗教、环境、人权等各个领域。非政府组织的大量出现是20世纪80年代“全球结社革命”的产物，在这场全球结社革命中，非政府组织兴起，并在政府和市场之外的第三部门（The Third Section）逐渐确立了自己的相对独立地位。“非政府组织”这一术语是1946年在联合国被首次使用的，非政府组织已经成为组织社会学、国际政治学、国际关系学等众多学科的研究对象，这些学科都从不同的角度对非政府组织进行界定，因此，虽然非政府组织这一术语约定俗成，广为使用，但是要对其明确定义并非易事。目前世界上对非政府组织还没有一致的、普遍认可的定义[12]。联合国经社理事会在1950年第288（X）号决议最早给出了一个非政府组织的定义：“任何国际组织，凡不是经由政府间协议创立的，都被认为是为此种安排而成立的非政府间国际组织。”世界银行则认为宽泛地说非政府组织是指任何独立于政府部门的非赢利组织。非政府组织研究领域的著名学者莱斯特·萨拉蒙则从七个方面来定义非政府组织：组织性、私有性或民间性、非赢利性、自治性、自愿性、非宗教性、非政治性[13]。此外，有的学者认为必须强调非政府组织的公益性[14]，也有人强调其非暴力性，以同一些恐怖组织划清界限。1994年联合国经社理事会则将非政府组织定义为：非政府组织是非赢利的机构，其成员是一个或多个国家的公民或公民的联合体，并且其行动是由其成员的集体一直根据成员的需要，或一个或多个与其合作的团体的需要而决定的[15]。
而何为国际非政府组织？国际非政府组织又称非政府间国际组织，联合国1296号决议认为：非政府间国际组织应具有代表性并具有被承认的国际地位，即对于一个覆盖了世界上不同地区相当数量的人们，它应该代表其中的大多数并表达其中主要部分的观点[16]。我国已故著名国际法学者王铁崖先生对非政府间国际组织所作的定义为：“非政府间国际组织是各国的民间团体联盟或个人为促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体。”[17] 这些定义分别从不同方面揭示了非政府间国际组织的内涵和外延。因此，非政府间国际组织可以界定为：非政府间国际组织是主要由个人、民间团体依法建立和参加并有自己独立的章程、宗旨、组织机构和活动资金在组织目的和范围内具有跨国性和国际性的非赢利组织。
（二）国际非政府组织跨国立法之实证分析
国际非政府组织已经参与跨国立法，并制定了大量的法律制度和规则。以国际经济法领域为例，非政府组织通过其所拥有的专门人员及其专业技术知识，参与了国际经济交往活动领域规则的制定，形成了大量的国际商事交易规则，这样的国际非政府组织如：国际商会、国际海事委员会、国际法律协会、国际航空协会、国际标准化组织、国际清算银行、因特网名称及编码分配公司（ICANN）等。
以国际商会（International Chamber of Commerce,ICC）为例，国际商会自成立以来一直致力于各国贸易法的统一，以消除由于法律冲突与差异造成的国际贸易障碍，并先后制定了在国际贸易术语、国际支付结算、国际贸易担保、国际电子商务、国际商事仲裁等领域所形成的各种国际惯例（rules,practices or customs）及示范法（model law），如《国际贸易术语解释通则》、《跟单信用证统一规则》、《托收统一规则》、《担保统一规则》以及国际商事仲裁规则等许多国际通行的实体与程序国际惯例等，这些惯例已为国际贸易当事人所广泛认可和采纳，并为许多国家所认可。其所规定的建立在私法上的契约自由、冲突法上的当事人意思自治及国际商事仲裁的自治性基础上的国际商事惯例及示范法又称为现代商人法，在国际商事交往中得到了广泛的遵守[18]。国际商会制定的国际贸易规则和惯例实际上是对国际贸易规则的编纂，这适应了全球化要求各国法律趋同化的趋势，有助于各国贸易法的统一，更促进了国际贸易和经济全球化的发展。
