审计机关的行政强制措施初探，本文主要内容关键词为：强制措施论文,机关论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政强制措施是指行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。在审计执法中，审计机关历来缺乏足够的强制性手段。在修订后的《审计法》中，强制措施主要包括：行政强制检查措施、制止措施、封存有关资料及违规资产、冻结存款、通知暂停拨付或使用款项等形式。本文将就这些强制措施分别进行探讨。
一、行政强制检查措施
行政强制检查是行政主体为了实现行政目的，依据其职权，对行政相对人的人身、财产及行为进行检查、收集信息的活动。行政主体进行检查时，相对人必须配合、服从，否则将导致对其不利的法律后果。
目前，学术界关于行政检查行为性质，主要有两种观点：一是认为行政检查属于行政法律行为：“行政检查的性质，是指行政检查行为本身所具有的法律属性，即行政检查是行政主体依据法定监督检查职权对行政相对人所实施的一种具有行政法律效力的具体行政行为。”二是认为行政检查是行政事实行为：“行政检查是行政主体在其最终行政意思表示做出之前的准备行为，它不具有自己独立的意思表示，而是基于一个最终的意思表示的做出和实现而进行的，是一种程序型行政事实行为”。
依据修订后的《审计法》第32条的规定，审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统以及其它与财政收支、财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。这一条文赋予了审计机关强制检查的权力。《审计法》第38条第1款规定：“遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计”，直接体现了审计监督权实施的强制性。但是从行政检查的方式看，《审计法》仅仅规定了行政主体的行政检查权，没有详细规定行政检查主体行使行政检查权的方式。
在《审计机关审计证据准则》中，审计强制检查权被分解为检查、监盘、观察、查询及函证、计算、分析性复核等方法。审计组和审计人员实施审计时，可以要求对被审计单位的会计资料和其他书面文件审阅与复核，或者现场监督被审计单位各种实物资产及现金、有价证券等的盘点，并进行适当的抽查，还可以对被审计单位的经营场所、实物资产和有关业务活动及其内部控制的执行情况等进行实地察看，对与审计事项有关的单位或者个人进行书面或者口头询问。在程序上，也规定了审计人员向有关单位和个人进行调查询问时，应当出示审计人员的工作证件和审计通知书副本。
从以上规定可以看出，审计机关强制检查手段的采用，并不以相对人的违法为前提，其主要目的是为了了解和收集信息。它主观上不以追求具体行政法律关系的设立、变更、终止为目的。但这种检查权的行使，不可避免地会影响到被检查者的自由与利益。因此，各国都十分重视对这种检查权进行控制。我国行政强制法草案第20条规定：行政机关实施检查、调查等监管活动，进入生产经营场所必须有法律、行政法规的依据，没有法律、行政法规依据的，当事人有权拒绝。
对于《审计法》规定的强制检查权的行使，必须注意以下几个方面：
第一，强制检查权是开展审计行为的一个基本前提，它依附于审计活动而存在。依据《审计法》的规定，强制检查手段只能在审计过程中采用，审计机关并不能在审计活动以外单独实施此种强制活动。
第二，强制检查权的对象确定，必须是被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产。审计机关不能超越自己的权限，实施其它强制检查行为。
第三，强制检查权的行使方式有限。《审计法》并没有规定审计机关如何进行强制检查。事实上，我国虽在理论上将行政调查纳入行政强制措施范畴，但不仅是《审计法》，我国其它相关法律关于行政强制检查，在立法上都缺乏明确的方式、方法、程序、救济等要素，导致实践中行政调查的实施，带有极大的自由性。
