美国政府反垄断政策转变的深层原因及启示，本文主要内容关键词为：美国政府论文,启示论文,反垄断论文,原因论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年6月7日，杰克逊法官最终宣判微软公司严重违反了反垄断法，因而裁定将其一分为二。至此，被称为“世纪末审判”的美国司法部诉微软公司案暂时告一段落。微软一案表明了美国政府在反对不正当竞争、制裁企业滥用市场优势维护垄断地位方面的一贯严格的立场。但这只是问题的一个方面，换个角度，也许不难看出美国政府在反垄断态度上的微妙之处：一是与微软垄断案几乎同时出现的美国其他行业，像金融业、飞机制造业、网络业等巨型兼并、联合所造成的垄断之势并不亚于微软，但却毫无反垄断之忧，美国政府对其行为也不置可否。此反垄断与彼反垄断态度如此凉热，岂不矛盾？二是微软案本身一波三折，持续数年，司法界、经济界、消费者各执一词，褒贬不一，微软公司曾有胜诉，最终败诉，又将用两年的时间进行上诉，甚至克林顿总统在表示充分信任和支持司法部打这场官司的同时也透出几分担忧，认为这一诉讼案件“有可能对我们的经济产生重大影响。”美国政府对待同一案件缘何既态度鲜明、毫不含糊，又小心谨慎、留有余地？此举的深层原因以及给我们的启示何在？本文对此试做参照透视。
一、经济全球化的推进使政府运用反垄断政策的理念发生转变——注重国家战略利益
20世纪80年代中期以来，一场与信息经济相联系，以新型的国际分工为基础，以完整发达的世界市场体系为纽带，以全方位、网络型的国家间经济交往为手段的经济全球化浪潮悄然兴起。经济全球化的推进使企业由过去的主要竞争对手是本国的同行转为现在更经常的威胁来自外国企业，企业不得不在全球范围内配置资源，扩大生产规模，展开竞争。而这又使政府干预经济的理念发生了变化，从过去主要弥补国内市场经济的局限性转而在全球范围内运用宏观调控政策干预经济，突出国家战略利益的重要性。体现在反垄断政策上就是，拓宽了政府实施反垄断政策目标的视野，政策目标不仅是要处理好国内市场垄断与竞争的关系，更重要的是在全球范围内寻求资源的合理配置，在参与国际竞争中展示本国规模优势。政策目标的重心是谋求国家战略利益，让本国企业获得世界市场利润的更大份额，而不再以着重保护本国消费者和其他生产者的利益为政策目标关注的重点。因此，政府在全球范围内设计反垄断政策目标，处理规模经济和竞争活力的问题时，自然侧重于鼓励规模经济发展。同时，政府运用反垄断政策的措施更加灵活，尽管反垄断政策的具体措施仍没有超出行政、经济、法律手段，但重要的变化在于政府遵循着在全球范围内国家整体利益为重的原则，以此为出发点，灵活地运用了这些政策措施。在微软案中，国家战略利益成为美国政府首先考虑的因素。微软公司的软件技术已经垄断了整个世界市场，目前，还没有能够同微软相抗衡的软件公司。因此，在确信美国软件业已经在全球范围内牢固地树立了垄断地位，垄断利润能够源源不断地流进美国人腰包的前提下，美国政府可以从容地在国内判定微软公司违反了美国的反垄断法，甚至微软被判以肢解的处罚。但与微软公司垄断案相反，美国政府对90年代先后出现的美国国民银行与美洲银行、时代华纳与在线公司、麦道公司与波音公司等几起公司超级兼并案是否会导致垄断却态度暖昧。为什么呢？冷静分析一下，可以看出这同样也是出于对国家战略利益的考虑。以在线公司对时代华纳的兼并为例：美国的传媒和网络技术并不像其软件技术一样垄断全球，其遇到了来自欧洲的强有力竞争。为了与欧洲抗衡，美国需要规模巨大的企业在这一产业参与全球垄断性竞争。因此，这类巨型兼并并无反垄断之忧。美国政府运用反垄断政策措施上宽严如此，灵活变化，既体现了保护竞争活力的倾向，促进了本国生产者进行竞争、创新，巩固了本国软件技术在全球的垄断地位，又体现了发挥规模经济的意愿，鼓励了本国其他产业的企业参与全球垄断性竞争。这更符合美国的国家战略利益。
