嘉兴市机构编制委员会办公室 南开大学
摘要：作为国家事业单位一个重要的部分，公益类事业单位具有政府性和社会性双重特点。随着社会进步，为了适应市场经济发展，我国开始分类制度改革，公益类事业单位作为分类改革后唯一的事业单位类别，需要向着社会性、服务性事业单位转型，因此，需要对公益性事业单位的行政管理方式做出思考，寻求行政管理改革的创新路径。
关键词：公益类事业单位；行政管理改革；创新途径
随着市场经济发展，我国事业单位展开了分类制度改革，作为分类改革后唯一事业单位类别，公益类事业单位的职能向着服务性、社会性转移。公益类事业单位改革，需要对其政府性作出转变，建立新型法人结构、健全内部的管理运行机制。目前，由于各方面因素的影响，公益类事业单位在行政管理改革方面仍存在一些问题，应当引起重视。
一、公益类事业单位行政管理改革的意义
公益类事业单位属于非营利性的组织机构，虽然具有社会性和政府性特征，但并不具备生产经营能力和行政职能，是独立于政府和企业之外的、以提供公共产品和服务为主要功能的社会组织机构。[1]
进入社会发展新时期，国家事业单位面临着体制冗杂、制度保守等问题，急需作出改革。对于公益类事业单位而言，其公益性特点决定了它的非营利性，不应该从事生产经营活动，其经费来源为政府财政拨款；由于公益类事业单位的服务对象是整个社会，具有公共服务的特性，该类事业单位也不具有行政管理单位的职能，作为公益事业发展的国家性载体、政府为人民群众提供公益服务的主要载体，对公益类事业单位进行行政管理改革，是为公益类事业单位向社会服务性组织机构发展开辟道路，同时也有利于我国事业单位的深入改革、为社会经济文化发展助力。
二、公益类事业单位目前存在的问题
进入新世纪以来，政府机构改革和社会制度改革取得了突破性进展，而事业单位的改革却相对较为缓慢，事业单位组织结构冗杂、外部管理体制和内部运行机制保守落后，改革方式缺乏科学性和前瞻性，这些问题阻碍了事业单位的改革进程，急需获得解决。
（一）事业单位组织形式落后，难以与政府机构分割
公益类事业单位改革，最重要的一点就是要强化其公益属性，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，建立独立的管理机构。但由于我国的公益类事业单位大多数由国家拨款建立，早期多挂靠在政府组织机构里，由政府进行管理，这就造成了事业单位很难脱离政府管控，管理模式基本照搬政府机构组织，使得事业单位的工作与社会脱节，很难实现其社会公共服务性的特征。另外，政府参与到社会服务工作中来，造成公益类事业单位自身管理的滞后性，使事业单位的运转机制变慢，不能带来实际的社会效益。
（二）政府和事业单位职能混淆，职能责任不清晰
事业单位与政府的职能混淆、政事不分，容易造成行政资源的浪费，降低事业单位效益、增加政府部门的负担。由于公益类事业单位多的举办者是政府，内部行政管理组织结构与政府机构趋同，多数公益类事业单位的行政主管部门兼任了政府职能和公共服务事业职能，无法实现独立的法人治理模式，责任无法明确，大大降低了事业单位的工作效率。同时，对于广大社会群众来说，公益类事业单位隶属于政府，监管此类事业单位的职责也就在政府，这样导致对事业单位的权责意识削弱，增加了政府机构的工作负担，使得许多事务无法高效进行、无法监管到位。
（三）公益类事业单位的人事聘用制度和岗位设置落后
过去的很长一段时间里，事业单位组织结构都是参照政府编制设置，管理制度也受到了相同的影响，许多事业单位的专业技术岗位缺乏，却又虚设了许多行政管理岗位。在实际工作进行时，就不得不对岗位进行变动，“因人设岗”“岗随人走”的做法普遍存在，极大地阻碍了公益类事业单位人事管理的健康发展。
这样的岗位制度也影响了聘用制度的改革。参照政府编制进行招聘，会造成工作岗位分配不均的情况，从而产生一批未聘人员，这些未聘人员的去留也成了事业单位人事制度改革的一大难点，如何才能节省资源配置、保证上岗人员的综合素质，又要如何对未聘人员作出安置，是公益类事业单位改革的重点问题。
（四）公益类事业单位改革缺乏监管力量
作为社会性公共服务机构，公益类事业单位需要社会力量对其进行监管，但目前的公益类事业单位主要受政府监管，缺乏内部行政管理和外部社会力量的监管，这使得此类事业单位在改革创新上缺乏积极性。[2]
三、完善公益类事业单位行政管理的改革方向
要保障公益类事业单位能较好地实现其社会公共服务作用，需要建立一套灵活、高效的运行机制。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这就要求：①公益类事业单位需要根据社会实际需求，适应社会发展，逐步建立起去行政化的运行机制；②重视事业单位的改革创新，积极团结政府、公益类事业单位、社会组织等力量，促进公益类事业单位向多元化组织结构转变，形成独立自主的服务性组织机构的管理系统；③明确公益类事业单位的权力与责任，促进公益类事业单位积极统一事业单位的责、权、利方面的职能。