一般认为，行政检查根据其是否具有强制性质，分为任意调查、强制调查和间接强制任意调查三种形式。任意调查不具备强制性，强制调查属于即时强制行为。我国《审计法》第43条规定：“被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任”。由此可见，我国《审计法》中，强制检查权采取的是间接强制任意检查形式，即以罚则或行政强制措施为背景的检查。这种检查不属于直接强制措施，审计机关在进行检查时，需征得被审计单位同意后方可进行，如果被非法拒绝，在并非紧急情况下，审计机关首先需要通过行政处罚的方式，强制被审计单位同意。
第四，检查权具有强制性。审计监督中的检查行为并非一般咨询、了解行为，它具有强制效力，必须得到实施。审计强制检查权的行使方式有限，并不意味该权力缺乏强制性，审计检查行为对相对人能够产生相应的羁束力。“只讲行政检查行为的弱力方面，忽视其强制力量，是造成行政检查被冷漠，司法实践亦无法担负起救济行为作用的症结所在。”行政处罚本身不能替代审计监督，所以如果处罚不能解决问题，审计机关可以进一步提请有关机关追究责任人的法律责任，并可以直接采取《审计法》规定的查封等强制措施，保障强制检查权的行使。
二、制止措施
制止是指审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支或财务收支的行为、正在违法处理与财政收支或财务收支有关资料的行为、正在违法处理违法取得的资产的行为，采取责令停止违法行为的强制手段。
在理论上，行政强制是指行政机关针对正在实施危害行政管理秩序或他人合法权益行为的相对人，为制止其危害行为而对其人身自由或财产采取的强制措施，如交通管理法中对无证驾车人员及车辆予以扣留或扣押、海关法中强制带离现场等措施都属此类。行政强制制止措施主要适用于危害正在发生而尚未终结的场合，其目的是为了防止危害的扩大。我国许多法律都赋予了相应的执法机关制止权，此类立法的意图是在违法行为的初始阶段，就能够对其实施有效的控制。但是在执法实践中，这些“制止权”又很难实现。造成这一现象的原因在于制止权的行使往往缺乏可操作的具体规定，制止权可以对人身或财产限制到什么程度、可以采取哪些具体方式，人们对其的理解存在很大差异。
根据《审计法》第34条第二、第三款的规定，审计机关的制止权在三种情况下行使：一是被审计单位正在进行违反国家规定的财政收支或者财务收支行为时；二是被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或财务收支有关的资料；三是被审计单位转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产。当发生以上情况时，实施审计的审计人员当场可以采取制止措施。
那么制止措施如何行使，《审计法》缺乏相关的程序与方式、方法。参考《审计法》中前后条文的排列，笔者认为，其第34条规定的制止行为，应当理解为责令立即停止违法行为。责令立即停止是指行政机关针对违反社会管理秩序或危害社会公共安全的行为，立即采取措施，责令停止该行为，以避免危害结果发生的行政强制措施。在我国的公安交通管理、生产经营管理及环境保护等领域，该措施均被广泛加以运用。审计中的制止措施具有以下法律特征：
首先，审计制止措施是一种行政即时强制措施。制止是在行政过程中即时产生的强制措施，行政机关针对正在或将要发生的违反行政管理秩序的行为，责令相关当事人立即停止或进行纠正。它与《审计法》第43条规定的责令改正、第45条规定的责令限期缴纳应当上缴的款项、责令限期退还被侵占的国有资产、责令限期退还违法所得、责令按照国家统一的会计制度等行政处理措施是不同的。其第43、 45条规定的行政处理措施属于对于违反审计法的相关行为实施的具体处分行为。制止措施是在作出行政决定之前，为了确保行政决定的作出而实施的强制措施；处分行为是审计机关对于行政相对人违法行为的处理，处分行为将产生相应的法律责任。
其次，审计制止措施的实施主体是审计机关。审计组发现被审计单位有违反《审计法》第34条规定的情形需要采取制止措施的，应当报经县级以上审计机关负责人批准后，再具体采取相应的强制措施。
再次，审计制止措施的目的是为了阻止违反国家规定的财政收支或财务收支的行为、正在违法处理与财政收支或财务收支有关资料的行为、正在违法处理违法取得的资产的行为等违法行为的延续，从而维护正常的行政管理秩序。当这一目的达到时，该措施的任务即可以认为实现。至于其后续责任的追究，与该措施并无直接联系。
