高考加分政策的历史演变与反思，本文主要内容关键词为：加分论文,政策论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G424.74[文献标识码]A[文章编号]1673-1654(2008)03-0036-13
近些年来，随着办学权力由中央向地方政府和高校下放，部分省份和高校根据各自需要出台了高考加分政策，而且国家原有的部分高考加分政策在实践中被一些人作为权钱交易的工具，腐败现象时有发生，高考加分政策本身并不必然产生腐败，腐败是人的行为，社会各界对此反应激烈。因此，有必要对我国高考加分政策的来龙去脉以及存在的问题进行研究，并在此基础上提出政策建议，供改革参考。
一、我国高考加分政策的历史演变
本文“高考加分政策”是指中央与地方教育主管部门、高校在高校招生录取中根据考生的种族、身份、德智体表现、竞赛获奖、社会贡献等情形给予其高考分数优惠与照顾的行为规则。从我国高考加分的历史发展来看，加分形式可分为三种：优先录取、降分录取与加分录取，根据这三种形式相应地将我国高考加分政策历史演变划分为三个阶段。
(一)优先录取阶段(建国至1976年)
1950年的高校招生文件规定，对于“参加工作三年以上的革命干部及革命军人、兄弟民族学生以及华侨学生，考试成绩虽稍差，得从宽录取”[1]。1952年对于工龄在三年以上的产业青年工人也实行“从宽录取”政策。1954年，在教育部颁布的高校招生文件中首次提出“优先录取”的概念。1956年的高招优先录取对象增加了“烈士子女”和“香港澳门学生”两类。此后至1965年，优先录取的对象比较稳定地分为以下六类：(1)工人、农民、工农速成中学毕业生、工农干部；(2)复员建设军人、转业军人；(3)参加革命工作满三年的在职人员；(4)烈士子女；(5)少数民族学生；(6)华侨、香港、澳门学生。这一阶段政策的显著特征是对工农成分学生优先录取的力度越来越大，而且采取各种途径大力提高工农成分学生在高校新生中的比例。工农成分学生占在校大学生的比例由1958年的55.28％上升至1964年的70.1％。“文革”期间废除了高考，实行工农兵推荐上学政策，高校招生通过大幅度降低录取标准提高工农与革命干部阶层新生的比例。这种在高校招生中过分强调阶级成分的做法直接导致高校教育质量的明显下降。
至于优先录取的分数优惠幅度，1956年7月15日高等教育部学生管理司颁布的《全国高等学校1956年暑期统一招生录取、分配办法》首次作出明确规定：“对于合乎优先录取条件的考生，如果他们的政治、健康条件合格，学科成绩够最低录取标准，在与一般考生成绩相同或相近(指总分少20分左右的)时，就应该优先录取。”[2]同时规定了优先录取的具体做法，“在录取分配时，不管分级的大小，按比一般考生每一分级低10分，将合于优先录取条件的考生，逐级在一般考生录取之前先行录取后，再录取一般考生。如：在录取320～300总分的一般考生前，应把成绩在290分以上合乎优先录取条件的考生先行录取，再录取320～300总分的一般考生”[3]。此后我国高招逐渐形成一个惯例，无论是降分还是加分，分数优惠幅度基本控制在20分以内。
(二)降分录取阶段(1977年至2000年)
1977年以后，国家加大人才选拔力度，高校招生不再对工农成分学生及革命干部实行政策优惠，除了继续对少数民族学生、港澳台青年、归国华侨青年等实行优先录取政策外，开始对三好学生、学科竞赛获奖者、体育艺术特长生、思想品德表现突出者、受政府表彰的优秀青年、报考农林等特殊院校者等对象实行高考降分投档政策，这一做法映射出国家对拔尖人才的迫切需求。而这一阶段的降分录取幅度控制在省级最低控制分数线50分以内至“提上一个分数段”之间。
