我国人口城市化与空间城市化非协调发展及成因，本文主要内容关键词为：成因论文,协调发展论文,化与论文,我国人口论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立后，我国实行了计划经济体制，在重工业优先发展战略下，城市化进展缓慢。我国城镇人口比重从1949年的10.64％缓慢上升到1978年的17.92％，近30年仅仅提高了不到8个百分点。改革开放后，伴随市场经济的逐步建立和完善，工业化快速推进，我国的城市化取得显著了发展。按户籍人口算，城镇人口1978年的1.7245亿增加到2010年的4.5964亿，增加约1.65倍，相应的城镇人口比重则从17.92％上升到34.17％。当然，如果按常住人口算，我国的城市化进展更快，2011年城镇人口达6.6978亿，增加约3.01倍，城镇人口比重达51.3％。但是，与此同时，城镇的空间扩张更为迅速。仅以城市为例，1981年中国城市建成区面积仅为0.7438万平方公里，2011年该数据则达到了4.3603万平方公里，增加约4.39倍。因此，即便按照常住人口算，空间城市化也是明显高于人口城市化进程。快速扩张的城镇空间如果不能吸纳相应的人口，就必然会带来一些严重的后果，包括给资源、环境带来巨大压力甚至造成破坏，严重影响耕地保护和粮食安全等。那么，我国人口城市化与空间城市化(以下简称“二化”)是否处于非协调发展?如何判断?背后是什么因素在起作用?制度根源在哪?现有研究对此回答严重不足，本文试图为上述问题提供解答。
一、文献回顾
空间城市化快于人口城市化的现象，国外文献一般称之为城市蔓延(Urban Sprawl)。二战后，北美地区城市人口大规模从市中心向外迁移，逐渐形成了由低密度郊区包围中心城市的居住格局。ULI(1999)、Sierra Club(2000a)等认为，北美的城市蔓延主要是在经济增长和家庭所有权、个人使用区域的扩大、政府补贴与高速公路、郊区基础设施的投资增长等因素驱动下产生的。与加拿大相比，美国的城市蔓延现象更为严重(Parfrey，1999；Baker，2000；Sierra Club，2000b)。美国人口普查局数据显示，1950～1980年间，美国超过100万人的大城市的人口只增加了74.5％，但城市土地面积增加了147.7％，城市人均用地增加了84.3％。城市蔓延造成了大量自然景观和农田资源被吞噬、旧城中心衰落、城市内部出现阶层与种族分化、郊区孤立、缺少社区氛围等经济、社会和环境问题。一些学者提出了控制城市增长的措施，包括建立绿化带(Brown，Page & Riolo，2004)，制定城市增长边界(Gennaio et al.，2009)，以及实行发展税和分级税率(Bento et al.，2006；Banzhaf & Lavery，2010)等。在此背景下，20世纪80～90年代，新城市主义、“精明增长”和“紧凑城市”等理念提出，并得到许多人的支持。在1980～2010年间，美国的城市蔓延现象逐渐得到控制，50万人以上城市的人均建成区面积仅仅增加了3.6％。
虽然在20世纪末就有少数学者对中国城镇空间扩张问题进行了关注(黎夏、叶嘉安，1997a，1997b)，但人口城市化与空间城市化的非协调发展问题则是近几年才受到广泛关注。李强、杨开忠(2006)以北京市为例，主要研究了土地制度与城市空间扩张的关系。陆大道(2007)认为，一些地方官员对我国国情，包括自然基础、产业发展的支撑能力以及“农民工”现象的长期性缺乏正确的认识；城乡二元化的土地管理制度及过低的征地费用造成大量圈地；以GDP为导向的干部晋升人事制度的偏差；分税制带来了大规模出让土地的动力；城市规划和规划师的问题。陶然、曹广忠(2008)认为地方政府具有征地激励，在以GDP为核心的政绩考核体系下，低价出让工业用地，高价出让商住用地，并认为推动土地农转非市场化改革能够解决“空间城市化”和“人口城市化”不匹配问题。蔡继明、程世勇(2011)认为，地方利益驱动与土地制度缺陷是城市空间过度扩张的动因，城乡二元福利制度是城市户籍人口增长滞后的制度障碍。不过，上述研究都没有提出人口城市化与空间城市化协调发展的标准，同时，对非协调发展的原因也缺乏统一视角的阐述。
