教育公共性的理论分析，本文主要内容关键词为：理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从世界范围看，教育的变革与发展正在呈现出“公共性”这一新的时代特性。教育公共性的彰显，不仅是教育特性的一种时代变化，而且也是当代教育发展的一种新的价值诉求。教育的公共性不仅关涉公共教育经费的合理分摊和教育资源的优化，而且不可避免地与教育机会的公平、教育质量的提升和教育服务之公共职能的发挥等密切地交织在一起。当前，我国的教育公共性正处在一个曲折发展的阶段，只有深入把握其未来发展的走向，才能建立适合时代吁求的教育公共价值信念和教育体系。
一、公共性：社会分析与批判的工具
真正现代意义上的公共性概念是在近现代社会特定的发展过程中逐步获得的。在古希腊城邦，自由民所共有的公共领域和每个人所特有的私人领域之间泾渭分明。公共生活在广场上进行，公共领域建立在讨论、诉讼等对谈之上，又建立在共同活动之上。从文艺复兴开始，这种公共领域就具有了真正的规范力量。在中世纪，“公”和“私”最初是罗马法中的规定范畴，随着现代国家以及从中分离出的市民社会的出现，这些范畴重新“装备”到法律上，资产阶级公共领域在法律上得以制度化，且公共性始终是政治制度的一个组织原则。[1]
哈贝马斯把公共性视为一种建立在社会公私二元对立基础之上的独特概念，它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上，并具有独特的批判功能。[2]在近代功利思想和市场经济的趋利倾向共同催生下，凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。在这里没有公共的原初含义，有的只是原始个人的集合体；这里没有公共利益，有的只是许多私人利益的聚合体。在此，公共领域概念不仅是一个历史性概念，还是一个社会分析的概念，以此来分析历史上曾经存在过的公共领域诸类型。同时，对于公共性的丧失等分析，也使得公共性和公共领域成了一个广泛使用的批判概念，可以此为规范和标准对民主政治进行理性分析，确认理性的民主政治被公众认可的程度。资产阶级公共领域首先是一个由私人集合而成的公众的领域，是以利己为纽带建立起来的联合体，与国家权力相区分，并同公共权力机关展开讨论。
当前，“公共性”越来越成为描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。在一般情况下，政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。从基本理念上，“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。由此，衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是，公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利，是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志，政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。在道德层面上，“公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰。它要求公职人员以此信念竭诚为民服务，明确政府组织与公职人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求，并在政策制定与执行过程中防止部门和个人偏私的利益驱动。在政治层面上，“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动上，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。[3]在这里，“公共性”的获取及其保证具体化为政府政策利益导向的选择过程，它包含政府的政策制定与执行是否具有开发性，以使公民能够充分了解有关政策的信息，并能够与政策制定者进行磋商；公民的利益能否通过民主程序得到表达与整合；公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择，决定政府公共物品或服务的提供等。在政府的财政活动中，评价“公共性”价值是否满足的核心要素，是政府提供各种类型的公共物品行为和与此相关的政府收支行为的基本取向和政策目标，以及相关的财政制度和规则的安排。
二、公共性：行使教育公共权力和公共政策的基点