1978年6月教育部高招文件提出“同报考相关科目的考试成绩特别优秀的考生和边疆地区的少数民族考生，最低录取分数线及录取分数段，可适当放宽”[4]。1980年提出“应届高中毕业生中连续两年被评为‘三好’的学生以及工作积极、表现突出的学生干部，在与其他考生同等条件下，优先录取”[5]。这成为此后我国对“三好”学生、优秀学生干部等实行高考加分政策的起源。1981年规定对报考师范、农林、煤炭、地质、石油等院校的考生不足计划招生人数时，录取分数可适当放宽。从1983年开始，对地区以上表彰的应届高中毕业生中的三好学生和优秀学生干部以及高中阶段参加地区级以上体育竞赛获单项前五名的队员或集体前三名的主力队员，考分达到当地规定分数线的，可提上一个分数段提供给高校选择；对于地区以上表彰的优秀的高中学生干部，考试总分低于分数线10分以内的，可经特殊批准决定录取。1985年，规定高中阶段参加地区级以上体育竞赛获单项前五名的队员或集体前三名的主力队员，可相应降低总分20分提供档案。同时，对退出现役的义务兵实行同等条件下的优先录取政策。1986年规定获得国家二级运动员称号的考生，可降低20分提供档案。参加1985年、1986年重大国际比赛以及由国家举办的全国性比赛获前六名以及1985、1986年获运动健将、一级运动员称号的考生，可降分50分提供档案。这是建国以来高考降分幅度最大的年份。
1987年4月27日，原国家教委颁布《普通高等学校招生暂行条例》，规定符合以下条件的应届高中毕业生可适当降低分数录取：(1)高中阶段受地区级以上表彰的三好学生、优秀学生干部；(2)政治思想品德方面有突出事迹，相关科目或平时成绩特别优秀；(3)省级以上科技发明获奖者或单科竞赛优胜者。对于参加体育竞赛获奖者的分数优惠政策如同上年。对少数民族聚居地区的少数民族考生、归侨、华侨子女、归侨子女、台湾省籍考生、荣立二等功以上的退役军人以及烈士子女，可以适当降低分数，择优录取。这里所指的“适当降低分数”一般是指控制在20分以内，但实际操作中往往出现许多超出这个范围的情形。定向生和委培生可以在同批录取学校控制分数线以下20分以内择优录取。1991年，对于获省级以上劳动模范、先进工作者称号的青年，其成绩在一般本科、专科线下20分者，可由高校审查录取。1987年的高招录取政策在以后的十几年里没有发生大的变化，直到2001年才作出规范调整。
(三)加分录取阶段(2001年以后)
从2001年开始，高招录取政策不仅确定了高考降分与加分对象，而且对降分与加分的幅度作出明确规定。2001年，高考降分投档录取的对象有：(1)边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区的少数民族考生；(2)归侨、华侨子女、归侨子女和台湾省籍考生；(3)荣立二等功以上的退役军人；(4)烈士子女；(5)近两年参加重大国际比赛和全国性比赛取得前六名、高中阶段获国家二级运动员以上称号的考生。
同时，2001年的高校招生规定明确了高考加分录取的对象：(1)省级优秀学生；(2)高中阶段思想政治品德方面有突出事迹者；(3)高中阶段省级及以上科技发明创造奖获得者或全国中学生学科奥林匹克竞赛省赛区一等奖以上获得者；(4)高中阶段参加重大国际体育比赛或全国性体育比赛取得前六名、获国家二级运动员以上称号的考生(须出具参加比赛的原始成绩)。符合上述降分或加分录取条件的学生，其降分或加分幅度一般不得超过20分。一考生如有多项增加或降低分数投档的情形，一般不得累计，仅取其中最高一项情形的分值。2004年规定自谋职业的城镇退役士兵、在服役期间荣立三等功的退役军人，可增加10分投档；在服役期间荣立二等功(含)以上或被大军区以上单位授予荣誉称号的退役军人，可增加20分投档。可见，这一阶段高考加分政策出现优先录取、降分录取与加分录取三种形式并存局面。
