北约与俄罗斯关系调整初析，本文主要内容关键词为：北约论文,俄罗斯论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
5月28日，北约19个成员国与俄罗斯的领导人在罗马举行高峰会议，签署了关于建立北约—俄罗斯理事会的《罗马宣言》，以“20”机制取代“19”机制。这表明北约与俄罗斯关系发生重大调整，双方关系进入一个新的发展阶段。
一
从历史角度看，建立北约—俄罗斯理事会是既有的北约与俄罗斯合作关系的继续和发展。冷战结束后，北约与俄罗斯关系高低起伏，几经周折，总体上逐步以和解与合作代替了原有的敌视与对抗。10余年来，双方关系经历了“北大西洋合作委员会”、“和平伙伴关系”、“北约—俄罗斯常设理事会”和当前的“北约—俄罗斯理事会”这样几个由较低层次向较高层次发展的阶段。当前双方正式启动“20国”机制，标志着北约与俄罗斯关系取得历史性突破，双方关系达到冷战结束后的最高点。现阶段北约与俄罗斯关系有以下几个新特点：
(一)双方关系从形式到内容，从深度到广度，都取得实质性进展。从形式看，双方关系架构从“19 + 1”机制上升为“20”机制。在“19”机制即在北约—俄罗斯常设理事会中，北约以一个集团的身份参加会议，会议前北约各国的立场就已协调好了，俄完全被排除在北约之外。但在新的理事会中，俄罗斯同北约19个成员国一起并列为理事国。各理事国将以字母排序，例如俄罗斯就排在葡萄牙之后，西班牙之前。在“20国”的范围内讨论问题时，每个理事国都可以自由表明自己的立场。在某些领域俄与北约成员国享有同等的参与权与决定权。俄在一定程度上与北约成员国融合在一起。
双方合作内容也有新的发展。按照俄罗斯外长伊万诺夫的解释，北约—俄罗斯理事会不再是一种磋商机制，而是一个执行机构。俄罗斯与北约在这里不仅就一些双方关心的问题进行讨论，而且还要作出最后决定。这个机构还要负责对所作的决定贯彻落实。北约—俄罗斯理事会为双方合作提供了一个新的更高层次的平台，既能确定双方合作的详细议题，又能将其付诸实施，可操作性强，而且更加务实。
北约与俄罗斯的合作更加广泛。在新的机构中，将在打击恐怖主义、防止核扩散、国际维和行动等9个方面加强磋商与合作。
北约与俄罗斯的关系更加密切和深化。理事会将至少每月举行一次大使级会议。北约将在莫斯科设办事处，俄罗斯官员也将进入北约总部办公。俄罗斯在某些有关欧洲和世界安全问题上取得平等发言权和决策权，与北约建立了一定意义上的“平等伙伴”关系。北约秘书长乔治·罗伯逊认为，北约和俄罗斯的关系出现“革命性的局面”；英国外相施特劳把北约和俄罗斯关系的新进展说成是“冷战的最后葬礼”，说俄国现在已经变成北约的“朋友和盟友”。(注：《人民网》2002年5月15日。)这虽是夸大之词，但也从一个角度说明了北约与俄罗斯关系的某种实质性变化。
(二)俄与北约和与美关系升级同步。“9·11”事件后，俄美关系加速升温，双方在“打恐”战争中进行了全面合作。俄全力支持美对阿富汗的战争；给美提供重要情报；向美运送救援物资的飞机开放领空；说服中亚国家允许美使用其军用机场和军事基地；向与美并肩作战的阿“北方联盟”派遣军事顾问等。可以说，俄是美领导的国际打恐联盟的主要成员之一。今年5月24日，两国首脑签署了《削减进攻性战略武器条约》、《俄美关系宣言》，使两国关系发展到一个高潮，进入新的历史时期。两国第一次以条约和宣言的形式宣布双方互为敌手和战略威胁关系的最后终结，双方建立新型战略关系。两国还迅速就核裁军达成协议，决定在今后10年内将各自的战略核武器削减2/3，达成协议时间之短和削减战略核武器幅度之大都是空前的。