国际标准化组织（International Organization for Standardization,ISO）是长期致力于总结和制定国际经济交往的国际标准的国际非政府组织，其宗旨是：“在世界上促进标准化及其相关活动的发展，以便于商品和服务的国际交换，在智力、科学、技术和经济领域开展合作。”其推行的ISO9000，ISO9001、ISO14000和ISO14001等质量管理体系认证和环境管理体系认证的国际标准在全球具有极大的权威。因为随着贸易的广泛化和多样化、社会分工的专业化，以及贸易便利化趋势的要求，认证认可由于具有独立性、公正性和科学性的特征，在全球得到了广泛普及，尤其在市场经济国家，政府机构、消费者和采购方往往采用认证认可结果，认证认可成为了合格评定的一种主要形式，构成了合格评定的主要内容。国际标准化组织制定的诸多认证标准已经成为国际认证领域全文的第三方标准。
在国际劳工标准领域，著名的非政府组织社会责任国际（Social Accountability International,即SCI）基于一些非政府组织和工会以及行业性联盟及跨国公司制定的生产行为守则的不统一性，于1997年10月制定并发布了SA8000——社会责任标准，并于2001年发布了其修正版：SA8000：2001。SA8000发布之后，成为全球第一个可用于第三方认证的社会责任国际标准，其目的在于：通过有道德的贸易活动改善全球工人的工作条件，最终达到公平体面的工作条件。SA8000是根据国际劳工组织公约及其基本劳动公约，以及《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《儿童权利公约》等而制定的，主要内容包括如下九个方面：童工、强迫劳动、安全卫生、结社自由和集体谈判权、歧视、惩罚性措施、工作时间、工资报酬及管理体系。SA8000并非国际条约，只是非政府组织制定的指导性劳工标准而已，但其得到了广泛认可。SA8000标准发布后，很快在国际贸易中被广为运用，很多欧美企业都对其全球供应商和承包商实施SA8000社会责任评估和审核，只有通过社会责任认证，才能取得定单。
互联网在当今信息化社会里的重要性不言而喻，在互联网上域名（Domain Name）很重要，域名又称网址，是连接到因特网上的计算机的数字化地址，在互联网上代表着入网申请者的身份。设计域名的初衷是用于计算机联网和网上通讯联系。域名就像电话号码一样，它们在因特网上的使用只是表明每一个都与其他不同。因此最初的域名本身并没有包含多少商业含义，但是万维网的出现及其作为广告媒介和市场的作用改变了域名的功能。任何组织或者个人要想利用万维网宣传或传播信息，都要有自己的网址。因特网用户只有通过域名这个地址才能找到充满商机的公司主页和网站。因此，拥有一个使公众容易记住而且与其产品或商标相关联的域名，是公司良好信誉和在市场上认知的标志。这时的域名便有了商标和商号的识别作用。而用户通过键入公司的商号或商标来推测公司的因特网地址的习惯又使得拥有一个直观和易判断的域名成为一项非常有价值的财产。由于网络活动空间的全球性以及域名具有标志性、唯一性和排他性的特点，于是就出现了许多冒名占位、抢先他人的商号或商标注册为域名的域名纠纷案件。如何在网络环境下依法解决调整域名使用者与有关知识产权权利人之间的权利义务关系，已成为网络时代对知识产权保护的一个新课题。因特网名称及编码分配公司（ICANN）是一个非政府、非赢利的因特网自治管理机构，于1998年11月在美国加州注册设立，主要负责指定.com、.org、.net等通用顶级域名，并负责因特网域名的注册和管理及域名争端解决，1999年底该组织通过了《统一域名争端解决规则》（UDRP）及其执行细则，是ICANN理事会采用的一项适用于所有ICANN授权的国际顶级域名注册服务商的纠纷解决办法， 包括我国在内的任何个人或机构实体均可通过向任何（ICANN）认可的服务商提交依据UDRP规定的申诉。因此，该规则正在成为国际通行的域名争端解决程序。