“公共性”是政府公共行政发展的核心价值，它集中体现在公共行政主体即政府部门的“公共性”，管理手段即公共权力的“公共性”，价值观即公平、正义、民主等价值的“公共性”，管理目标即公共利益的“公共性”。[4]自20世纪60年代末诞生“新公共行政学”后，“公共性”成为政府行政的发展趋势。公共性作为政府的第一属性，目的是为了实现公民的公共利益。也就是说，“政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。”[5]公共行政在本质上要求以民主宪政为基石。在价值取向上，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。现代公共行政的正当性或合法性必须奠基于足以承担公共责任并且能够实现民主价值。在制度上，“公共性”必须以民主制度为依托，因为“公共性”这一重要规范性价值得以体现需要通过一定的制度安排来实现。只有在民主制度下，公民才能真正自觉自愿地参与到行政过程中来，行政主体权力的合法性也才能得到保障。在伦理文化上，则强调应当更加关注“良好的公共伦理”的导向作用。在相信公民、社会和政府都具有值得肯定的责任心和道德感的前提下，通过文化感召与民主制度的约束相结合，使“在对公共行政人员自主性的恶的一面加以限制的同时，去唤醒和激发他的善的一面”，即“公共行政精神”。[6]
公共性是行使教育公共权力的依归。美国学者诺顿·E·朗曾指出：权力是行政的生命线，行政的第一个目标就是获取并保持权力。权力的获取、保持、增长、削弱和丧失是行政过程的实际工作者和研究者都不能忽视并难以承受其错失后果的问题。[7]近代资产阶级启蒙思想家用社会契约理论来解释公共行政权力的来源问题，从而阐释公共行政权力的“公共性”，这已成为解释公共行政权力来源的一个被广为接受的理论。在不同的论者那里，社会契约论的内容不同，其论证的方式与路径也各有区别，政治主张亦各具特色，但其基本精神却一脉相承。他们都认为，国家产生于人民以契约方式为基础的让渡，公共行政权力应为全体人民的公共利益服务，以体现其“公共性”。公共行政权力之“公共性”已成为人们的共识。公共性是公共行政权力合法性的基础。在公共行政中，一切活动都是围绕着公共行政权力开展的。可见，公共行政权力是一种公权力，它的行使必须以公共利益为目标，这便是公共行政权力的公共性属性。
在资本时代，公共权力利用对不同资源的占有不断加强对人的控制。资本成为公共权力的资源基础，也成了控制人的工具。哈贝马斯针对技术理性带来的高效管理控制的现代性困境和资本日益成为权力的“硬核”的“铁笼现象”指出，社会进化的危机的标志是社会系统失去自我认同，即社会成员不认同社会规范结构。“当社会成员感到社会结构变化影响到了继续生存，社会规范的共识基础受到严重破坏时，即出现危机。”[8]这就意味着达成规范共识的公共性作为一种社会机制为重塑公共权力指出了一条解析和重构合法性公共权力的道路，即公共性原则。具有公共性的公共权力应该遵循公共性合法原则。这揭示了公共权力的使命和责任，为公共权力的重构指明了方向。公共权力是共同体和成员之间的一种平等的关系。公共权力形成并存在于公共空间，“它既不是生存于公众与掌权者直接对立的斗争场景中，也不是处于一个作为权力母体的个体被削弱本来的权力、不能和公共权力相抗衡的极为不利的境地中。”[9]也就说，它不是专属于某个人或某个团体的固定权力，超出狭隘的族群党派立场、意识形态的偏见的影响，每个人都可以在与他人的共同合作中获得解决社会问题、满足个人欲望的机会。正如卢梭指出的，每个人的力量和自由是他生存的主要手段。[10]
公共性是行使教育公共政策的依据。教育政策作为政府为管理教育公共事务，实现教育的公共利益，运用公共权力而制定和实施的教育行为规范、行动准则和活动策略，一直是公共性关注的焦点。公共政策必然意味着公民的参与，是由过去的官方主体与公民共同制定，仅由政府单方面作出的决策不符合公共政策的含义。当前，教育公共管理是一种新型的社会治理模式，它主张由政府、市场和非政府组织(非营利性组织)共同来治理教育，特别是教育的公共事务。在此意义上，公共性得到了体现，正如弗雷德里克森援引戴维马修斯的话说：“政府是公众集体行动的工具，政府是公共的财产”[11]。作为教育公共政策理论的核心概念——教育公益性、教育正义或教育均衡、教育公平为核心的公共性是现代教育公共政策理论的前提。罗尔斯将社会解释为一种公共的规则体系的互利的合作事业，它必须以公共政策等设计，使人们共同行动，以产生更大数量的利益；同时，他以自由权优先原则和正义优先于效率和福利原则寄托着公共政策促进实现正义、公平的社会理想。可见，无论是强调国家这只“看得见的手”对市场经济、教育、公共卫生等各个社会领域的积极介入，还是要求打破国家管制、约束政府行政扩张等都应以此为前提。