陈凤桂等(2010)通过人口构成、产业结构、投入水平、产出水平等一系列指标分别构建出人口城市化指数和空间城市化指数，并以此为基础计算出协调发展度，认为我国人口城市化与空间城市化在1995～1998年处于失调阶段，1999～2001处于过渡阶段，2002～2007年处于协调发展阶段。这种结论与当前大多数学者的判断相反。范进、赵定涛(2012)参照经济和环境的协调度，定义了一个简单的人口城市化与空间城市化的协调性指数，即当城镇建成区的增长率除以城镇人口的增长率的值处于1/7—7之间时，人口城市化与空间城市化处于基本协调或协调阶段，并认为1997～2009年我国处于不协调阶段。但他们的协调性指数过于简单，缺乏理论依据，只能研究增量的协调，无法考虑存量的协调。
总之，目前还很少有人比较严谨地评判我国人口城市化与空间城市化是否处于协调发展阶段，并且，对地方政府行为在城市化中的作用的研究也还不够深入和全面。鉴于上述情况，本文接下来分为四部分：第一，具体研究我国人口城市化与空间城市化的基本发展情况，并进行国际比较，以此判定我国人口城市化与空间城市化确实面临严重的非协调发展问题；第二，从地方政府的成本收益角度对上述非协调发展问题进行解释；第三，研究地方政府行为引起人口城市化与空间城市化非协调发展的制度根源：城乡二元土地制度、财政体制和地方官员的政绩考核机制；最后做出结论并提出一些政策建议。
二、“二化”非协调发展的判定
1.国内情况研究。研究人口城市化与空间城市化的关系，最直接的莫过于用城镇人口密度或城镇人均建设用地来衡量。城镇人口密度与城镇人均建设用地呈反比，城镇人口密度越高，城镇人均建设用地越少；反之亦反。在此，我们选用城镇人均建设用地这个指标。由于我国相关统计年鉴中均缺乏城镇建设用地面积或城镇建成区面积这一指标，因此我们利用《中国城乡建设统计年鉴2011》对1990～2011年的城市建设用地面积、县城建设用地面积、建制镇建成区面积进行了加总，由此近似得出城镇建设用地面积。其中，县城建设用地面积只有2000～2011年数据，我们根据1990～1999年县的个数及2000～2011年每个县建设用地面积的平均值，推算出1990～1999年县城建设用地面积。
图1 我国人均建设用地：全国、城镇和农村(单位：平方米)
从全国整体来看(见图1)，1990年，我国城镇人口(常住人口)为30195万人，城镇建设用地面积约为26024平方公里，城镇人均建设用地为86.2平方米；到2011年，我国城镇人口为69079万人，增加了128.8％，城镇建设用地面积约为91816.3平方公里，增加了252.8％，城镇人均建设用地为132.9平方米，增加了54.2％。在此期间，全国建设用地面积从15.1万平方公里增至23.7万平方公里，全国人均建设用地从132.1平方米增加到175.6平方米，增加了32.9％；农村人口(常住人口)从84138万人减少至65656万人，但由于大量进城农民未能被市民化，还保留着农村土地，致使农村建设用地面积不减反增，从12.5万平方公里增至14.5万平方公里，农村人均建设用地从148.6平方米增加到220.5平方米，增加了48.4％。按照经济学常理，城镇建设用地的利用比农村建设用地的利用更为集约化，这不仅表现在人均建设用地上，还表现在人均建设用地的增加幅度上。但从上述数据可以发现，在1990～2011年间，按照常住人口计算的城镇人均建设用地的增加幅度却明显高于农村人均建设用地，这种出乎意料的现象，只能说明我国人口城市化与空间城市化的非协调发展已经非常严重。
图2 我国城市、县城和建制镇人均建设用地情况(单位：平方米)
一般而言，城镇规模越大，建设用地的利用往往更为集约。接下来，我们分别从城市(县级市及以上城市)、县城及建制镇三个方面来看人均建设用地的变化情况(见图2)。2001年，我国城市人口为35747.3万人，城市建设用地面积为24192.7平方公里，城市人均建设用地为67.7平方米；到2011年，我国城市人口为40902.4万人，城市建设用地面积扩展至41805.3平方公里，城市人均建设用地为102.2平方米，增加约51％。在此期间，县城人口从9012万增至14339万人，县城建设用地面积从9157平方公里增至16151平方公里，人均建设用地从101.6平方米增至112.6平方米，增加约10.9％；建制镇建成区人口从1.3亿增至1.7亿人，建制镇建设用地面积从19720平方公里增至33860平方公里，人均建设用地面积从151.7平方米增至199.2平方米，增加约31.3％。可以看出，城市人均建设用地确实低于县城人均建设用地面积和建制镇人均建设用地面积，因此在我国未来的城市化进程中，应尽量少发展县城和建制镇，这样才能较少占用土地，缓解土地资源严重紧缺的压力。但是，2000～2011年间，我国城市人均建设用地的增加幅度却远高于县城和建制镇，这说明在政府的主导下，城市空间扩展相对城市人口增加过快，我国人口城市化与空间城市化非协调发展的问题在城市中尤为严重。