最后，审计制止措施以书面警告形式落实。正如上文所述，《审计法》规定的制止措施应当理解为责令立即停止违法行为。审计机关可以依据《审计法》的规定，书面下达《责令停止违法行为通知书》，责令行政相对人停止违法行为，经依法责令停止违法行为后，行政相对人不服从管理，仍然继续实施违法行为，且该行为不及时停止将导致违法损失不断加大或违法后果十分严重的，审计机关可以申请人民法院对行政相对人正在实施的违法行为采取强制制止措施，人民法院作为非诉行政执行案件予以审查执行。违法行为得到有效制止后，审计机关可以继续依据法定程序作出处理处罚决定。
三、封存措施（查封）
《审计法》第34条第二款规定：审计机关“经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产。”赋予审计机关的该项权力，就是行政强制措施中的查封权。它又可以分为强制封存有关资料和强制封存违法财产两种权力。
法律赋予审计机关封存审查资料的强制权，其出发点是为了防止证据损毁。会计凭证、会计账簿、财务会计报表等资料是审计机关查清事实，顺利进行审计的证据基础。当事人对这些资料的不当处分，必然加大审计的难度，影响监督工作的正常运行。对此，《审计法实施条例》和《财政违法行为处罚处分条例》曾经赋予过审计机关相应的强制权。但相关规定都存在一定的缺陷。
《审计法实施条例》第32条规定：经审计机关负责人批准，审计机关有权暂时封存被审计单位与违反国家规定的财政收支或财务收支有关的账册资料。对比封存，暂时封存并非明确的法律概念。封存（查封）是一种法定的行政强制措施，主要用于对于违法物品的处理。我国行政法学界曾经认为，除法律明文规定封存期限以外，封存的物品可待结案时一并处理，而暂扣物品的期限则比较短。但是，随着行政法的发展，人们对此类行政行为提出了更高的程序要求。行政强制法草案中规定，查封、扣押的期限不得超过三十日，情况复杂的，可以延长三十日，暂时封存的期限只能低于这一时间。作为一种临时性的强制措施，在审计执法的实践中，暂时的封存难以达到应有的强制效果。
《财政违法行为处罚处分条例》第23条规定：审计机关在有关证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定。先行登记保存是《行政处罚法》出台后，行政机关普遍使用的一种行政强制措施。《行政处罚法》第37条第二款规定：“行政机关收集证据时，可采取抽样取证的方法，在证据有可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。”由此可以看出，先行登记保存是行政机关在进行行政调查过程中采取的一项证据保全措施，其优点在于对行政相对人的影响较小。先行登记保存是行政执法过程中的一种取证手段，属于具体行政行为中的一个环节，当事人一般不能对其单独申请行政复议和提起行政诉讼。先行登记保存对于简单的行政案件具有较强的适应性，对于审计案件来说，7日的处理决定期限则过于短暂。
对比上述两种强制权，封存的使用范围比较广泛，它既可以针对违禁物品，防止这些物品的危害性产生和进一步扩大，也用于防止证据损毁或者防止当事人转移财物，逃避法定义务目的，是一个独立的具体行政行为，在法律后果上具有可诉性，可导致行政复议、行政诉讼的产生。将此项封存权授予审计机关，既强化了审计机关的行政职权，又让其承担了更大的责任。
强制封存违法资产权是《审计法》赋予审计机关的一项直接强制措施的行使权。对于违法资产的查封，一般指行政执法机关将相对人的财物予以查实后用封条就地封存，不准任何人转移和处理，以待具体行政行为作出后加以处理的行政强制措施。如果需要，行政机关也可以将查封的财物，易地封存，或者指定其他单位或个人保管。在审计过程中，可以进行强制封存的违法资产包括：弄虚作假骗取的财政拨款、银行贷款以及物资；违反国家规定享受国家补贴、补助、贴息、免息、减税、免税、退税等优惠政策取得的资产；违反国家规定向他人收取的款项、实物；违反国家规定处分国有资产取得的收益，等等。
在修订前的《审计法》与《审计实施条例》中，审计机关只有通过人民法院才能实施对财产的强制措施。原《审计法》第43条第一款规定：“被审计单位违反本法规定，转移、隐匿违法取得的资产的，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内有权予以制止，或者申请法院采取保全措施。”《审计法实施条例》第51条也规定审计机关可以“依法申请人民法院采取财产保全措施”。但《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等诉讼方面的法律和相关的司法解释，对行政非诉讼保全措施却都没有做出具体的规定。造成在实践中，审计机关根据法律规定向人民法院提请采取保全措施时，人民法院因无具体的程序法作为依据而难以开展该项工作，使保全申请不能实现。赋予审计机关强制封存违法资产权，其目的就在于解决上述问题。