上述国际非政府组织制定的规则已经成为国际经济交往须臾不可离开的规则。尽管这些规则不同于国际条约和国际习惯，但是其效力和影响有目共睹，不容否认，也更有力地说明了非政府组织是全球治理不可或缺的主体。
三、国际非政府组织跨国立法的性质、特征与局限
国际非政府组织之跨国立法在性质和效力上与政府间国际组织的立法不同，后者以主权国家谈判并签订条约为主要生成方式，并按照条约规定的生效程序生效，对缔约国产生约束力，在性质上是国际条约，在效力来源上来自于国家同意。此外国家间立法还有国际习惯等。非政府组织参与跨国立法，但是其所制定的规则并不具备强制约束力。因此，国际非政府组织制定的规则如同政府间国际组织在国际会议上制定决议和发布的宣言等国际文件一样，是一种“软法”，不具备强制约束力。违背这些规则的后果，与违反以国际条约和国际习惯为主要渊源的传统国家间立法可以诉诸国际司法机构和仲裁机构的后果不同。因此，其不同于一般意义上的国际法规则，只能是一种“软法”，而这种软法与以政府间国际组织决议或宣言等国际法文件为表现形式的软法也不同，后者与国际司法判例、公法学家的学说一起构成国际法渊源的补助资料[19]。国际非政府组织制定的规则是全球治理中作为治理主体的国际非政府组织制定的没有强制约束力的规则，违背它不会引起与违背国际条约和习惯相同的法律后果，但是可能会在全球招致谴责，造成更为重大的不利影响。如社会责任国际制定的SA8000，规定的是企业在劳工保护方面的指导标准，但是若违反它可能会在全球范围内招致国家、国际非政府组织和民众的强烈谴责，而这种谴责将等同于一种“群起的羞辱”，将会使违反者的声誉扫地[20]，并严重损害其商业利益及其他利益，这种后果甚至较司法判决和仲裁裁决对违法者的影响更大。如社会责任国际制定的企业社会责任标准SA8000就得到了很多企业的遵守，而若企业不遵守该社会责任标准并侵害劳工权益，则往往会遭到非政府组织、消费者运动和媒体的批评和消费者对产品的抵制，对企业来讲，后果更为严重，SA8000社会责任标准对企业的约束力可见一斑[21]。这也是为什么国际非政府组织制定的规则往往能得到普遍遵守的原因。国际非政府组织制定的规则往往具有一定的进步性和超前性，其规定往往甚至高于法律的规定，具有道德的色彩。如SA8000等企业社会责任就被称为企业道德。一些国际非政府组织制定的规则多以人权、生态环境、社会弱者关怀为取向，因此有较强的理想主义和道德色彩。
很多国际非政府组织从事的是事务性领域的规则的制定，如因特网编码分配公司、国际标准化组织等，其开始制定有关规则时，国家间体制尚未或未能作出应有的反应，而随着这些领域的迅猛发展，这些非政府组织及其制定的规则已经取得了国际社会认可，并奠定了其权威。科学技术和全球化的发展使国际非政府组织与国家、政府间国际组织共同参与全球治理成为可能。国际非政府组织参与跨国立法，满足了国际社会发展对国际规则的增量需求。因此，国际非政府组织参与跨国立法是其在全球治理的多向度网络中分享权力的方式。
四、国际非政府组织影响国家间立法
在国际社会跨国立法中，非政府组织以制定跨国软法作为其参与跨国立法的主要方式。而如前所述，全球治理远非“没有政府的治理”，主权国家在全球治理中居于中枢的地位，因此，国际非政府组织参与全球治理和国际社会跨国立法的另一种方式就是参与并影响国家和政府间国际组织的国家间立法。