由上述三个阶段演变情况看，我国高考加分政策呈现出以下两个特征：一是高考加分对象有逐渐增加的趋势。1950年的高考加分对象主要有工农干部、少数民族学生与华侨学生三类，1956年增加了烈士子女和香港澳门学生两类，1977年后又增加了三好学生、学科竞赛获奖者、体育艺术特长生、思想品德表现突出者、受政府表彰的优秀青年、报考农林等特殊院校者等对象。近几年来，部分省级招考主管部门和高校又陆续出台了一些针对本地区、本部门的高考加分政策，如见义勇为者加分政策、三峡库区移民子弟加分政策、高校教职工子弟加分政策等。二是高考加分幅度由模糊走向具体。建国至1965年实行“优先录取”政策，具体操作控制在降分10至20分之间；改革开放初期实行“降分录取”与“优先录取”并用的政策，根据不同对象降分幅度控制在10至50分之间；2001年以后，无论是加分还是降分，幅度控制在20分以内。“优先录取”在操作中也由“文革”前的降分投档逐渐转变为现在的在一定投档比例内同等条件下优先录取。
二、社会各界对高考加分政策的争议
高考加分政策争议的焦点有两个，一是高考加分政策在理论上是否具有合理性，另一个是加分政策执行是否公平。争议主要集中在对二级运动员、省级三好学生(包括优秀学生干部)、华侨与港澳台学生、见义勇为者等对象的高考加分政策上。这些争议可以归结为三种观点：维持论、废除论与规范论。
(一)维持论
一些学者从高考加分政策出台的合理初衷入手，主张维持现有高考加分政策。北京师范大学劳凯声教授认为，加分制度出台基于这样一种考虑：通过一张试卷反映出来的是一个人应对考试的能力。但我们教育的目的是培养全面发展的人，加分制度有助于高校全面了解一个学生各方面的特长，就这个意义来看，加分在理论上无可厚非，也更能适应高等学校的入学标准。哪些比赛应该加分，哪种情况不应该加分，这些事关公平公正，都应该得到充分重视，但这些都不足以说明加分制度本身存在根本缺陷，不论加分政策是否完善，现行加分制度都应得到坚决执行[6]。中国人民大学毛寿龙教授也指出，高考制度原本就很模式化了，高考加分制度是对高考制度的重要补充，也是对其缺陷的重要弥补，并且能够让优秀人才不致陷入“一考定终身”的苦恼，因此有必要坚持实行[7]。针对上述维持论，笔者认为，从高考加分政策的现实发展看，一些针对地方利益和部门利益而出台的高考加分政策显然违背了社会公平原则，例如省级以上优秀专家和博士子女的加分政策、高校教职工子女加分政策等，对于类似的高考加分政策显然很难“坚决执行”。
(二)废除论
另一些学者从高考加分政策制度设计或执行结果所存在的问题出发，主张废除现有高考加分政策。北京理工大学杨东平研究员指出，一些初衷不错的制度，类似高考中的保送生制度，以及特长生、三好学生、优秀学生干部加分等政策，已在现实中逐渐沦为“腐败通道”。……加分制度之所以腐变，重要原因之一在于加分制度本身的缺陷，即对“程序公平”的忽视，其操作过程往往是封闭的、不公开和不受监督的，没有在操作程序方面的严密规定[8]。也有人提出，由于加分制度设计本身不够严密，由于对权力的制约监督形同虚设，由于运作过程的不透明不公开，致使高考加分政策在一些地方严重异化，成了一部分人以权谋私的工具[9]。也有学者对高考加分政策的合理性提出质疑，认为高考加分政策的设计初衷，原是出于软化过于僵硬的“唯分数论”弊端，以实现更大程度上的招生公平的，但不可否认的是，作为一种制度性的矫正措施，“加分”之于高考基本制度，只是一种例外性的补充规定，具有很浓的“法外施恩”色彩[10]。笔者认为，既然高考加分政策出台的初衷具有合理性，有利于在一定程度上弱化高考选才的制度缺陷，对于加分制度设计上存在的问题可以通过制度的完善逐渐予以解决。若针对高考加分政策执行所出现的问题，也可以通过完善执行程序、加大执行监督等途径来提高政策执行的“忠实性”。
