关于京津冀都市圈发展战略问题讨论综述，本文主要内容关键词为：发展战略论文,京津冀论文,都市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由首都经济贸易大学主办、北京市技术经济与管理现代化研究中心协办的“京津冀都市圈发展高层论坛”于2007年12月15～16日在北京成功举办。与会专家学者80余人，围绕“贯彻落实科学发展观，推进京津冀一体化发展”这一主题进行了热烈研讨，内容涉及京津冀关系、京津冀一体化发展的阶段与进程、机遇及影响、问题与制约、产业分工、目标整合、空间布局、面临的重大问题以及如何推进京津冀一体化的思路与建议等。下面将专家的主要观点综述如下。
一、对京津冀区域一体化的认识与判断
1.理清“极、群、带、圈”之间的关系，以“循、破、联、带”推进区域一体化
国家发改委宏观经济研究院常修泽教授、国土开发与地区经济研究所肖金成所长等专家提出，研究区域经济问题，首先需要理清基本概念之间的关系。他们认为增长极、城市群、都市带、经济圈四个概念是由小到大，逐步展延的。增长极只能是一个“点”(如滨海新区)，京津冀是“城市群”，环渤海是“经济圈”，一些沿海或沿线城市组成“都市带”。“点”和“群”，对“圈”发挥辐射带动作用，有人把环渤海经济圈称为“增长极”是不恰当的。京津冀是环渤海经济圈的核心地区，对环渤海经济圈负有辐射带动的使命。常修泽教授认为，推进区域经济一体化，应当抓住四个环节：“循”，即遵循市场经济客观规律，这是前提；“破”，即打破行政区划割据，这是关键；“联”，即着眼于区域内部的经济联合，这是核心；“带”，即注重发挥增长极或城市群对整个区域的辐射带动作用，这是目的。“带”源于此圈，高于此圈、大于此圈。推进京津冀一体化的目的是带动环渤海乃至北方地区的经济发展。
2.京津冀一体化发展已处于要素一体化阶段，正在向政策一体化阶段迈进
中国人民大学公共管理学院教授、区域经济研究所孙久文所长提出，区域经济一体化的演化一般要经历三个阶段，即贸易一体化，取消对商品流动的限制；要素一体化，实现生产要素的自由流动；政策一体化，实现区域内政策的统一和联动。目前京津冀地区内原则上已不存在商品流动的限制，人员自由往来，基础设施共建，产业转移已开始进行，区域内主要城市功能定位和分工进一步明确，国家层面的京津冀都市圈规划已进入审议阶段，空间布局上的对接已经开始，因此可以判断：京津冀一体化已处于要素一体化阶段，下一阶段应向政策一体化阶段迈进，重点研究政策一体化问题。中共天津市委副秘书长吴敬华研究员提出，应学习借鉴欧盟的做法，重视区域现代交通设施的衔接、整合和资源环境协作，鼓励京津部分产业向河北转移，推进京津冀经济一体化。
3.京津两市在发展条件、产业结构、城市功能、发展阶段以及辐射范围等多方面存在互补性和错位性，是京津合作共赢的重要基础
首都经济贸易大学城市学院祝尔娟教授提出，正确认识和处理京津关系，是构建京津冀都市圈的核心和关键。京津两大中心城市不仅在发展条件、产业结构、城市功能上具有鲜明的互补性，而且城市发展具有不同阶段性，辐射范围具有不同层次性，这些都是两市合作共赢的重要基础和利益结合点。如在城市发展上，京津处于不同的发展阶段。近年来北京经济呈现出后工业经济时代的突出特点，而天津正处于工业化进程加快、重化工业大发展阶段，工业仍然是经济增长的主要推动力量。在辐射范围上，北京和天津事实上处于不同层面，北京更多的是面向全国乃至世界，而天津则是面向区域，面向环渤海乃至整个北方。京津之间多方面的互补性、错位性和差异性，正是京津合作、共赢发展的现实基础和最佳利益结合点。