二、现代竞争理论的发展使政府制定反垄断政策的依据有所变化——突出经济效率
一个社会有限的经济资源如何才能达到有效配置？西方经济学的开山鼻祖亚当·斯密提出了他著名的“看不见的手”的原理，认为担此大任的是价格和竞争，只要保持充分的竞争，经济资源的配置最终总能达到最优。正是基于这种看法，在斯密之后，以马歇尔为代表的传统的西方经济学一直把自由竞争作为一切经济活动的原动力，认为市场支配力分散的竞争性市场具有抑制与均衡的机能，可以排除垄断的弊害，实现有效的资源配置，同时企业间的激烈竞争会促进技术革新，能取得比垄断状态更好的效果。因此，主张“分散经济权力以保证自由”，维护自由竞争的秩序以“实现理想的经济成果”成为传统经济学第一要务。以此为依据，政府的反垄断政策也是十分严格的。具体体现在：①禁止直接限制竞争的卡特尔；②为了防患于未然，对形成强大市场支配力的合并进行限制、禁止；③对现有的垄断企业进行严格的结构管制（企业分割）。即只要某企业占有较高的市场份额，对市场具有支配力，即使其没有滥用市场优势，妨碍竞争，仍在反垄断法所及之列。换句话说，就是对单纯的垄断状态也严加制裁。可见，基于传统的自由竞争理论的反垄断政策是结构主义的——针对经济力量的过分集中，企业市场份额过高所作的严格的防范性、禁止性规定。
这一反垄断政策取向，在二战后各主要发达国家的产业组织实践中暴露出了其弊端。以日本为例，二战结束后，日本推行了一系列“经济民主化”措施，其中包括“解散财阀”和“禁止垄断”等内容，从而造成日本中小企业丛生的局面。但日本政府很快就注意到，自由竞争的市场结构固然可以维持充分的竞争活力，但由于企业规模过小，不利于发挥规模经济优势。其实，竞争活力和规模经济顾此失彼的矛盾早在马歇尔那里就揭示出来了，因此，被称为“马歇尔冲突”。正是围绕着这个问题，经济学界展开了一场旷日持久的争论，并逐步形成了一门新的经济学理论——产业组织理论。产业组织理论与反垄断政策相互依存地发展。由于产业组织理论是经济学的一个分支，所以，更注重从经济效益着眼对反垄断政策进行分析和评价。尤其是以萨缪尔森为代表的现代西方经济学的竞争理论，把不完全竞争看成是经济生活的常态，即垄断具有普遍性。因为，生产相似产品的厂商所处地理位置的差别，产品在特征上的差别，以及消费者因广告而产生的感觉上的差别总是客观存在的，这些因素都会导致产品差别。产品差别意味着产品之间具有不完全替代性，进而意味着不完全竞争。在不完全竞争下，每个厂商经营相似但又不完全相同的产品，面对的是一条向右下方倾斜的需求曲线，即如果某厂商降低价格，它可以抢到更多的市场份额，但它不能得到整个市场；如果它提高价格，它就会失去一些消费者，但不是全部。垄断企业是竞争中的胜者，垄断地位是“效率性的证明”。因此，现代竞争理论认为政府反垄断政策的唯一目标就是追求“卓越的经济效率”。