(三)规范论
这一派观点不主张对高考加分政策全盘肯定或全盘否定，而是在对高考加分政策进行分类的基础上，主张对现有混乱的高考加分政策进行规范整顿。从对象看，高考加分可分为照顾性加分和鼓励性加分两类。规范论者认为应坚持执行照顾性加分政策，而主张对鼓励性加分进行规范。厦门大学教育研究院院长刘海峰教授提出，高考加分制度在美国和我国的台湾地区也存在，应该说有着相当的现实意义。照顾性加分是社会救济的一个重要方面，是维护教育公平和正义的题中之意，人们一般不会产生异议，应该坚持下去。还有学者认为，“对像烈士子女这类的考生，还可以在高考招生制度上加强扶持力度，甚至可以考虑在满足某些条件的前提下保送入学，因为家庭残缺了，小孩的成长更不容易”[11]。人大代表洪可柱明确提出：“我不赞成取消高考加分政策，尤其是照顾性的加分政策。对少数民族考生、烈士子女等，我是赞成加分的，因为这是促进社会公平与和谐的重要举措。但是，对于一些鼓励性的加分政策，尤其是一些缺乏刚性指标的加分政策，以及明显有违教育公平公正的加分政策，我认为应该进行清理规范。”[12]
笔者对包括重点中学校长、省级高招工作人员、高三年段专任教师在内的151人进行问卷调查，其中对高考加分政策的调查结果显示，在149份有效问卷中，主张取消高考加分政策的占25.5％，主张维持现有政策的占32.2％，而主张对其中部分加分政策进行改革的占42.3％。在具体加分幅度上，有效问卷140份，其中主张加分幅度少于10分的占33.6％，有61.4％的人士主张加分幅度在10到20分之间，只有5％人提出加分幅度要高于20分。从调查结果看，主张取消高考加分政策的占少数，而且目前的加分幅度基本上得到多数人的认可。
三、高考加分政策的反思
社会各界对高考加分政策的分歧主要集中在高考加分的对象以及高考加分政策的执行结果上。笔者认为高考加分政策主要包含三个实质问题，即谁应该成为高考加分的对象、高考加分以多大幅度为宜、谁有权制定高考加分政策。
(一)谁应该成为高考加分的对象
笔者将我国目前的高考加分对象归纳为以下三大类十一种对象。第一类是补偿性加分政策。加分对象包括：(1)少数民族学生；(2)烈士子女；(3)华侨、港澳台学生；(4)报考农、林、地、矿等艰苦行业高校者。第二类是鼓励性加分政策。其对象包括：(1)高中阶段参加青少年科技创新大赛或全国中学生学科奥林匹克竞赛获奖者；(2)高中阶段获得重大国际体育比赛或全国性体育比赛获奖者与获国家二级运动员(含)以上称号者；(3)获得优秀学生、三好学生、优秀学生干部称号者；(4)高中阶段思想政治品德方面有突出事迹者(主要是见义勇为者)；(5)荣立军功的退役军人；(6)受政府表彰者。第三类是因特殊时期、地区或部门需要而制定的高考加分政策，例如非典期间医护人员的子女、三峡库区移民的子女、专家与博士人员的子女、高校教职工子弟、独生子女等高考加分。
笔者认为，对于补偿性加分政策应继续坚持执行，因为补偿性加分符合保护社会弱势群体、维护社会正义原则。对少数民族考生实行高考加分政策既符合罗尔斯的差别补偿原则，又有利于维护民族团结与社会稳定，符合社会公共利益和社会公正原则，社会各界对少数民族的加分政策认同度很高，几乎不存在争议。由于烈士为社会公共利益而献出生命，为了弘扬社会正义，其子女在升学、就业等方面理应得到照顾，社会上对这个群体的高考加分政策认同度很高。对华侨、港、澳、台学生的高考加分不仅是为了国家统一和增强中华民族的凝聚力，体现了高考发挥社会功能之需要，也是出于对这些对象与我国内地学生高考竞争时在文化、语言等方面所处劣势的一种补偿。对于报考农、林、地、矿等高校者实行降分投档政策，目的是鼓励学生将来从事这些多数人不愿做而又必须有人做的艰苦行业，这也是对这些将来处于社会不利地位人群的一种“提前”补偿，政策出台的目的符合社会公共利益。