2.国际比较。一些官员和学者认为我国的城镇人均用地远高于国际水平，如果真是这样，确实可以说明我国人口城市化与空间城市化是非协调发展的。但我们发现，从国际比较来看，我国城市人均用地并不高，在世界处于中等水平。
我们使用的数据主要来自Demographia网站2012年的研究报告“Demographia World Urban Areas(World Agglomerations)”。该报告涵盖了世界上1513个城市的基础数据，包括城市人口、城市土地等，其中50万人以上城市有847个，时间主要为2011年或2010年。从表1可以看出，不同国家或地区的城市人均用地(城市建成区面积/城市人口)差异很大。一般而言，经济发展程度较高，城市人均用地就较高。澳大利亚和美国的城市人均用地最多，分别为1233平方米和1177平方米，相当于我国的9.33倍和9.91倍，而印度的城市人均用地则为73平方米，相当于我国的0.55倍。低收入世界的城市人均用地为129平方米，而高收入世界的城市人均用地为529平方米。据其统计，中国内地的城市人均用地为132平方米，这与我们前面所说的2011年我国县级及以上城市人均建设用地102.2平方米存在较大差异，而与2011年我国城镇人均建设用地132.9平方米接近，这其中可能存在统计口径的差别。总的来说，从国际比较来看，我国城市人均用地并不高，在世界处于中等水平。
但是，我们不能就此判定我国的人口城市化与空间城市化是协调发展的。中国香港和澳门的城市人均用地仅为38平方米，这说明除经济发展程度外，似乎土地资源禀赋还对城市人均用地有着重要影响。但日本的国土人口密度是我国的两倍多，而其城市人均用地却远高于我国，这说明除土地资源禀赋外，还有其他重要因素影响城市人均用地，其中之一就是粮食自给水平。目前，日本的粮食自给率不到40％，而我国则长期在95％左右。这意味着，如果我国不考虑粮食安全，不设定18亿亩耕地红线，土地资源就不会像现在这样紧缺，城镇建设用地面积还可以继续扩大。但是，目前全球每年粮食国际贸易量约2.5亿吨，仅相当于我国粮食年消费量的1/2，世界无法养活中国庞大的人口；而且，大量进口将导致国际粮食市场价格大幅上升，很可能使一些低收入国家买不起粮食，引致大饥荒等人道主义危机。当然，随着农地规模经营的实现和现代农业科学技术的推广，在粮食总产量提高幅度大大超过人口增长幅度后，18亿亩耕地红线也有可能做出相应调整。
鉴于城镇人均用地这个指标涉及的因素比较多，我们仅基于此难以判定我国人口城市化与空间城市化是否处于非协调发展阶段。因此，我们进一步对城镇人均用地的增长速度进行国际比较。据法国统计局统计，在1962～1999年间，法国10万人以上城市的人口从1543万人增加至2314万人，城市建成区面积从5584平方公里增至15110平方公里，城市人均建成区面积从362平方米增至653平方米，37年增加约80.5％，年均增长1.61％。再看一下空间城市化快于人口城市化的现象曾非常严重的美国。据美国人口普查局统计，在1950～1980年间，美国50万人以上的城市人口从5460万人增加至9527.8万人，城市建成区面积从23732平方公里增至76330平方公里，城市人均建成区面积从434.7平方米增至801.1平方米，30年增加了84.3％，年均增长2.06％。而据前文所述，在1990～2011年间我国城镇人均建设用地面积增加了54.2％，年均增长2.08％，城市人均建设用地增长了51％，年均增长2.0％。可以看出，我国城市人均建设用地的年均增长率与美国非常接近，远高于法国。由此，我们可以判断，与其他国家相比，我国人口城市化与空间城市化的非协调发展程度确实已经非常严重。
3.预测。按照我国要在2030年实现70％的人口城市化率的规划，也即在未来将新增约3亿城镇人口，如果我国城镇人均建设用地继续按照过去20年的速度增长，即2030年我国城镇人均建设用地比现在增加约50％，达约200平方米，那么我国城镇建设用地面积需增加约11万平方公里，分别相当于现有城镇建设用地面积和农村建设用地面积的119.8％和75.9％。这显然是一个难以实现的目标，我国的土地资源无法承受这样大的压力。