非政府组织通过与政府间国际组织的交往，为其提供咨询意见和有关领域的专门知识，参加国际组织的国际会议的筹备会议和正式会议，提出议题，举行有关非政府组织的论坛，进而使自己的意见被政府间国际组织纳入有关的决议，这是国际非政府组织活动的重要方式。例如在关贸总协定乌拉圭回合谈判中，发达国家和发展中国家达成的许多妥协都是在非政府组织提出主张的基础上形成的；1992年里约环发大会的准备工作接受了来自非政府组织的各种建议，在大会的最后文件中吸收和接纳了非政府组织提出的许多思想和主张；刑法学高等研究国际学院和美国律师协会在国际刑事法院的建立过程中起到了重要的推动作用；非政府组织国际禁雷组织（ICBL,International Campaign to Ban Landmines）通过其卓越的努力以人道关怀的精神最终促成了《国际禁雷公约》的签署，并因此而获得1997年诺贝尔和平奖。但是，实际上直到其获奖前并未在任何国家注册，而只是一个非政府组织网络，并无具体的形态并因此而在领取奖金时遇到了麻烦。
国际非政府组织通过参加国际公约的谈判、提出有关建议和条约草案的方式，影响着国际法的生成，促进了国际法的编纂和发展。这在国际环境保护和人权的国际保护领域里尤为明显。例如，国际非政府组织参与了《生物多样性公约》、《国际濒危物种贸易公约》等公约的准备工作，在《荒漠化公约》的谈判领域起到了重要作用[22]。在国际人权保护领域，非政府组织也对一些条约如《联合国反对酷刑公约》和《儿童权利国际公约》的准备工作发挥了一定的作用。当然，国际非政府组织对国际条约发挥作用的大小一般因为主权国家的需要而有领域的限制，一般以环境和人权等领域为主，在这些领域国际非政府组织的目标容易与政府的相一致，因此，政府乐于接受国际非政府组织的游说，乐于接受国际非政府组织有关家的意见，“从善如流”，因此，国际非政府组织在这些领域里能够发挥较大的作用。但是，在其他一些领域，尤其是在事关国家政治事务和安全的领域，如核武器谈判、裁军等领域，即国际政治学所谓的“高级政治”领域，国家一般不愿意接受国际非政府组织的参与，非政府组织也就很难在这些领域里有所作为[23]。不过，有时也未必尽然，如前面提到国际禁雷组织最初只是一个松散的网络，其目标——禁止杀伤性地雷一开始被一些批评家讥笑为“乌托邦”的目标，但是凭借人道关怀的崇高出发点，通过卓越的工作，其实现了教育民众、说服公司、启迪政府，最终使《国际禁雷公约》签署，这恐怕是迄今为止国际非政府组织在国际和平与安全领域里最杰出的成就，也打破了人们关于非政府组织难以在裁军等事关政治及军事领域发挥作用的思维定势，尽管在可预见的未来，国际非政府组织在“高级政治”领域的影响可能仍然是很有限的。
另一方面，国际非政府组织对国家间立法的影响还表现为作为“压力团体”在国际组织召开国际会议进行国际谈判的过程中通过抗议、游行示威等方式对国际会议及条约谈判施加影响。例如，1996年5 月经济合作与发展组织成员决定发起《多边投资协议》谈判，试图先在该组织内部制定一项包括更高程度的投资自由化、更高标准的投资保护以及更为有效的投资争端解决机制在内的广泛、综合、完整的多边投资框架，然后将其推销给发展中经济体和世界贸易组织。不过，MAI 谈判长期以来却是在经合组织成员国政府内部秘密进行的，经过两年的秘密谈判已经基本达成并拟订了一份机密草案，打算在1997年5月的部长会议上通过。只是在1997年2月，该机密草案文本被激进的非政府组织搞到并首次披露在因特网上。谈判的秘密进行更使人意识到，这种谈判缺乏公开性，公众和利益相关的非政府组织被排除在进程之外，对于公众和非政府组织的排斥使得人们对谈判进程产生抵触，证明谈判缺乏政治上和民意上的正当性与合法性。机密文本公开之后，非政府组织通过各种手段进行讨论尤其是通过互联网不断透漏各种谈判信息，对该协议可能产生的政治、经济、社会和文化后果进行讨论。 并在很多国家引发了示威游行和抗议活动， 致使MAI谈判于1998年底无限期中止。再如，1994年和1998 年一些非政府组织给世界银行施加压力，终于使世界银行不得不重新审视其宗旨，将有关环境保护和劳工标准引入自己的业务。此外，在1999年西雅图世界贸易组织和2001年八国集团热那亚峰会等重要国际会议上，国际非政府组织也进行了多次反对全球化的示威活动，反对全球化，呼吁全球经济正义。这些均对国家间立法产生了影响。
收稿日期：2006—03—22