教育公共政策应反映出公共理性观念，应有助于强化所有理性公民的公民意识。卢梭指出，在听从自己的欲望之前，先请教自己的理性。因为只有嗜欲的冲动是努力状态，而只有服从自己内心的法才是自由的。罗尔斯基于公民理论提出，应从公民的角度去思考问题，而非基于性别、种族、宗教的特殊立场。也就是说，“公共理性”体现的是民主社会中的“公民”的理性。如果没有公民对于公共理性的忠诚及其对于公民性责任的恪守，就不会从彼此都能合理接受的前提出发推导到彼此都能合理接受的结论。
当前，我国努力实现服务型政府的价值，要求政府制度重塑，这必然要求加强对教育公共性的自我审视。教育公共性也要求每一个教育公共管理者的职业态度、观念和信仰，以此信念竭诚为民服务，明确政府组织与管理者的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求。在政策制定与执行过程中，管理者要防止部门和个人偏私的利益驱动。公共性只有成为公共管理者的一种精神信仰和追求，才能够进入公共管理者的主观责任意识，并进入公共管理者的实践理性，最终成为指导行政行为的内在精神动力。
三、公共性：政府践行教育公共服务的价值尺度
公共性是政府的基本属性，政府作为公众委托管理社会公共事务的代理人，其制度供给必须把公共性作为最终价值观，才能形成公正、公开、平等、自由、民主、责任等价值观念。
20世纪70年代开始，西方传统行政管理日益遭到新的外部环境的严峻挑战，其“赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继；政府机构日趋庞大臃肿，效率低下；公众对政府能力失去信心，‘政府失败论’开始占据主导地位。”[12]在20世纪80年代，在英美两国应运而生一种新的公共行政理论——新公共管理理论，其理论与制度安排上对政府职能进行重新定位与设计，借鉴现代经济学和私营企业的管理理论，将传统公共行政的主体(政府)中心主义转化为客体(顾客)中心主义，将权力中心主义转化为服务中心主义，将效率中心主义转化为成本中心主义，将个人利益中心主义转化为公共利益中心主义，由重管制向重服务的职能转换。
与统治型管理以权力意志为表现形式不同，服务型政府管理以公平与效率为价值尺度，体现以人为本、公共利益、公共服务等特点。提供教育的公共服务是服务型政府转型的关键点。实现教育公共服务价值是政府教育公共管理体系的基本精神和原则，是人类社会治理教育发展的结果，是人类进步的标志。它既是政府的自觉追求和道德境界，又是民主法治社会发展的必然，更是由国家政体的性质所决定的。对政府而言，公共服务作为理念和信念具有价值实体的形式，制度构成为其确立了客观基础。公共服务作为政府的一项职能，已经超出了阶级、阶层和居住区域的界限，它是政府在自己所辖范围内向有机会在此长期或短期生活的所有人提供的普遍的和无差别的服务。[13]政府在市场经济体制下的一个主要职责就在于供给市场经济正常的秩序，保护公共利益的实现机制，为企业和个人提供一个公平竞争的有秩序、有效率的制度环境。市场只是政府用以配置资源的一种高效的方式和途径，它不是一种完美的机制。在市场经济的发展、市民社会的成熟以及各项社会机制逐渐完善的条件下，政府的定位是服务者，通过科学、民主的决策机制，建立完善的监督制约机制，保证政府决策符合绝大多数人的利益，保证决策能够正确地贯彻执行，体现公共权力的公共性，使政府的公共性程度不断深化，合法性逐渐提升。
我国针对现行政府职能现状，为不断适应社会主义市场经济的要求，以及全球化趋势和变化、发展着的公共利益需求，开始重新调整政府定位和职能。党的十六届六中全会明确提出要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。在党的十七大报告中，胡锦涛总书记强调要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。我国政府将建设服务型政府作为行政改革、构建社会主义和谐社会的一个目标，是贯彻落实科学发展观的必然要求。“公共服务”已经被确定为我国政府的基本职能之一，以提供私人或者社会不愿意提供或者没有能力提供的公共产品。在经济层面上，匡正市场失灵，为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。在政治层面上，按照“权力由人民赋予、全心全意为人民服务”的理念，确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，实现有效的治理而不仅仅是统治。在社会层面上，从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。[14]当然，服务型政府实现教育公共服务的价值诉求不是自发形成的，需要通过一系列的制度安排与制度创新来保障。