总之，无论从城镇与农村，城市与县城、建制镇的人均建设用地的增加幅度来看，还是从国际比较来看，我国空间城市化已经过于超前，人口城市化相对滞后严重，二者之间确实呈现了比较严重的非协调发展状态。据世界银行统计，2011年世界平均的人口城市化水平为52.0％，略高于我国按照常住人口衡量的城市化水平。但是，我国的城镇人口约有20％为农民工，未能享受作为一个城镇市民的福利待遇。因而，加快农民工市民化进程，控制城镇空间扩张，应成为我国今后城市化的首要任务。
三、地方政府行为与“二化”非协调发展
我国人口城市化与空间城市化非协调发展的直接原因是什么?与西方国家不同，我国的城市化主要是由各级政府主导的，因而各级政府的作用很可能与城市人口密度的大幅下降，即人口城市化与空间城市化的不协调直接相关。就政府而言，直接推动城市化进程的则是各级地方政府。在政治集权与经济分权的体制下，地方政府的表现与“经济人”类似。接下来，我们将从地方政府的成本收益角度解释人口城市化与空间城市化非协调发展的形成。
1.地方政府推进空间城市化的成本与收益。土地是重要的生产要素，也是工业化、城市化的载体。1982年《宪法》第10条第3款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”但是，该《宪法》第10条第1款和第2款又规定，“城市的土地归国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；……”后面这条关于土地性质的规定，意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是出于公共利益的需要，还是出于非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为(即把农村集体所有的土地转变为国有土地)来满足。
地方政府推进空间城市化的目的是促进招商引资从而推动经济增长。在激烈的招商引资竞争中，工业用地的优惠出让成为一个重要手段。地方政府竞相降低工业用地等价格，对投资企业的用地要求基本有求必应，有些地区甚至实行“零地价”(罗云辉、林洁，2003)。在2002年之前，工业建设项目用地的供应主要通过协议方式出让。2004年国务院28号文规定工业用地逐步实行招拍挂出让，但进展很不顺利。2006年国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发31号)明确规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。为保证切实执行，国土资源部于2006年年底公布了《全国工业用地出让最低价标准》，要求自2007年1月1日起全面施行。自此，工业用地招拍挂政策才得到全面推行。不过，虽然绝大多数工业用地出让方式为招拍挂，但其成交价常常只是等于或略高于最低限价标准。总之，地方政府热衷于将城市面积越扩越大，以便有更多土地可以用来招商引资。
地方政府的成本则主要是征地及拆迁补偿费用、土地开发支出等。在征地补偿方面，无论是1982年5月颁布的《国家建设征用土地条例》规定，土地补偿费和安置补助费两项合计的最高标准不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍，还是1998年8月修订的《土地管理法》规定补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍，其总体补偿标准都是较低的。大量“种田无地、就业无门、低保无份”的失地农民由此产生，并带来了严重的社会问题。根据财政部编《中国财政基本情况2010》的数据，2010年用于征地拆迁、土地开发等成本补偿支出达16732.23亿元，占全国土地出让支出的62.1％。
地方政府的征地收益主要包括三方面：一是通过供应土地直接获取土地收益，包括出让、租赁国有土地使用权等多种供地方式，其中出让土地使用权的收入被称为土地出让金；二是获取依附于土地发展的城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税、建筑业和房地产业的营业税及土地闲置费和土地滞纳金等相关税费，这些税费在1994年分税制改革时全部划归地方；三是利用土地融资，地方政府融资平台利用土地抵押获取贷款。下面具体分析。