封存是一项重要的损益行政强制措施，只能在已经发现了被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃与财政收支、财务收支有关的资料或转移、隐匿所持有的违规取得的资产，且确需依法采取强制，否则会给公共利益造成重大损害时才能进行。审计机关应谨慎使用封存权，严格依照法定权限和程序。根据审计署《关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见》及相关法理，审计机关行使封存措施，适用以下程序：
1.封存决定的作出。封存决定是行政主体实施查封措施的首要环节，一般是在审计机关对被审计单位相应违法行为制止无效后进行。审计机关实施封存，应当在充分查明事实的前提下，经县级以上人民政府审计机关负责人批准后，制作封存决定书。封存决定书应当载明下列事项：当事人姓名或者名称、地址；查封的理由和依据；封存的资料或资产的名称、数量和期限、被审计单位的保管义务、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。需要注意的是，依据《审计法》的规定，审计机关在采取封存措施时，不能影响被审计单位的合法业务活动和生产经营活动。
2.封存决定的执行。实施封存时，审计机关和被审计单位双方人员都应到场，对封存的资料或资产进行清点，填制封存清单，双方签字，各持一份，并在封存的资料或资产上加贴盖有审计机关印章的封条。审计机关如果发现当事人的财物已被其他国家机关依法查封的，不得进行重复封存。
3.封存财物的保管。对封存的财物，审计机关应当妥善保管，强化责任意识，高度关注被封存的资料和资产的安全。审计机关可以指定当事人保管，也可以委托第三人保管，当事人或第三人不得损毁或转移。不得使用或损毁；造成损失的，承担赔偿责任。
4.封存后的处理。审计机关应当及时查清事实，在法定期间作出处理决定，并解除封存。不再需要采取强制措施的，应当在作出处理决定后，立即解除查封或退还被封存的财物。行政机关逾期未作决定的，被封存的物品视为解除查封；当事人要求退还被扣押物品的，行政机关应当立即退还。如果被审计人的违法行为涉嫌犯罪，应当移送司法机关的，审计机关应当将封存的证据资料一并移送。
四、冻结存款措施
冻结也称暂停支付，是行政主体禁止行政相对人动用或支付银行等金融机构存款或汇款的行政强制措施。《审计法》第34条第二款规定：“对其中在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请。”这是取消原《审计法》第43条的“申请法院采取保全措施”规定后，赋予审计机关的一项重要的行政强制措施决定权。
原审计法虽然规定了审计机关可以向法院申请采取保全措施，但是行政诉讼法缺乏这种保全措施的规定。行政诉讼法司法解释中虽然有向人民法院申请采取财产保全措施的规定，但其指向仅仅是对于行政处理的强制执行。《民事诉讼法》所称的财产保全是指人民法院在对民事案件立案前或立案后作出判决前，为保证将来作出的生效判决得到顺利执行，而对一方当事人的财产或争议的标的物采取的强制措施。审计机关同样无法援引该规定申请相应的冻结措施。修订后的《审计法》考虑到了审计机关执法中的实际需要，对于原条文进行了修改，作出了更加合理的规定。
审计机关具体应当如何向人民法院申请冻结存款呢？笔者认为，可以参考以下相关规定：(1)审计署、财政部、中国人民银行《关于执行审计机关作出的缴款、扣款、停止财政拨款和银行贷款处理决定的联合通知》；(2)最高人民法院、中国人民银行《关于查询、冻结和扣划企业事业单位、机关、团体的银行存款的联合通知》；(3)中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、团体银行存款的通知》；(4)中国人民银行的《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》，等等，审计机关在向人民法院申请实施冻结银行存款措施时，应当采取以下方式进行：