4.京津冀三地都面临重大的历史机遇，目前是抢抓机遇、合力发展的最好时机
专家们认为，京津冀三地目前都面临重大的历史机遇：北京奥运，使首都经济发展未来3～5年不会减速；天津滨海新区纳入国家发展战略，使天津发展如虎添翼；河北曹妃甸港的建设，将要投入几千亿，也为河北的发展构筑了巨大引擎。各级政府应在更高层面上认识和把握机遇，目前是区域合作发展的最好时机。
天津滨海新区管委会研究室副主任、滨海综合发展研究院邢春生副院长重点分析了滨海新区开发开放的发展前景以及有可能给北京和河北带来的机遇和产生的影响。他指出，滨海新区作为区域增长极，在区域经济发展中主要应发挥四大作用：产业传导、技术扩散、功能服务和创新示范。滨海新区的开发开放，不仅有利于天津建成北方经济中心，而且有利于促进京津冀协调发展，可为北京服务业提供更大的发展空间，促进北京科技研发与天津制造转化优势的结合，促进天津与河北省经济的融合，推动京津冀地区基础设施建设的一体化，带动京津冀对外开放，并对全国改革起到示范作用。常修泽教授指出，环渤海地区是未来10～15年台商投资新的热点地区。环渤海地区与台湾经济合作是台商内在需求和大陆三种供给相结合的产物。就当前和今后一段时间内重点合作内
容而言，环渤海地区与台湾经济合作更多地集中在现代服务业、工业、农业三大领域。从更长远来看，在资源利用和环境保护方面的合作，将是值得重视的潜在领域。北京市政府研究室史利国副主任认为，就北京来说，要在发展战略选择和行动上有实质性的改变，彻底打开通往区域合作及首都可持续发展的大门。
5.区域经济兴，则地方兴。滨海新区不只是天津的，也是京津冀的；“首都牌”不只是北京的，天津和河北可以利用
河北经贸大学原书记于刃刚教授认为，京津冀都市圈是由“8＋2”组成的城市群，如果只搞两个大城市是搞不起来的。河北省人口6800多万人，18.8万平方公里，占整个京津冀地区面积21万平方公里的89.5％。真正的区域一体化，应当是京津冀城市群、港口群、产业群的联合，应形成“桃园三结义”格局。河北省社会科学院原副院长杨连云研究员，从促进京津冀都市圈持续协调发展中河北的贡献与代价的角度，强调应加大国家对河北生态区、贫困带的生态补偿和扶持力度。京津冀一体化，必须立足于平等互利共赢的基点上。史利国副主任认为，区域经济兴，则地方兴。各方应把统筹区域发展作为发展地方经济的重要前提和途径。滨海新区的开发开放，不只是天津的机遇，应看作是京津冀共同的机遇。滨海新区要成为京津冀的龙头，必须能把大家的利益融合进去，不断挖掘和扩大利益共同点。就北京来说，应更加积极地研究如何借助滨海新区促进自身发展方式转变和经济结构优化，使自身及区域在发展上能够相互汲取源源不断的能量。北京市委研究室赵毅副局级巡视员则重点谈了对“首都优势”的理解。他认为，首都优势最主要有两点：一是与政治中心相对应的总部经济，而总部经济就是管理与调控；二是与文化中心相对应的以知识经济为发展方向、以高新技术产业为核心的高端产业和以生产型服务业为指向的现代服务业。近年来，北京越来越有意识地打“首都牌”。“首都经济”的实质，是要充分发挥首都优势，为中央服好务。“首都牌”不只是北京的，与北京相毗邻的天津和河北，也同样可以利用。
6.竞争是区域合作的基础，利益协调是区域合作的关键，扫除市场障碍是推动区域合作发展的着力点