土地出让金是地方政府土地财政的核心部分。1987年12月，深圳率先试行了土地使用权有偿出让，拉开了国有土地使用制度改革的序幕。1989年5月，国务院规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上缴财政，中央和地方政府按4∶6分成；同年7月，中央提取的比例降至32％。1992年，财政部出台相关文件，第一次出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将上缴中央财政部分的比例，下调至5％。1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有。由于在这次改革中，地方政府的财权遭到很大削弱，但是事权却没有相应减少，地方政府面临着严重的财权和事权不匹配的资金缺口。为了缓解地方财政困难，地方政府通过大幅出让商住用地等获取更多的土地出让金。特别是土地政策2002年由划拨制度转为“招拍挂”制度后，地价更是突飞猛进。在此情况下，土地出让金规模迅速膨胀。1989～1991年间，土地出让金相当于地方财政一般预算收入的比例不到5％。但在1992年，其比例攀升至19.97％，显然，这跟土地出让金上交中央比例从32％下调至5％有很大关系。在实行分税制改革的1994年，该比例更是达到28.11％；之后该比例保持在10％左右的较低位，到2001年才重新跃至16.61％，2002年该比例更是提高至28.38％。2003～2010年期间，土地出让金相当于地方财政一般预算收入的比例平均为50.81％；2010年土地出让金更是达30108.93亿元，相当于地方财政一般预算收入的74.14％。
房产税开征于1986年，耕地占用税开征于1987年，城镇土地使用税开征于1988年，土地增值税开征于1994年，契税于1950年开征、1997年调整。2000年，这五种税收合计为450.9亿元，占地方财政一般预算收入的比例为7.10％；2010年这五种税收合计为6529.9亿元，比例达16.10％。如果算上房地产和建筑业的营业税及其他税费，2010年总的土地税费占地方财政一般预算收入的比例将达30％左右。
此外，地方政府还可以通过地方融资平台，抵押土地资产获得贷款收入，这是目前地方政府常用的一种融资方法。这种做法起源于20世纪80年代末90年代初的上海，之后被各地政府争相效仿。地方政府通常以土地储备中心、开发区等为载体向银行进行土地抵押，以此获得银行贷款，主要用于弥补城市市政建设资金不足，而土地出让金是偿还债务的主要来源。截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，相当于当年全国财政收入的1.3倍，相当于当年地方本级财政一般预算收入的2.64倍，相当于当年GDP(39.8万亿元)的近27％(时红秀，2011)。因此，从地方政府的成本和收益两方面来看，地方政府具有非常强的动力推进空间城市化。
2.地方政府推进人口城市化的成本与收益。人口是最重要的生产要素，农村人口的城市化(市民化)更是城市化的本质所在。改革开放以来，我国在户籍改革方面虽然有了一些进展，但过于缓慢。1984年10月，国务院下发《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户，这意味着户籍制度开始松动。到2001年，国家基本放开了县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇的户籍限制，但地级以上城市的户籍改革进展缓慢。户籍制度改革的关键并不是户籍制度本身，而在于剥离嵌入在户籍制度之中的其他二元制度并且消除由此带来的不平等待遇，使农民工获得与市民平等的权利和待遇，包括养老、医保、教育、就业、住房等福利。