(三)北约与俄罗斯关系的重大调整是双方“非对称”谈判的产物。双方赢输得失不均衡，进一步强化了西强俄弱的战略态势。双方实力相差悬殊，不可能进行“对等”谈判和建立真正的“平等伙伴关系”。俄从弱势地位这一现实出发，在重大问题上作出必要和不可避免的让步，为自己赢得最有利的结果，即与西方大幅提升关系，有利于从根本上改善国际环境和获得西方经济援助与支持。同时，俄与北约建立“20”新机制，在某些安全问题上享有与北约成员国同等的参与权与决定权；以平等身份同美签订削减战略核武器条约，确保了在战略武器领域与美的基本均势，有利于维护俄的战略利益与尊严。以美为首的北约则通过在相对次要的问题上的让步，换取俄默认北约继续东扩，默认美退出反导条约和发展全面导弹防御系统及在中亚与外高加索驻军，并使俄不再坚持要取得对北约扩大和对外用兵等核心问题上的否决权，不再反对美将条约规定销毁的核武器中的多数储存保留。这将使美与北约进一步扩大在欧洲与中亚的势力范围和影响，并使美在战略力量上将取得对俄的一定优势。北约与俄关系的调整使双方都成赢家，但北约更多的赢在里子，而俄更多的赢在面子；双方都作出一定的让步，但俄更多的是在主要问题上作出让步，北约更多的是在次要问题上作出让步。
(四)美欧俄纵横捭阖态势和欧洲安全格局发生微妙变化。在北约和俄罗斯关系的调整中，美起了中心和主导作用，欧洲盟国是大力推动者，俄是积极促进者。这加强了北约作为欧洲安全基石的地位和以美国为主导，西欧为主干，俄配合、参与的欧洲安全架构。由于美欧互为盟国和战略依托的关系特性不会改变，西欧尤离不开美的安全保护和须仰赖美解决影响欧洲安全与稳定的问题，对美关系是欧盟外交政策的第一优先，美欧关系始终高于美俄关系和欧俄关系。俄虽以对美关系作为其对西方以致整个外交政策的重点，由于与欧洲地缘相依，在欧洲和世界战略格局走势等重大问题上利益取向与欧盟接近，“回归欧洲”是俄政治和外交的优先选择。西欧在防范俄罗斯方面虽同美国目标一致，但美一意孤行的单边主义政策促使其对美离心倾向和独立自主倾向加速同步发展，对俄借重增加。在北约—俄罗斯理事会这一新机制中，俄对北约和欧安事务的参与作用增加，在美欧俄三边关系互动中回旋余地增大；欧俄关系将比美俄关系更趋接近和密切；欧俄对美单边主义与独霸欧洲和世界的战略图谋客观上联手牵制的趋向可能加强。这些将对美欧俄三边关系以致世界战略格局产生深远影响。
二
北约—俄罗斯理事会的成立和双方关系的大幅度提升不是偶然的，是美欧与俄关系发展的必然产物。“9·11”事件为美欧和北约与俄罗斯关系的升级提供了动力和契机；普京上台后加快俄罗斯融入西方的步伐，使俄全盘西化进程成为不可逆转，则为北约与俄建立新型关系奠定了政治基础。从根本上说，北约与俄关系的新发展是美欧俄三方出于自身国家根本利益考虑而大力推动的结果。
(一)美国推动并主导了北约与俄罗斯合作机制的转型。首先，加强与俄接触、合作是美的既定战略。美《新世纪国家安全战略》指出，使俄罗斯成为一个稳定的、面向市场的民主国家是美国至关重要的利益所在。进一步发展北约与俄罗斯的关系不但是扩大与俄在安全方面的合作所必需，也是促进俄民主改革，使俄尽快融入美主导的西方体系的必要步骤。去年八月，美国总统布什的安全顾问莱斯就曾表示不排除在某时俄罗斯也成为北约成员的可能。尽管这仅仅是一种姿态，但也表明美国对俄向西方靠拢的鼓励和支持。
其次，打恐战争大增了美加强与俄合作的紧迫性。在阿富汗战争中，美国能够取胜，俄罗斯起了无可替代的重要作用。在即将展开的第二阶段打恐战争中，美将防止大规模杀伤性武器扩散同打恐结合起来，美欲打击的所谓“邪恶轴心”国都是与俄关系密切的国家。取得俄的配合与合作，可以说是美完成第二阶段打恐目标的关键。
再次，美注重同俄进行能源合作。美主要能源进口源地——中东地区局势长期紧张、动荡，危机重重，且布什政府明显偏袒以色列的政策激化了阿拉伯国家对美国的不满和矛盾，波斯湾产油国再次动用石油武器，危及对美能源供应的前景不能排除。美迫切希望通过发展与俄的新型战略关系，为从油气资源极其丰富的俄罗斯获得稳定的能源供应创造条件。
最后，美国担心，如果对俄一味强硬，不顾及俄在欧洲安全格局中的利益，俄可能会在北约东扩、美在中亚驻军、大规模杀伤性武器扩散以及南亚和中东等问题上起事发难，损害美国及其盟国的利益。因此，当英国首相布莱尔提出北约与俄建立“20国”新机制构想后，美经反复权衡、斟酌，即同意并采纳布莱尔的建议，推动并主导了北约与俄罗斯合作机制的转型。这既满足了自身战略利益的需要，又缓和了欧美在这个问题上的矛盾，还鼓励和回报了俄罗斯向美国靠拢及其在打恐中对美国的帮助，从而收到一箭三雕之效。与此同时，美为了确保在欧洲安全战略中独家主导地位，不允许俄在欧安事务中与自己平起平坐，决意把俄罗斯排除在欧洲安全问题的决策机制之外，并以此防止俄在欧安事务的核心问题上对自己的掣肘，和防止俄罗斯与欧洲在某些问题上联手，出现与美抗衡的局面。现在北约与俄形成的“20国”机制在美心目中是有利于自身利益的理想合作模式。