垄断企业如果滥用权力，获得超额利润，必然诱发新的企业进入，如果进入障碍很小，政府不必过分担心，其他厂商的进入自然会使原厂商的垄断地位消失；如果进入障碍较多，特别是垄断厂商通过市场策略抵制潜在进入者，延缓了其它厂商的进入，政府就有必要运用反垄断政策进行管制。但政府对垄断的分析不能单看市场结构，而应当按照“市场结构——市场行为——市场绩效”的理论模型来分析，尤其要根据市场绩效来判断。企业规模大未必是坏事，如果企业规模大能够提高经济效益，它就不应当受到禁止。现代竞争理论对政府的反垄断政策产生了直接的影响，使政府的反垄断立法从结构主义向行为主义转变。按照行为主义，企业通过高质量的产品、优秀的商业技巧或由于历史原因而获得市场支配力，从而规模大、占有市场份额高并不违法，除非他们滥用了自己的经济优势，即只有大企业滥用其市场优势，采取合谋，对新的竞争者进入市场设置人为障碍等行为，并在一定的交易领域内对竞争造成实质损害时，才为反垄断法所禁止。
进入20世纪80年代后，以美国为代表的各国政府反垄断司法实践也日趋行为主义，巨型合并频频发生，但均无反垄断之忧。90年代后期，美国政府对垄断规制作出新的调整，不再规定企业的最高市场份额，放弃“结构主义”反垄断政策的趋势更为明显。这一点，从微软一案可见一斑。微软公司被法院认定的违反反垄断法的事实如下：一是通过不正当竞争行为维持其对电脑操作系统市场的垄断：二是企图垄断浏览器市场；三是将IE浏览器与操作系统捆绑。以上几点清楚地表明，微软受到制裁并非因为其占有市场份额高，针对其垄断状态本身，而是针对其滥用市场优势妨碍竞争的行为。
三、新经济时代的到来使政府实施反垄断政策的难度加大——兼顾市场、法律和技术
从微软一案所引起的社会各界的广泛关注和众多争议来看，这一案件所涉及的已不只是单纯的法律或经济问题，而是新经济时代市场、法律、技术相互碰撞的结果，由此引发的一些新的深层次的问题是传统的思维和知识难以圆满解答的。
首先，市场进入障碍与法律适用问题。在工业经济时代，一个企业一旦形成垄断，潜在进入者会遇到物质资本构筑的高壁垒，再加之在位者采取阻止进入的市场策略，所以，垄断者的地位很难动摇。而在新经济时代，尤其是在高科技领域，企业在竞争中获胜的关键要素是知识、技术、信息等人力资本，物质资本已退居其次，而人力资本可以随着人员流动而流动，它不像物质资本固定在企业，无法随着人员流动而流动。因此，人力资本构成的进入障碍比物质资本低得多。就面向个人用户的软件而言，所需物质资本只是购买一台电脑而已，几乎不存在对潜在进入者在技术开发上的高资本障碍，加之网上的信息传递和技术合作，更进一步减轻了开发障碍并打破了产品推销的资本障碍。微软花几亿美元开发了Windows系统，而一个没有多少物质资本，只拥有人力资本的芬兰大学生开发的自由软件Linux操作系统，几年内便从微软那里抢走了上千万用户。可见，高科技行业的竞争是绝对的，而垄断只是相对的。微软的垄断既不能阻止其它进入者进入，也不具有进入的高门槛，既不是自然垄断，也不是高集中度市场中的垄断，而是更类似于一种暂时的垄断，如基于品牌或文化习惯、市场先入、技术先行创新等因素在一段时间里占有较高市场份额的情况。但在竞争者的模仿、追赶、超越中，这种垄断很难保持，对这种垄断行为的制裁方式也就有更高的要求。因为，现有的反垄断法律体系都是以工业经济时代市场竞争态势为背景的，主旨在于维护市场自由竞争的秩序，而新经济时代市场竞争态势，反垄断法适用的条件，技术创新的速度远不同于工业经济时代，尤其是在高科技领域，垄断不可能阻碍竞争，也不能阻止技术进步，同时，也不损害消费者利益。现有反垄断法是否适用新经济时代的高科技行业值得思考。如果贸然引用该法，即便政府并不必然地考虑企业利益，至少也该为高科技领域的国家战略利益着想。难怪美国政府对微软一案所可能给美国经济产生的负面影响存在隐忧，在微软即将开始的长达两年的上诉期内，肢解微软的具体实施也将被延缓，甚至全美240位经济学家曾联名写信给克林顿总统，呼吁有关当局撤消这起反垄断诉讼。