数据显示，截至2010年底，农民工在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上，对中国的工业化和城市化建设做出了巨大贡献。具体而言，农民工劳动创造的社会财富可分为三部分：(1)农民工的工资收入；(2)企业从农民工身上获得的(超额)利润；(3)政府向农民工征收的各种管理费用与向农民工所在企业征收的赋税。其中第三部分则是地方政府可以获得的直接收益，但对地方政府而言，只要本地的农民工数量还能够满足辖区用工需求，推动农民工市民化的收益就几乎可以忽略。诚然，农民工的市民化后会推进农村土地的流转，而随着农地规模化经营的实现，农村土地必然不断增值。但农民工多是跨区域流动，大多属于不同地级行政区划乃至省级行政区划，在农民工市民化的成本分担机制尚未建立起来，特别是中央政府与地方政府、农民工输出地政府与输入地政府之间的相关利益关系尚未调整的情况下，农民工输入地政府将农民工市民化，并不能享受农民工输出地农村土地流转的收益。因此，从上述分析可知，地方政府在推动人口城市化方面的收益较低。
一些学者也对农民工市民化的成本进行了测算。比如，中国发展研究基金会(2010)考虑教育、医疗、住房、社会保障和基础设施等，认为当前农民工市民化所必须投入的最低资金量为10万元左右；国务院发展研究中心(2011)根据对嘉兴、武汉、郑州和重庆四个城市的调研，在考虑义务教育、居民合作医疗保险、基本养老保险、民政部门其他社会保障、城市管理费用及住房等6项内容的情况下，估计一个农民工如果成为市民需要增加政府支出约为8万元(2010年不变价格)。农民工市民化的成本与城镇规模和经济发展程度也存在关系。根据建设部调研组(2006)的测算，每新增一个城市人口需要增加市政公用设施配套费小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元(不含运行和管理成本)。根据张国胜(2009)的估计，东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元与9万元，而内陆地区的第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为6万元与5万元。客观地讲，这部分成本对地方政府来说，确实有难度，但并非不可承担。2012年4～5月，国家城市化规划专题调研组在浙江、广东、江西、贵州等8个省份调研时发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。这是可以理解的，对于不能产生收益或收益较小的事情，地方政府显然没有什么积极性；如果少数城市率先放开口子，必然引发人口涌入潮，势必增加城市财政负担，并影响辖区经济增长。因此，地方政府普遍欢迎农民进城务工，但并不情愿让农民工真正转变为城镇居民。
四、“二化”非协调发展的制度根源
正如前文所述，一方面地方政府在推进空间城市化的收益远大于成本，另一方面，地方政府在推进人口城市化方面的成本远大于收益，因而地方政府具有非常强的动力推动空间城市化而没有动力推动人口城市化，这使得人口城市化与空间城市化的非协调发展成为必然。而地方政府上述行为产生的制度根源则是现行的城乡二元土地制度、财政体制和政绩考核机制。
1.城乡二元土地制度。城乡二元土地制度是指，城镇土地和农村土地同是土地公有制，但二者并非同地、同权、同价。具体表现在：集体土地所有者不能买卖其土地；集体土地使用权只能首先在集体成员内部初始配置，但宅基地使用权不能抵押和转让给集体成员之外，农地的承包权亦不能抵押，其流转也受到一定限制；农民在自己的宅基地上以及村民集体在集体建设用地上建设的住房只能卖给本村居民，如果卖给外村特别是城市居民，则被视为小产权房，不受法律保护。这样，在城市化进程中，凡是需要占用农村集体土地的，无论是否出于公共利益的需要，一律采取政府征收的形式变成国家所有，而政府对被征地农民的补偿，完全是单方面垄断定价，其水平远远低于被征地的真实价值或机会成本，二者的差额被地方政府攫取。这样，地方政府通过土地的垄断低价和垄断高价，在城镇的空间扩张中能迅速地积累财富。因此，在土地垄断低价的条件下，城镇扩张的土地需求可以无限膨胀，地方政府非常有动力征地，扩张城镇建成区面积。