(二)欧洲国家积极推动北约与俄罗斯关系的发展。欧洲盟国在对俄罗斯关系上除了与美有共同利益与考虑外，还因不同于美国的地缘因素，有着自己特有的利益考量。首先，需要淡化因北约东扩刺激俄造成的负面影响，以减少欧洲安全中“不测因素”，防止在欧洲出现新的对峙。俄罗斯虽然国力衰弱，但仍然是个军事大国。俄战略威慑力量与美并驾齐驱，任何西欧国家都不能望其项背。如对俄一味遏制而不安抚，可能引发俄与北约的潜在敌意和对抗，这将使欧洲首当其冲，遭受无法预测的严重后果。为防止出现这一局面，欧洲盟国力主北约与俄建立新型关系。其次，最大限度地加大欧洲的安全系数。把俄排除在北约机制之外，不利于与俄建立真正的互信与合作，始终是欧洲安全中的一个漏洞和隐患。把俄纳入北约安全体系，将俄栓住，可以有效推动俄的西化改革，为俄回归欧洲找到一条捷径，更有利于与俄增信释疑，深化与俄合作，以确保欧洲长治久安。再次，借重俄罗斯制衡美国的需要。美一超独大和强化单极独霸战略，与欧崛起成为独立一极和增强自主地位的战略目标相抵触。把俄纳入北约体制，可以增强欧洲盟国对俄借重和与俄合作，以加强欧洲在与美支配与反支配、控制与反控制的斗争中的地位。
因此，欧洲盟国在加强北约与俄关系的努力中一直走在前列。在“9·11”事件和“打恐”战争爆发后，布莱尔在法、德等国的支持下，不失时机地推出建立北约—俄罗斯“20国”机制的计划设想，并最终得以变为现实。
(三)俄急于希望融入西方，竭力谋求与北约关系取得突破。俄把振兴经济、复兴大国地位作为国家最大和最高利益，及国家中心战略目标。这首先需要一个长期稳定和平的国际环境。以美国为首的北约是影响俄国家安全的最大外部因素。同北约改善和发展关系是俄实行国家发展战略的关键和前提，也是俄获取西方的资金和技术援助、同西方国家建立正常贸易关系、加入世界贸易组织和争取西方重新安排债务的先决条件。
为了达到与北约关系取得实质性进展的目的，俄在三个方面调整和改变原有的观念和政策。一是放下超级大国的历史包袱，承认俄衰弱成二流国家的现实。俄认识到既然无力同西方抗衡，只有采取灵活务实态度，转而同美国及北约合作，才能获得俄生存、发展、重新崛起的时间、空间和条件。二是重新评估对俄国家安全的现实威胁。俄作为恐怖主义的主要受害国之一，认识到对自己的主要现实威胁不是来自哪个特定国家，而是来自恐怖主义及产生恐怖主义的民族分裂势力。在打恐问题上，俄同美及其北约盟国有共同的目标和利益，因而大力支持和配合美的打恐战争。三是大幅度调整对美和北约的政策，把融入西方和发展对美及其北约盟国关系作为俄对外关系和对外政策的重点。为此，俄不惜在北约东扩、美发展弹道导弹防御系统和把军事力量扩大到俄传统势力范围等重大问题上作出妥协。这些为俄与美及北约建立新型关系铺平了道路。
三
北约和俄罗斯通过建立“20国”新机制，双方关系发生了前所未有的进展和变化。但从深层次看，这种进展和变化象征意义大于实际意义，形式多于内涵，双方关系气氛上的改善多于实质性进展。北约和俄关系确实进入一个新的发展阶段，但并未发生根本性质的改变。
(一)新机制并没使俄与北约成员国建立真正平等的伙伴关系，双方的合作仍然建立在不平等的基础上。北约—俄罗斯理事会这一新机制只是将其合作锁定在打击恐怖主义、防止核扩散、军备控制、处理地区危机、进行海上救护，以及参加国际维和行动等方面。这些安全领域固然重要，但仅是北约处理的外围性安全问题。在涉及北约扩大、军事决策和对外军事行动等核心问题上，俄罗斯仍无发言权，更无决策权、否决权。这就决定了双方所谓的“平等合作”是有选择的和有限的。根据北约—俄罗斯理事会的规定，任何一个北约成员国都可以在必要时行使否决权，使某一议题不在理事会协商。这就意味着双方一旦出现意见分歧，北约19国可以不受任何约束地撇开俄罗斯单独讨论并作出决定。这不但体现了北约成员国与俄罗斯不平等，而且在遇到科索沃危机这种情况时，新机制会跟旧机制一样形同虚设。新机制实际上是以条约形式将俄作为北约的“外围成员”地位固定下来。