中国社会科学院工业经济研究所所长助理、魏后凯研究员认为，竞争是区域合作的基础，不要害怕竞争。以上海和苏南的合作发展为例，上海对周边的技术和产业扩散，主要是苏南产业发展起来了，有了与上海对话的基础。河北要与京津对话，也必须尽快把经济发展起来。史利国副主任也认为，竞争不妨碍合作，合作不排斥竞争。京津冀三地应合理和灵活处理合作与竞争的关系。关键在于合作是立足区域、地方之间互促共赢、务实有效的合作；竞争是立足比较优势，尊重市场、合理调控，有利于区域产业水平和要素集聚能力整体提升的市场化竞争。现在长三角地区的政府已不再死盯住产业利益。上海市政府未必不想行使行政力量，但在长三角地区政府能调控的资源越来越小。因此应当把扫除市场障碍作为推动区域合作发展的着力点，在提高市场化水平上，不遗余力地促进资源合理配置、要素充分流动。北京市委研究室赵毅副局级巡视员认为，利益协调是区域合作的关键。区域的问题是非常复杂的问题，涉及中央与地方的利益调整、地方与地方之间的利益协调。经过20多年的孕育，随着市场经济的发展，区域竞合越来越发展。现在已经到了推进区域合作的最佳时机。在研究区域问题时，都应当向有共同利益的结合点上发力，这样区域发展才会更和谐。
7.京津冀之间并不存在严重的产业同构现象
对于京津冀产业是否趋同问题，专家们看法不一。南开大学经济研究所刘刚教授根据这些年的研究提出，京津冀地区各主要城市产业之间并不存在所谓严重的产业同构现象，而是表现出一个初步的专业化分工格局。尽管有些产业存在着不同程度的竞争，但在多数情况下，这种竞争是错位或适度的。如果说存在恶性竞争的话，这种竞争并不发生在京津冀地区内部，而是发生在京津冀与其他区域同一产业之间。中国人民大学的孙久文教授也赞成这种判断。他认为京津冀三地在服务业上的差异是明显的，即使制造业也不存在雷同。史利国副主任从未来趋势角度作了进一步论证，认为在制造业方面，天津和河北不必担心与北京的竞争。因为北京的商务成本较高，一般制造业搞不过周边地区。北京的制造业高端化趋势是市场规律作用使然。当然，也有专家有不同看法。国家发改委国土开发与地区经济研究所肖金成副所长和杨连云研究员认为，京津冀都市圈内产业结构趋同问题是客观存在的事实。
8.天津与河北的港口应加强战略合作，由无序竞争走向竞合
于刃刚教授认为，天津与北京主要是产业关系问题，天津与河北则主要是港口关系问题。河北与天津同处渤海西岸，在双方共同拥有的640公里海岸线上，分布着天津港、秦皇岛港、京唐港、曹妃甸港和黄骅港等五大港区。其中天津港是百年老港、综合性大港，在诸港中处于龙头地位，但河北的四大港区也各有优势。目前各港口仍是各干各的，港口之间缺乏协作。既不利于港口群整体实力的提高，也不利于各港口的壮大。解决上述问题的最好办法，就是推进津冀港口间的战略合作，形成合理分工、有序竞争的港口集群，在渤海西岸实现优势互补、协调发展。
9.制约京津冀一体化发展的根本问题是没有迅速摆脱立足行政区划，倚重非市场手段谋求发展的套路
综合专家们的分析和看法，认为导致京津冀一体化程度低、进展慢的主要制约因素如下：一是观念和心态，魏后凯研究员认为，京津是中央直辖市，发展水平高，长期以“不跟你玩”的心态自居；二是行政主导型经济，存在各种行政性限制，产业调整没有跳出行政区划界线；三是要素市场发育滞后，生产要素在区域内的流动不畅，区域合作还没有上升到产业融合的高度和层次；四是国有企业比重大，市场化进程缓慢，民营经济薄弱；五是产业配套能力差。如北京电子产业规模大，但配套基地大都选在广东，因周边的配套能力远不如广东。专家们认为，根本问题在于没有迅速摆脱立足行政区域、倚重非市场手段谋求发展的套路。推动经济发展的着力点还没有迅速转到扫除市场障碍、构建统一市场上来。
10.以学术共识推进决策共识