四、公共性：公民获取教育公共利益的存在之所
德国学者阿尔弗莱德·弗得罗斯指出：“公共利益既不是单个个人所欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和。”[15]公共利益符合社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同意志，具有开放性或非排他性。
公共性是公共利益存在之所，也是每个公民追求教育公共利益之所。公共利益能为个体寻求自己的私人利益提供社会制度和物质基础。公共利益体现在由公共行政和其他公共组织所提供的公共产品和公共服务之中。一方面，公共利益存在于规范个体寻求其私人利益的努力之中；另一方面，公共利益又可被用来为私人利益的追求提供基本的公共设施和普遍分享的价值。因为公共利益与私人利益是相对独立的，处于紧密的关系之中。也就是说，公共利益自身有一种道德价值，它不能还原为私人利益的加和。这种不可还原性表明公共利益有其自身的本质，它是公共性的具体化。[16]通过追求公共利益，公共组织应该提高社会所有成员所能分享的社会财富的程度。
公共利益支配着现代社会的公共行政部门一切行为正当性。公共利益的充实、增进与实现，是公共服务的根本任务。政府存在的目的永远应当是为了满足社会公共需要，实现公共利益，政府也永远应当是公共利益的代表者和保护者。公共利益是社会分工的产物，是社会合作从而也是社会成员共同生活的基础。一定共同体的存在，就是因为存在着一定的公共利益，如果没有这个公共利益，利益共同体就会消解。
五、公共财政：政府实现教育公平的基础
财政是一个经济的范畴，是以剩余产品为基础的，其主要职能就是国家为了实现其职能凭借国家权力对社会财富进行分配和再分配的过程，具有资源配置、收入分配、经济稳定等职能和作用。以詹姆斯·麦吉尔·布坎南和戈登·图洛克为首的经济学家将财政作为公共部门经济，并从市场失灵理论角度，集中研究社会公共需要及满足这一需要的产品——公共物品问题，从而界定了政府这一公共财政机构的合法地位及其应有的权利和义务基础。公共财政理论，经过两百多年的不断充实和完善，至今已形成了一套完整的理论体系。公共财政理论以“市场失效”为分析问题的出发点，将“公共产品”理论作为核心理论，从而为正确处理政府与市场的关系奠定了基础，为正确界定财政的职能范围和活动空间提供了理论依据，即以“市场失效”为逻辑起点，提出必须靠市场以外的政府力量来弥补由于市场失灵所带来的无法提供满足公共需求的公共产品的空白，且只限于公共服务领域。由此，以立法形式产生了公共财政。当然，其也有预算法治和民主财政的实质内涵。公共选择理论指出，在现实中并不存在所谓公共利益或社会福利函数，所谓公共财政只是民主在规范的意义上说只是一种立宪观点。公共财政要依托于宪法和法制。公共财政和理财部门是公众的理财机构，它在法律规定的范围内行使其职责。在它面前，公民享有平等的权利和义务，包括公民的纳税义务和对财政的监督权。
公共财政理论将政府确立为公共主体的最一般形式，通常以制度和法律的形式表达政府的公意且在运用上以政府为主体进行操作，公平、公正、效率是其最显著的特征。但正由于其存在和运作等本身具有的公共性，不可避免地受私利和市场，以及政府本身存在的官僚主义等影响。建立公共财政制度，制定公共财政政策，开展公共财政收支，是每一个政府必备的重要职能。同时，通过规范市场与政府的分工协作关系，有利于市场经济行为的合理化与最优化，也为加强对政府部门效率的定量分析奠定了理论基础。运用公共财政资源配置方式有两种：一是政府配置方式，二是市场配置方式。将不同的配置方式置于基础地位将形成不同的经济体制模式。以市场配置作为资源的基础性配置方式形成的是市场经济体制模式，相反则形成计划经济体制模式。
在市场经济条件下，市场将作为社会资源的主要配置者，而不是政府。政府需要转变职能，财政只应在社会资源的配置中起补充和配角作用，主要解决的只能是通过市场不能解决或者通过市场不能解决得令人满意的事项，如提供公共产品，纠正外部效应，维持有效竞争，调节收入分配和稳定经济，等等。党的十七大提出的“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，对改革公共财政制度提出了新的要求。基本公共服务均等化，为全体社会成员提供大体均等的基本公共服务，是形成惠及全民公共服务体系的基础，是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾和解决民生问题的现实需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求，更是市场经济条件下公共服务型政府的首要职责。因此，实现基本公共服务均等化是公共财政体制改革的目标所在。