1.审计机关采取冻结存款措施的，必须经县级以上人民政府审计机关负责人批准。批准后，审计机关应当向涉嫌单位或个人存款开户的银行或其他金融机构所在地的基层人民法院申请采取冻结措施，批准后依法冻结涉嫌单位或个人在银行或其他金融机构的存款。
2.审计机关向人民法院申请冻结账户，应当提交《冻结存款申请书》，载明当事人姓名或名称、地址、冻结存款的理由和依据、冻结的账号和存款数额、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限、行政机关的名称和印章以及人民法院认为应当提供的其它材料。接受申请的人民法院应当对上述材料是否齐全进行审查。
3.审计机关申请冻结存款的数额应当与违法行为的情节相适当，不能影响被审计单位的合法业务活动和生产经营活动；已被国家机关依法冻结的存款，不得重复冻结。
4.人民法院收到审计机关的冻结申请后，应立即组成合议庭，对其申请书和相关材料、法律根据等进行形式审查，对不符合条件的申请，应当裁定驳回，对符合条件的申请，应当在48小时内作出是否冻结的裁定。裁定冻结的，应当立即执行。人民法院冻结存款账户的期限最长为六个月。冻结期满后需要继续冻结的，申请人应当在期满之日十日前向人民法院提出继续冻结的申请。
5.审计机关对人民法院不予受理或者被申请冻结方对人民法院冻结的裁定有异议的，可以自收到裁定书之日起七日内向上一级人民法院申请复议。上一级人民法院应当自收到复议申请后的十五日内作出决定。复议期间不停止裁定的执行。
6.对当事人不再需要采取冻结存款措施时，行政机关应当及时作出解除冻结存款的决定，通知人民法院。审计机关申请冻结存款账户违法或者不当，给被申请冻结方合法权益造成损失的，由申请人依法承担行政赔偿责任。
五、通知暂停拨付或使用款项
《审计法》第34条第3款规定：“审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权予以制止；制止无效的，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，已经拨付的，暂停使用。”本条赋予审计机关通知暂停拨付或使用款项的行政强制措施权。
通知暂停拨付款项是审计机关的即时强制措施。从行为的主体上看，该行为的决定主体是审计机关。审计机关作出该强制措施时，必须得到县级以上人民政府审计机关负责人的批准。该行为的实施主体是对被审计单位的资金拨付负有管理职责或者对其资金使用负有监督职责的部门、单位，如政府部门、国有金融机构、社会团体和企业事业组织。被审计单位如果对该项强制措施的做出不服而向人民法院提起行政诉讼，被告是审计机关；如果对实施该措施时的具体方法、方式等不服，其诉讼对象是依照审计机关通知采取暂停拨付款项行为的有关部门。从行为的对象看，该强制措施针对的是特定的违法状态，即被审计单位正在进行违反国家规定的财政、财务收支行为，并处于一种持续违法的状态。如果经制止依然无法纠正，审计机关有必要通过特定的强制措施，恢复行政法规定的合法状态。因此，当被审计单位已停止违法行为而改正错误时，审计机关应当通知有关部门及时解除强制措施。从行为的限度来看，该强制措施的实施具有一定的限度，即不得影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动。
责令暂停使用款项同样是审计机关的一项即时强制措施，不过它属于审计机关的直接强制措施。责令暂停使用款项是指审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支或财务收支行为经制止无效而责令其暂停使用有关部门已经拨付的有关款项的权力。除了该权力的行为主体与实施主体均为审计机关之外，该强制措施的行使要件与通知暂停拨付款项基本相同。
综上所述，在修订后的《审计法》中，审计机关已经具备了相当数量的强制手段。这些强制措施的存在，为审计机关依法履行自己的行政职责，有效地对被审计单位财政收支、财务收支的真实性、合法性、效益性进行监督，提供了有力的保障。但是，权力越大，责任越重，如果这些强制措施使用不当，会给审计机关带来很多风险和责任，这就要求审计机关不断提高法治意识和业务能力，正确、合法地行使法律赋予的职权。