天津市委副秘书长吴敬华研究员提出，理论是先导。京津冀一体化，首先是京津冀学者的一体化。要将研究与推进结合起来，将理论界的共识，尽快转变成各级政府领导的认识和决策，
二、当前京津冀都市圈发展中的几个重大问题
1.京津冀地区未来空间发展的战略格局
清华大学建筑学院赵亮博士，重点介绍了由吴良镛院士主持的“京津冀地区城乡空间发展规划(二期报告)”的主要内容和观点，强调京津冀的空间发展规划，在时间上要超前考虑未来20年、50年，甚至100年的时间；在空间上，把京津冀整体作为“首都地区”，综合考虑政治、经济、水利、防务等方面的发展；在目标上，以建成中华文化枢纽作为更高的激动人心的战略目标。未来京津冀地区空间发展趋势和基本战略，即以京、津两大城市为核心的京津走廊为枢轴，以环渤海湾的“大滨海地区”为新兴发展带，以山前城镇密集地区为传统发展带，以环京津燕山和太行山区为生态文化带，共同构筑京津冀地区“一轴三带”的空间发展格局。该报告还提出了一系列如何实现战略目标的思路与途径。
2.关于首都第二机场的选址问题
清华大学赵亮博士分析，目前建设枢纽机场迫在眉睫。到2020年京津冀北地区航空客运量将达到1～1.5亿人次左右，扩建后的首都国际机场也将在2010年左右达到设计容量。从空域、地面(集疏运系统和用地)、环境(噪声污染)等角度来说，首都机场现在的位置不宜也不可能再做大规模的扩建。从安全、可靠性的角度来说，首都地区需要一个新的枢纽机场。北京大学政府管理学院教授、北京市发改委杨开忠副主任认为，首都第二机场选址，是一个关系首都圈能否建成世界级城市区域的重大问题。日本、韩国首都圈内机场布局给我们提供了重要启示。日本首都圈，面积3.68万平方公里，人口4142.2万人，全国人口不到1.3亿人口，但有2个大型国际机场。韩国首都圈，人口仅有1250万，全国人口也只有5000万人，但拥有首尔、仁川金浦两个大型国际机场。我国首都圈未来人口在8000万人左右，三北地区1.5亿人口，应建有4个国际机场：首都机场、天津滨海国际机场、首都第二国际机场和唐山国际机场。目前首都第二机场选址有3个方案：天津武清、河北廊坊、北京大兴。他重点阐述了建在北京大兴的主要理由：既是建立与支撑首都圈建成世界级城市区域对航空的全局性、长期性、供求格局的战略需要；又有利于促进首都圈全面、协调、可持续发展；有利于带动河北中南部地区发展，促进京津冀协调发展；还有利于带动北京南城发展，促进北京南北协调发展。
赵亮博士则从空间规划角度阐述了选址京津走廊带的一些考虑。一个城市群，无论建多少机场，枢纽机场只能有一个。为适应2015年后京津冀地区航空需求，首都第二机场的市场定位应为大型国际机场，满足“24小时全天候运行”的要求，远期规划目标定位为年旅客吞吐量0.8～1亿人次、货运吞吐量500万吨，远期用地规模控制在40～45平方公里左右。京津之间正在建设的京津第二条高速公路、京津城际客运专线，以及未来要建设的京沪高速铁路等区域性交通设施，为首都第二机场的建设提供了条件。建议首都第二机场以交通条件最为成熟的武清太子务为场址，附近的廊坊市区、天津武清、北京永乐三地统一规划，形成一个以首都第二机场为核心的现代航空城。
3.关于建设京津国际金融中心问题
杨开忠教授认为，美国2亿多人口，有国际金融中心3个：纽约、洛杉矶和芝加哥。中国国土与美国大体相当，人口13亿。从国际经验看，中国作为超大型国家，国际金融中心应当是多个，至少应有3个。现在中国南部和中部分别有了香港和上海，京津应成为我国三大金融中心之一。金融中心的形成与发展，一方面与港口城市有关，依托港口贸易起家；另一方面与首都城市有关，金融机构主要是总部需要靠近信息中心和决策中心。北京是国际金融管理中心，集中了我国主要金融资产；天津滨海新区拥有金融改革创新的先行先试权，京津金融发展各有优势和分工：北京是国际金融管理中心，天津应是国际金融运营中心，具备携手探索、推进金融产业协调发展的基础。尤其值得注意的是，城际快速轨道交通和第二条高速公路建成后，金融产业在两地的发展可能更多体现出的是功能分工，而不是同质竞争。