从政策立意看，鼓励性加分符合社会公共利益原则，理论上应给予坚持。但由于不同对象的鼓励性加分政策在实践执行中的效果差别很大，因此应区别对待。笔者主张，对于参加青少年科技创新大赛或全国中学生学科奥林匹克竞赛省赛区获一等奖以上者、高中阶段获得重大国际体育比赛或全国性体育比赛前六名者、荣立军功退役军人的高考加分政策应该继续坚持。因为这些对象的高考加分不仅在政策立意上体现了功绩主义思想，有利于调动学生的创造性和积极性，从长远发展看，有利于增进社会总体福利和效率，符合社会公众的普遍利益。而且从政策执行来看，这些奖项不容易掺假，较能反映学生的真正实力，社会认同度亦较高。对国家二级运动员的高考加分可在严格规范其评选与监督程序的前提下继续适用。但笔者主张取消对优秀学生(包括三好学生、优干、优秀团干、优秀团员等)、见义勇为者、现役军人子女、获得政府表彰者的高考加分政策。取消的理由是这些加分项目的认定缺少刚性指标，容易受到权力、人情关系等的侵蚀而被腐败者利用。目前已有部分省市取消此类加分政策，如江苏省在2006年取消了对获省级三好学生、省级优秀学生干部称号者的高考加分政策。
笔者坚决主张取缔因某个地区、部门或特殊时期的需要而制定的高考加分政策，如优秀专家与博士子女、高校教职工子女、农村独生子女等对象的加分政策。因为这些政策严重违背了高考公平原则，容易引发社会的公平危机。笔者建议，为了保证高考的公平与公正，无论是国家层面还是各省市层面，以后都不要再出台这类应一时之需或满足部门、地区利益的高考加分政策。高考加分不能成为解决社会难题的“万能工具”。从社会发展趋势看，高考加分政策的种类应逐步趋于减少，而不是越来越多。
(二)高考加分以多大幅度为宜
实践中高考加分幅度在一定程度上出现了“失序”局面，不仅体现为不同时期的高考加分幅度不同，而且不同省份之间对同一对象的加分幅度有很大差别，还表现为同一个省份对同一对象在不同时期的加分幅度不同。
首先，国家在不同时期有着不同的加分幅度规定。以体育运动绩优生的高考加分政策为例，1983年对于高中阶段参加地区级以上体育竞赛获单项前五名的队员或集体前三名的主力队员，政策规定可提上一个分数段提供给高校选择。1985年则规定上述获奖者可相应降低总分20分提供档案。而参加1985年、1986年重大国际比赛以及由国家举办的全国性比赛获前六名以及获得运动健将、一级运动员称号的考生，可降低50分投档。2001年规定，高中阶段参加重大国际体育比赛或全国性体育比赛取得前六名、获国家二级运动员以上称号的考生，可最多加20分投档录取。其次，不同省市对同一高考加分对象的加分幅度有很大差别。如对高中阶段获得省级以上青少年科技创新大赛或全国中学生学科奥林匹克竞赛省赛区一等奖以上者，教育部的政策规定是最高可以加分20分。但各省的具体规定不同，如2003年，辽宁对此采用优先录取政策，而广东实行降低10分投档的政策，辽宁、新疆、海南、陕西等省实行加10分的政策，浙江、福建、湖南、江苏等则规定加分20分投档录取。再次，同一省份对同一对象在不同时期的加分幅度不同，如对见义勇为者的高考加分政策，福建在2002年以前实行优先录取政策，从2003年开始则规定获得市级见义勇为奖励者加10分，获省级见义勇为奖励者加20分。从公民权利平等的角度看，这种在不同时期、不同地区对同一种加分对象实行不同加分幅度的做法严重违背高考公平原则，在一定程度上导致了现有高考加分政策的混乱局面。