2.财政体制。中央与地方的财政关系对地方政府的行为具有重要影响。1980年，为解决在高度集中的计划经济体制下，中央对地方“管得过多、统得过死”的问题，中国开始推行包干式财政体制改革，从“大锅饭”走向“分灶吃饭”。这在较大程度上调动了地方政府发展经济的积极性，但一个严重后果是，国家财政收入占GDP的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重严重失调，中央对地方的宏观调控能力不足。在这种情况下，1994年，中国实行分税制改革，并延续至今。在分税制下，地方政府的财力大为削弱，财权与事权严重不对称。由于分税制改革将土地相关的税收交给了地方政府，在此情况下，土地财政逐渐兴起，城镇空间大幅扩展。与土地财政相伴随的，还有房价不断攀升。根据国家统计局的数据，2010年中国房价收入比为7.76，显著高于3～6的国际惯例。周彬、杜两省(2010)通过构造一般均衡模型发现：房价越高，地方政府的效用就越大，因而地方政府具有推动房价上升的内在激励；并且，地方政府一般具有豪宅偏好，而忽视中小户型大众住宅、经济适用房和廉租房的供应。显然，这种情况对农民进城落户造成了严重阻碍。熊柴、高宏(2012)的计量研究证明，财政分权的程度越高，地方政府就越倾向于推进空间城市化，越不愿意推进人口城市化，也即人口城市化与空间城市化的非协调发展问题越严重。
3.政绩考核机制。在改革开放前，我国中央政府对地方官员的选拔以政治表现为主。改革开放之后，在高度集权的政治体制下，为促进经济发展，中央政府对地方官员采取了以经济增长为主的相对政绩考核机制。这使地方官员处于激烈的晋升锦标赛中(周黎安，2007)，辖区经济增长速度越快，辖区官员获得提拔的可能性越大(Li & Zhou，2005；王贤彬等，2011)。地方政府之间进行着激烈的经济竞争，这种经济竞争加剧了城乡二元土地制度和财政体制对地方政府行为影响人口城市化和空间城市化的程度。刘佳等(2012)的研究表明，地方政府官员晋升竞争是引发土地财政的重要因素。由于推动农民市民化将给地方财政造成较大压力，不利于辖区经济增长，因而地方政府缺乏动力；而空间城市化通过招商引资、土地财政等可以促进经济增长，因而地方政府在此方面具有强烈的冲动。并且，在地方政府千方百计搞园区开发、招商引资，着力推动产业发展的过程中，大量公共资源也被导入其中，而真正能带来人口深度城市化的公共服务和公共设施建设被严重忽视。
五、结论及政策建议
从城镇与农村人均建设用地增加幅度的比较，和城市与县城、建制镇人均建设用地增加幅度的比较，及相关国际比较中，我们都可以判定：我国空间城市化已经过于超前，人口城市化相对滞后严重，二者之间确实处于比较严重的非协调发展状态中。如果继续保持目前的态势，要在2030年使人口城市化达到70％，我国城镇建设用地面积需增加约11万平方公里，这显然是不可能实现的。因此，加快农民工市民化进程，控制城镇空间扩张，应成为我国今后一个时期城市化的首要任务。
从地方政府的成本收益角度，我们可以发现地方政府在推进空间城市化的动力很大，而在人口城市化方面则几乎没有动力。在空间城市化方面，地方政府的成本主要是征地及拆迁补偿费用、土地开发支出等，而收益则主要为经济增长、土地出让金、土地相关税收及土地融资等，收益远大于成本，因而地方政府在空间城市化方面的动力很足。在人口城市化方面，地方政府的成本是将农民工市民化，而收益则几乎为零，因此即便地方政府有财力，也没有积极性去做这件事情。由此，人口城市化与空间城市化的不协调发展形成。究其根源，则在于城乡二元土地制度、财政制度和地方官员的政绩考核机制，是这些制度使得地方政府行为呈现上述情况。
因此，解决我国人口城市化与空间城市化非协调发展的问题关键在于破除城乡二元土地制度、改革财政制度和调整地方官员的政绩考核机制，在改变地方政府的相关成本和收益的基础上，调整地方政府的行为，使其能够推动农民工市民化，并减少扩张城镇空间的冲动。具体来说，第一，深化土地制度改革，允许农村集体土地直接进入土地一级市场，建立农地转工、商业等非农用地过程中农民与包括城市政府、开发商在内的用地者之间直接协商机制，从而抑制空间城市化。第二，改革财政体制，特别是调整中央政府和地方政府的财政关系，在保障地方政府拥有比较充裕财力的基础上，调整土地相关税费及土地出让金的分配比例，减少地方政府对土地财政的依赖。第三，调整地方政府的政绩考核机制，将非农人口增加作为一项指标，提高公共服务在地方政府政绩考核机制中的权重，促使地方政府有激励推动农民市民化。此外，建立市民化成本分担机制，特别是在中央政府与地方政府之间、农民工输出地政府和农民工输入地政府之间，比如推动农民宅基地指标转化为城镇建设用地指标并跨省流转分配，从而降低地方政府推进人口城市化的成本。
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