4.关于人口、资源、环境的关系
杨开忠教授认为，京津冀地区水资源极度稀缺，人口和经济超载。按照规划，未来15年，这一地区要增加2800万人。目前京津冀地区经济对人口依赖度相当高，未来发展应以地区经济增长与人口依赖脱钩为方向，转变发展方式，降低人口依赖系数。京津要联合河北，推进区域统一市场和基础设施建设，携手支持和推动冀北的可持续发展。
三、推进京津冀一体化发展的思路与建议
1.整合区域发展目标，推进政策一体化
孙久文教授提出，都市圈发展的一般目标是追求社会公平，促进生态环境改善，促进经济增长。确定京津冀都市圈的发展目标，关键要对目前各城市的发展目标进行整合，形成发展目标上的共识。目标整合应以实现京津冀基本公共服务的均等化为导向，进而制定京津冀生态环境改善的建设和补偿方案，提出重点产业发展区域带动其他区域经济发展的方案。实现产业规划协调，应重点推进技术合作与转让，大力发展生产性服务业。实现空间一体化，应采用多点模式和结网模式。京津冀几个主要城市应形成多点结构，同时完善产业带、产业网络和市场网络，形成结网模式。进一步完善城市道路网和城际交通网，建议把城市“点对点”的交通建设作为未来的建设重点；把统筹规划和建设区域基础设施(港口、机场)网络作为未来的建设重点。
2.构建京津冀新型产业分工格局
魏后凯研究员认为，建立新型产业分工是大都市圈一体化的核心内容。以新型产业分工为基础，就有可能在区域内形成错位竞争的格局。与传统分工主要是部门间分工——部门专业化不同，新型分工主要是部门内部分工——产品专业化，进一步发展是产业链分工——功能专业化。产品和功能差异化是未来区域合作的基础和利益结合点。具体政策建议：一是构建京津冀新型产业分工格局，实现三地融合、联动发展、错位竞争、互利共赢。二是错位发展，包括行业错位、产品错位、功能错位，共同打造面向京津冀一体化主导优势产业链。如北京应建立哑铃型——控制两头，甩掉中间——的产业结构，形成八大主导优势产业群。即使发展制造业，也要搞高端制造业。天津应重点发展港口、物流、商业、制造业。三是整合各方资源，共建一体化的共享平台，如基础设施一体化，大型科研设备和图书资料共享，产权、技术交易和人才市场一体化，投资信息发布和相关政策协调。在基础设施方面，要实现无障碍对接，建设城际交通快速运输系统，北京地铁应走出北京。四是完善产业配套体系，推动制造业与服务业融合发展，实现基础设施配套、生产配套、生活配套、创业环境配套等“四配套”。五是加大对河北坝上地区的生态补偿。
3.实施创新型发展战略，率先由制造经济向创造经济转型
刘刚教授认为，驱动未来区域经济快速发展的决定要素不再是资源和简单的外资，而是以自主创新为基础的知识创造。区域经济未来发展的关键不在于更“大”，而在于更“强”，即具有高端辐射力和带动作用。要素依赖型经济发展战略，必然要受报酬递减规律制约；而知识依赖型经济发展战略，则遵循报酬递增规律，通过创新分享创新利润。在不同规律支配下，实施两种发展战略导致的差距会越来越大。转变，绝不仅仅是技术变革，而是两种战略转型。创业活动，尤其是创新型企业的创业活动，是科技成果转化和技术创新的基本驱动力。应围绕创新型企业，构建新的区域经济合作发展机制。具体建议：促进区域内现有主要产业的高端化，增强区域主导产业的国际竞争力；在有条件的地区，选择若干重要新兴产业，建立平台，整合区域内的资源共同攻关和发展；建立科技资源的共享机制；从生产网络向开发网络、创新网络转变等。