从区域比较来看，我国台湾地区从1949年到现在，对原住民、蒙藏生、边疆生、新疆生、侨生、港澳生、运动绩优生、退伍军人、派外工作人员子女、内地学生等八类特种生实行百分比式的高考加分政策，加分幅度为降低录取标准10％至25％或增加考生总分10％至25％，其优待幅度之大令内地人士惊叹。从台湾地区高考加分幅度大于内地的产生原因来看，台湾不仅拥有百分比加分的历史传统惯例，还在于台湾地区的高等教育资源比内地要丰富得多。内地不仅高等教育资源紧缺，而且全国考生数量庞大(截至2006年有900万)，竞争十分激烈，分分必争，因此高考加分或降分的幅度就很小。高考加分幅度从一个侧面反映了一个国家或地区高等教育入学机会竞争的激烈程度和社会诚信水平的高低。
针对上述存在问题，笔者提出两点建议：第一，对同一对象的高考加分幅度应该全国统一。因为无论是补偿性加分还是鼓励性加分，从公民基本权利平等来看，没有理由在不同省份对同一加分对象实行不同的加分幅度。罗尔斯认为“每个人对与所有人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”[13]。第二，对于鼓励性加分对象可采用百分比加分制。从社会反映和笔者所进行问卷调查的结果来看，目前将各项高考加分幅度控制在20分之内的规定较为合理。但为了激励考生学习，笔者认为可尝试采用百分比加分制，比如最高加分幅度可定为考生高考成绩的5％，因为这样不仅可以激发学生调动潜能开发智、体、艺等特殊才能，而且有利于促进中学素质教育的发展。这种做法可在部分具有刚性标准的加分对象上进行试点。
(三)谁有权制定高考加分政策
在20世纪，我国高考加分政策的决策权掌握在中央政府手中。进入21世纪后，随着教育分权的推进，省级政府获得了相当大的权力，于是各地方政府先后针对不同对象出台了各自的高考加分政策，同时各省之间对于同一对象的高考加分幅度不一。随着高校办学自主权的扩大，一些高校也出台了各自的高考加分政策。这样就形成了中央政府、地方政府和高校三者都有权制定高考加分政策的局面。那么，到底哪些部门有权制定高考加分政策呢？这取决于对高考加分性质的认定。
由于高等教育入学机会是一种非基本权利，能力原则是其最基本的原则，因而高考主要是按照考试成绩对考生进行高低排序，它追求的只是一种形式的公平。从高等教育入学机会分配的角度看，高考是对高等教育入学机会的初次分配，它是基于能力主义原则上的公平竞争，类似于经济领域的个体之间的平等竞争。而高考加分是对高考所存在的实质不公平的一种补偿，追求的是一种实质的公平，符合罗尔斯的补偿原则。高考加分是一种基于高考的依附性政策和再分配政策，类似于国家对公民税收进行二次分配的社会救济与保障制度。初次分配遵循效率优先原则，高考就是按照能力主义进行入学机会的分配，而再分配遵循公平优先原则。根据政府的职能要求，对某个对象的高考加分显然不是某个省或高校的特有事务，而是一种全国性事务，应该由中央政府来制定政策。因此，笔者反对由高校根据需要自行制定相应高考加分政策的论点[14]。高考加分政策权力的下放更容易导致高考加分政策成为某些地方与部门谋私利的工具。所以，出于维护社会公正的考虑，高考加分政策应由中央政府统一制定，地方和高校不应该出台各自的高考加分政策。
值得指出的是，高考加分政策是对特殊群体原有入学机会实质不公平的一种补偿，但它在对一部分人群进行补偿的同时，往往又会造成新的不公平。因此，制定高考加分政策是不得已而为之的做法，应慎之又慎，决不可随意制定出台新的高考加分政策，理想的社会应该不存在任何高考加分政策。