（一）实现公益类事业单位向社会性组织机构转型
公益类事业单位具有社会性、公共服务性的特点，公益类事业单位应当从政府性机构向社会学组织机构转型，重视事业单位在国家事业职能上的作用，削减其在政府的行政管理职能。只有在社会管理中找准定位，公益类事业单位的体制改革才能日益完善。
（二）实现公益类事业单位的多元化发展
公益类事业单位的服务对象是面向全社会的，这就决定了公共服务事业不可能呈一元化形式发展。公益类事业单位应当重视市场，充分发挥市场调节机制，逐步建立起法人主体地位，从组织形式到经费收支、服务范围，实现独立自主的多元化发展，这样也能更加明确事业单位在公共服务事业上的责、权、利的统一。
（三）依靠国家调控，重视市场规律，完善公益类事业单位的管理网
近年来，国家越来越重视公益类事业单位和各类社会组织的建立和发展，并积极推动公共服务的市场化发展。可以说，市场规律决定了公益类事业单位的社会管理服务方向，因此，必须重视国家和市场对公共服务事业的推动作用，完善公益类事业单位的管理网络，建立先进、科学的合作机制，确保公益类事业单位行政管理的透明公开。
四、公益类事业单位行政管理改革的新路径
（一）需要保证公益类事业单位行政管理的独立性
公益类事业单位过去长期依附于政府机构，缺乏独立的决策机制。在事业单位的分类改革之后，公益类事业单位成为唯一的事业单位类别，取得了组织机构的独立性，但还是在一定程度上受到旧政策的影响。这导致公益类事业单位实质性管理权的缺失，这样一方面难以建立责权分明的管理制度，另一方面也很难真正发挥公益类事业单位的专业优势。因此，需要在公益类事业单位内部引进企业管理制度，建立独立的法人结构，保证其独立自主的行政管理职能。企业管理制度的代表可以与政府机构组织的代表相辅相成，同时保证公益类事业单位管理的民主性和公平性。
（二）深化人事制度改革，对岗位和人事管理制度进行整合
针对事业单位系统扩张、人员冗杂问题，可以根据实际情况，重新调整组织结构，根据社会需求，设置相适应的岗位，根据岗位需求设置相适应的编制，坚持公开透明的招聘方式；在人事管理上，实现合同制管理，依法签订用工合约，并在合同阶段就明确各岗位的权责关系。这样做的好处是，保证随时都有新鲜血液的加入，加上定期考核评估，能够有效提高工作人员的竞争意识和积极性。
（四）健全法人治理系统
法人责任制度是新时代公共服务事业的有效改革产物。政府不再全权管理公益类事业单位，改由事业单位法人自主管理，政府只起到基本的监管作用，这样一方面公益类事业单位在工作运行上会得到更多的自主权，有利于实现政府管办分离的模式，另一方面也能更加明晰地整理出公益类事业单位的责权关系。
（五）加强事业单位的绩效管理机制
企业管理制度的有效管理办法之一就是绩效管理机制，在深化公益类事业单位内部运行机制改革中，逐步完善绩效管理和考核制度，对改革是否取得实质性的进展起着重要的作用。主要包括：设计绩效管理的框架，完善内部绩效审计制度，提高公益类事业单位绩效评估的科学化水平等。绩效评估要公开透明，同时要科学地使用评估结果，将绩效评估与奖惩制度结合起来，建立以绩效评估结果为基准的奖惩制度。
（六）加强公益类事业单位体制创新的配套措施[3]
要更好地促进公益类事业单位改革，在对公益类事业单位进行重新分类的改革基础上还应当加强其体制创新的配套措施的完善。这就需要国家的鼓励与扶持、事业单位主动开发高科技公共事业模式、公益类事业单位不断起到协调政府与社会的关系，加强政府与公益类事业单位的互动合作等。
结束语
综上所述，要实现公益类事业单位行政管理改革创新，尤其要重视公益类事业单位行政管理观念的转换，真正从内部进行深入的体制改革，转变政府职能，重视公益类事业单位的社会性、公益性发展，实现从政府管辖到多元化管理的转变，同时，还需要建立社会监督体系，从机构建制入手，进一步深化公益类事业的改革发展。
参考文献：
[1]贾博.公益类事业单位改革的问题与对策[J].领导科学，2017（35）：48-50.
[2]王晓松.关于社会公益类事业单位改革的基本思路[J].人力资源管理，2018（5）：515-516.
[3]王敬元.我国公益类事业单位改革的探讨[J].现代经济信息，2015（8）：53-53，55.
论文作者:金兵兵
论文发表刊物:《中国经济社会论坛》学术版2018年第6期
论文发表时间:2019/3/18
标签：事业单位论文; 公益论文; 政府论文; 行政管理论文; 社会论文; 社会性论文; 组织机构论文; 《中国经济社会论坛》学术版2018年第6期论文;