(二)双方战略目标仍然相左。北约并未完全放弃防俄、制俄战略，而是通过继续东扩和将军事触角深入中亚、外高加索，通过美与俄签订削减核武器条约，进一步蚕食俄的外部战略空间，使之逐渐接近和最终达到“零存在”，削弱俄的战略力量实力，以从根本上剥夺俄重新成为超级大国的条件。而俄坚持复兴大国地位的既定目标，抓住发展经济这个中心不放。俄所以在一些重大问题上作出让步，就是为了提升与西方的关系，为振兴经济创造前提条件。俄实行韬光养晦、着眼长远的方针，采取先屈后伸，以空间换时间，以妥协换实惠的策略，是俄实施国家发展战略所必需，也是俄当前所采取的最好、最有利的政策。北约和俄罗斯战略目标相径庭，决定了双方遏止与反遏制的斗争将以潜伏的形式继续下去。
(三)新的机制缓和而未完全解决双方之间的主要问题与分歧，双方在一些重大问题上仍然存在着根本矛盾。在北约及其东扩问题上双方有着不可调和的利益冲突。北约扩大到除俄外的整个欧洲国家以至中亚，是美及其盟国的既定战略。俄罗斯却坚持认为，冷战结束后，北约已经没有存在的必要，扩大就更没有理由。北约扩大至波罗地海及独联体国家，从根本上损害俄的国家安全和战略利益，势必使俄与北约的关系存在变数。
关于北约的性质，俄希望将北约组织“欧安会化”，即使其从军事集团变成更加政治化的组织。如此，俄可以用完全不同的观点对待北约东扩甚至可以加入北约。但是北约不可能改变其军事集团性质和成为更加政治化的组织，因为科索沃和阿富汗战争之后美国和欧洲都认为，军事措施可以有效地制止危机，北约不应改变其军事职能。美国负责政治事务的副国务卿马克·格罗斯曼最近强调，北约是一个军事组织，吸收新成员国的关键因素要看他们能否担负起作为北约成员国的责任；北约应该增加军费，加强其现有飞机和舰艇的装备能力，以便未来更多的成员国军队能快速投入到作战第一线。(注：《千龙新闻网》2002年4月19日。)
关于如何建立欧洲安全新体系，双方也存在根本分歧。北约主张这一体系的核心应该是北约，而俄罗斯却坚持要让欧安组织在其中起主导作用。
在北约是否有权在其防区外采取军事行动的问题上，以美国为首的一些北约成员国鼓吹新干涉主义，认为必要时北约可以不经联合国授权，自行在其防区外采取军事行动。俄却强调北约这样作，首先须得到联合国授权，否则北约不得任意行事。
前不久俄罗斯外长重申俄反对北约继续东扩的立场，并宣布俄将不参加11月举行的旨在接纳北约新成员的北约首脑会议。俄还宣布放弃履行俄美签订的“第二阶段削减战略武器条约”义务，对美退出“反导条约”还以颜色。美国国务卿鲍威尔就在俄美达成“削减进攻性战略武器条约”之后不久即声称北约盟国应加强防务力量，而不管俄罗斯对此作出什么“过激反应”。这些充分说明北约与俄罗斯之间战略矛盾仍然极其深刻。俄罗斯一家机构公布了不久前进行的一项民意测验显示，逾半数的被调查者认为北约对俄罗斯仍“具有攻击性”，也从一个侧面反映了俄对北约的不信任。
北约与俄罗斯新机制的不平等性及局限性，决定了双方的合作关系仍然脆弱。双方建立真正信任和伙伴关系要有一个比较长的过程，决非一朝一夕、一个会议或者一个宣言就能够解决的。德国前总理科尔指出，欧洲的下一个主要任务就是为俄罗斯找到在欧洲的一个永久位置，不过这个任务不可能一蹴而就；欧洲国家，尤其是德国应该担任俄罗斯和美国之间的“翻译”角色，使俄美之间完全消除冷战时期形成的敌意和不信任。(注：《人民网》2002年3月6日。)今后，欧洲会在不影响欧美团结的框架中，继续积极推进北约与俄罗斯关系的深入发展。美国将在维护其领导地位的基础上进一步改善北约与俄的关系。俄会在欧洲安全事务中有更多的参与，但难以取得真正平等地位和决策权。双方仍然存在根本矛盾与分歧，难以完全消除龃龉与争吵，并且不排除彼此关系再度降温的可能。
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