4.以冀津港口协作带动渤海西岸协调发展
于刃刚教授提出，为避免重复建设造成的浪费，最大限度地发挥各个港口的优势，应以冀津港口协作来带动渤海西岸协调发展。具体建议：第一，统筹规划，建立包括天津港、曹妃甸港和黄骅港在内的“渤海西岸综合改革配套试验区”，将国家给予天津滨海新区的优惠政策惠及曹妃甸港和黄骅港。第二，运用市场经济手段，组建渤海西岸港口集团。在合理协调各方利益的前提下，考虑建立统一管理五大港口的渤海西岸港口集团总公司。以产权为纽带，对五大港口的规划和建设进行统筹协调。第三，建立由国家发改委牵头、冀津相关政府部门参加的行政协调机构，就功能规划和利益分配等难点问题进行协商，并通过制定相应政策，引导企业按市场规律加强合作。
5.引导要素流动，促进产业融合
天津社会科学院韩士元研究员提出，为了加速京津冀城市群之间生产要素的流动，进而促进产业融合，具体建议：第一，充分发挥政府的引导、推动作用，可通过建立政府间横向通报会商制度的方式，将各个城市的产业发展规划、空间布局规划、重大建设项目、重要政策决定等内容及时通报其他城市，组织、引导各个城市的市场行为主体本着互利共赢的原则，实施生产要素的流动和优化组合，迅速形成产业规模。第二，积极拓展要素流动和产业融合的有效方式，包括产业转移式、行业协调式、产品协作式、联合开发式、组建集团式；第三，合理解决要素流动和产业融合过程中的经济利益问题，如各城市联合开发的产业项目，不论项目所在地或注册地在哪里，形成的税收应按要素投入的比例由各方共享；因产业调整、产业链延伸等原因，某些产品或生产工序由一地转入另一地的，转入地新增的税收应按一定的比例返还给转出方；跨城市组建的企业集团或其他生产经营组织，新增利税也不能由总部所在地独享，而应在要素投入各方之间合理分配。用有效的制度保障合作各方的权益等。第四，深化改革，优化要素流动和产业融合的社会环境，如对外招商引资要尽可能统一优惠政策，尝试采用城市群联合招商的办法；城市群内部人才流动允许只办理人事调动手续，不变更户籍属地；高速公路收费由分段收取改为统一收取，实行“一卡通”制度等等。此外，还可以积极申请试行生产型增值税转化为消费型增值税的新税制，即对城市群之间生产要素流动、组合而融生的产业项目，纳税人在计算增值税时，允许扣除购买生产资料所含的税款等。
6.推进政府合作，完善区域协调发展机制
史利国副主任提出，推进政府合作，应把握三个原则：一是循序渐进、从易到难；二是平等协商、求同存异；三是尊重市场、依靠企业。政府要改进经济调控方式和手段，将主要精力和工作重心集中于市场机制培育和障碍破除，为生产要素流动成本降低创造条件。区域合作的出发点和落脚点，应放在构建区域统一市场，为企业充分和合理发挥追逐利润的天性，加速区域产业布局和地区分工形成，实现地方经济与区域经济紧密关联、相互促进，增强整个区域经济活力提供保障上。杨开忠教授提出，在继续深化市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制等四大区域协调机制的同时，京津冀都市圈应重点推进三大机制建设，即金融协调发展体制机制、社会协调发展体制机制、生态文明建设体制机制，如建立水权交易市场和环境污染权交易市场等。
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