其次，技术创新与市场结构。在传统经济学那里，垄断者可以通过制定垄断价格获取垄断利润，因此，其推动科技创新的动力不足，这也是政府反垄断的动因之一。但是，自从熊彼特用诗一般的语言谆谆告诫人们：“不断的创新就象是跳动的琴弦，演奏着经济成长的美妙乐章，而拨动琴弦的正是那些领导市场的巨型公司”之后，人们才重新审视垄断企业面对竞争压力在技术创新方面所具有的热情、动力及财力、人力上的优势。尤其是新经济时代，高科技领域激烈竞争，迫使垄断企业不断地创新，唯有创新才能保持技术上的领先地位，获得由此带来的垄断利润，这样的技术创新通过示范效应，会在全社会不断掀起新一轮创新浪潮，这对于经济发展，社会进步岂不是一件好事？正如盖茨所说：“微软过去的成功基础是发明创新，微软未来的成功同样依赖于我们在飞速发展的市场保持竞争能力。”由此不难理解微软案为何使美国司法界、经济界如此顾虑重重。因为，对一个领导着新经济时代创新潮流的企业进行肢解处罚，其对美国经济的负面影响不言而喻。
技术创新如此重要，那么，什么样的市场结构更适合于技术创新呢？新的创新理论认为垄断竞争的市场结构最有利于技术创新。这是因为，从创新的动力来看，技术创新可以分为两类：一是垄断前景推动的技术创新，这类企业在技术创新后一段时间内可以持久地保持优势地位；二是竞争前景推动的技术创新，这类企业在技术创新后，很快会遇到新的对手，优势难以持久，引起创新困难。假定只有前者而没有后者，技术发展到一定程度后就会停止；假定只有后者而没有前者，就会出现模仿而无大的创新。显然，只有垄断竞争的市场结构，最能推动技术创新。目前仍然垄断着个人用户计算机操作系统的强大的微软帝国，在暂时没有真正的竞争对手的情况下，之所以能够不懈地创新，正是由于微软人清楚地知道市场进入壁垒的降低使它随时都面临着强有力的潜在的对手。可见，技术创新要求有相当实力的大型企业为主体，要求既保持一定的垄断性又不失竞争活力的市场结构，而大企业在技术创新后主观上有保持垄断优势，排斥竞争对手的愿望，这往往会妨碍竞争活力。反垄断政策要做到既有利于大企业技术创新的热情，又免去其妨碍竞争之弊，既维护市场竞争的垄断性优势，又保持竞争活力，这就需要反垄断政府在市场、技术、法律之间巧妙地协调。
总之，国家战略利益的突出，现代竞争理论的发展，市场、法律、技术的碰撞，这一切意味着当竞争形态和竞争理论随着时代和经济的发展发生重大变化时，反垄断政策要完成调整当代竞争关系的任务，就要随着竞争关系的变化而变化。政府实施反垄断政策时不得不考虑到更多的因素，更广泛的影响，特别是在高科技领域，企业技术创新所要依赖的市场结构，反垄断政策的目标所要实现的竞争秩序已不同于以往，因此，政府既要对企业滥用市场优势妨碍竞争的行为一以贯之地坚决制裁，又要对由此产生的多方面后果给以关注。而这正是美国政府对微软一案迟迟无法断然了结的深层原因所在。
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