当前公共财政制度的一个重点是公共支出制度，弥补市场失灵，组织提供公共产品，满足社会公共需要，包括增加对农村公共服务的投入，明确中央政府和省级政府在义务教育投资中的主体地位，完善社会保障体系，加大中央财政对公共卫生的支出力度以及建立规范的转移支付制度等。其中，由于我国各地区政府财政能力的差异是导致不同地区基本公共服务水平均等化实现程度差异的根本原因，政府间财政转移支付是满足不同财力地方的公民获得公平的公共服务待遇的权利和愿望。转移支付是财政体制的重要组成部分，是一国政府间财政关系的进一步调整，对财政体制的公平性和运行效率有着重要影响。科学合理的转移支付制度是中央政府实施宏观调控的重要工具和各级政府履行职能的重要保障，也是实现资源有效配置、地区间财力合理分配和公共服务均等化的必要条件。因此，建设一个以稳定增长的财政投入为基础，以更加完善合理的多元化筹资体制为支撑，重点选择政府投入范围，高效的政府投入措施，发挥社会力量办学积极性，注重经济和法律手段调控，鼓励学校竞争的具有高效性、公平性和给予受教育者更多选择的公共教育财政体制，是构筑我国公共教育财政体制的主要目标。[17]
构建教育财政机制，就是要明确政府在义务教育阶段与非义务教育阶段的不同责任、权利和义务。对于法定的义务教育和具有公共产品属性的教育类型实行完全免费教育，对贫困地区和贫困人口实行经济资助政策。对于非义务教育实行政府和社会受益各方共同分担成本的方式。政府服务于公共教育财政的需求方，为公共教育经费的来源、分配和使用提供立法服务、政策规定、财政资助和信息服务，并履行维护公平的职责。打造教育服务型政府的首要议题，就是将政府部门从事的教育治理和服务活动放在市场经济运行的背景下重新定位，界定其应担负的职能，归纳其必须发挥的作用，明确哪些职能应该由政府承担，哪些职能归市场主导。
构建公共教育财政机制需要明确中央政府与地方政府分担的不同责任，规范和科学核定教育经费需求和各级政府的财政供给能力基础，使教育财政分配关系建立在责权利相结合的基础之上。在教育供给活动中，上级政府有权对下级政府的各项具体事物进行检查、监督、指导和质量监管。在教育财政关系上，上下级政府之间要建立规范稳定的转移支付制度和拨款方式，对不同地区的财政差异进行合理平衡，对弱势群体进行经济资助。
公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要，就是要求各级政府乃至全社会都要为教育和人力资源开发提供各种有形和无形的公共资源服务。[18]公共资源本身具有与其他资源的共性——稀缺性。有人享受了这部分资源就意味着其他人享受不到或者享受得少，导致教育公共资源分配上的不公平。教育公共资源的优先分配不是完全均等的资源分配。教育公平不但要体现出每个公民都同等地享有接受教育的基本权利，而且应当同弱势群体享受教育资源的多少联系起来，实现教育公平要求在分配教育资源时对教育弱势群体进行倾斜。教育公平应当在承认教育机会上存在差别的前提下，尽可能地缩小差距。
实现教育公共资源公平分配的关键在于公共部门运用财政等手段，实现资源在不同主体、不同区域分配的均等化。但是，市场经济又是一种交换经济，市场交换会带来不同主体之间获取资源量的差异，同时由于不同区域之间资源配置效率的差异也会带来经济资源向资源配置效率高的区域流动。这种资源在不同主体以及区域之间分布不均匀也会带来教育公共资源在不同主体和区域之间分布不均等现象，从而造成不同主体、不同区域之间公民接受教育机会的不均等。
改变政府强势主导的教育公共资源配置模式，就是要合理引导市场(企业或财团)、第三部门(非政府组织或团体、非营利性组织)等主体参与教育公共资源分配。政府应以均等化为导向，实行差异性的教育公共资源分配，打破目前由政府主导的教育公共资源分配模式。目前，我国民办学校制度发展水平不高，运用社会力量参与教育筹资的机制不顺畅。实际上，应该由政府、市场和第三部门共同提供教育这一公共产品，各层次的学校也应形成差异性的学校体制，政府在教育公共资源的分配上应注重维护公平，同时发挥各种办学力量的活力，实现我国教育公共资源分配公平与效率的良性互动。
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