对北京市住房保障政策实施效果的分析——基于房价收入比指标的测算，本文主要内容关键词为：北京市论文,住房论文,房价论文,指标论文,收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F293 [文献标识码]B [文章编号]1005-278X(2010)04-0071-04
房价收入比是指住宅价格与城市居民家庭年收入之比，它是考察城市居民购房能力的一个通用指标。此数值高，意味着城市居民购房能力强；此数值低，意味着城市居民购房能力弱。在现今商品房价格逐年攀升，远远超过普通民众购房能力的时候，如何制定和实施有效的住房保障政策，从而确保“人人有房住”，成为各级政府必须关注的焦点。本文将通过对反映各收入阶层购房能力的房价收入比指标的测算来检验北京市现有住房保障政策的实施效果，以期对住房保障政策的进一步完善提供政策依据。
一、房价收入比的计算方法
通常采取不同计算口径，能得出不同的房价收入比数据，这些数据之间是否可比，仍然存在不少争议。如1992年《中国：城镇住房改革的问题与方案》中使用60平方米作为具有平均收入的家庭所分配的住房面积；而李晓林则使用50平方米作为户均住房建筑面积计算房价收入比。国内许多学者在计算家庭收入时通常采用城镇居民人均收入乘以家庭平均人数得到的平均家庭收入，这不同于国际上通常采用的收入中位数或中等家庭收入。有人提出，在贫富悬殊的国度，采用中位数不利于反映各收入阶层的购房能力；同时又有人置疑按照平均数计算的房价收入比，因为市场上很难找到仅供一人住的20平方米左右的可销售住房。宫春子使用国家统计局《统计公报》数据，计算出了2007年京、沪、穗、深四地房价收入比均达到10以上，得到比国际标准高出了2倍多的结论。面对如此高的房价，使用更有说服力的计算方法，合理确定各收入阶层的房价承受能力，并根据不同承受能力制定相应的住房保障政策，成为化解住房矛盾、促进社会和谐的必然之选。
本文借鉴已有研究，针对房价和收入计算口径中存在的问题，使用住宅平均销售价格计算新房房价收入比。引入家庭人口数作为中间变量，虽不进入最终计算，但却能与城镇人均建筑面积一起构成家庭住宅总建筑面积，与城市居民人均可支配收入一起构成城市居民家庭总收入，克服了使用平均数和中位数的缺陷。
图1 北京城镇居民各收入阶层不同类型住房的房价收入比(2008年)
本文所使用的计算方法如下列公式所示：
同时，本文比较认同国际社会普遍公认的房价收入比在4～6倍以内为合理标准，认为房价若超过了收入的6倍，即超过了老百姓的住房支付能力。
二、各阶层收入户的住房保障实施效果
下面按照国际社会普遍公认的4～6倍的标准检验北京城市居民各收入阶层的房价收入比现状，进而检验各梯度住房保障政策的实施效果。
由图1可以看出，2008年北京市高收入户房价收入比已高达7.28，远远超过国际公认的4～6倍的标准，考虑到《北京统计年鉴》对收入阶层划分没有天津等地详细的现状，也许仅有身处高收入户中的最高收入户才能负担得起如今的高房价。也难怪许多人感叹：房价越涨越高，已与普通百姓无关。若以2008年底北京市非农业363.9万户、各收入户数约占总户数比例均为20％计算，北京市各收入户数约为72.8万户。假使考虑到灰色收入等因素的存在，略微调高国际公认标准上限到7.50，则可勉强把所有高收入户算在商品房承受范围内，此外还有四类居民户需要政府提供住房保障。
就限价房而言，2008年北京市限价房房价也高达5900元～6600元/平方米不等，若以北京市2008年开盘的万科红狮限价房房价为6200元/平方米代入重新计算，可知中高收入户房价收入比约为6.26，勉强位于标准范围之内；中等收入户房价收入比约为8.14，收入相对房价已远远落后，说明中等收入户已远远超出限价房可提供的保障范围，更不要说中低收入户和低收入户了。2008年开始实施并延续至今的《北京市限价商品住房管理办法》规定：限价商品住房供应对象为本市中等收入住房困难的城镇居民家庭、征地拆迁过程中涉及的农民家庭及符合规定的其他家庭。这就意味着勉强有限价房支付能力的中高收入户被排除在外，而不具购房能力的中等收入户却被包含在内。假设符合收入限定标准的中等收入户确有购买需求，则全市共需限价房约72.8万套。按照北京晚报2008年11月的报道，北京市2008年-2010年限价房规划总建设规模为1200万平方米，若以限价房成套建筑面积约为80平方米(北京市规定限价房成套建筑面积在90平方米以下)计算，可知近3年全市可开工建造限价房约15万套，仅占符合限定资格需求量的21％。
就经济适用房而言，以西红门经济适用房价格约4800元/平方米计算，这仅能为中高收入户(房价收入比约为4.85)及勉强为中等收入户(房价收入比约为6.30)提供保障。但2008年开始实施并延续至今的《北京市经济适用住房管理办法》指出：经济适用住房是指政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格，向低收入住房困难家庭出售的具有保障性质的政策性住房。这就意味着勉强有经济适用房支付能力的中等收入户和仍然不具备支付能力的中低收入户已被排除在外，而完全不具备购房能力的低收入户却被包含在内。北京市规划在2008年-2010年建设经济适用房480万平方米，以经济适用房成套建筑面积约为60平方米(北京市规定经济适用房成套使用面积限定在40～80平方米以内)计算，可知近3年全市可开工建造经济适用房约8万套，仅占符合限定资格需求量的11％。
就廉租房而言，2008年实施并延续至今的《北京市城市廉租住房申请、审核及配租管理办法》规定：在户籍、人均住房面积、家庭收入、家庭资产方面均符合规定的老人、严重残疾人员、患有大病人员和承租危房及面临拆迁的家庭可以申请实物配租，实物房源不足时，可采取租房补贴方式过渡。由此可见，廉租房的保障范围基本限定在了拆迁户和仅占低收入户中一小部分的最低收入户，就算完全无能力购买经济适用房的低收入户中的大部分也都被排除在外了。而且北京市规划2008年-2010年廉租住房建设规模仅有120万平方米，若以一居室维持在35平方米以内计算，则需建造廉租住房3.4万套，仅占需廉租房保障的低收入户群体的4.7％。
可见，目前的高房价和现有的住房保障政策造就了北京市的如下几个阶层：一是勉强承受高商品房价的高收入户；二是没能力承受商品房价、有能力承受限价房但不允许购买限价房的中高收入户，形成“产权型保障房夹心层”；三是没能力承受限价房、有能力承受经济适用房但只允许购买限价房的中等收入户，形成得不到租房保障和买房能力缺失的“产权型兼租赁型保障房夹心层”；四是没能力承受限价房、经济适用房但被允许购买，不允许租赁廉租住房的中低收入户，形成“租赁型保障房夹心层”；五是完全不具备产权房购买能力、也不被廉租房保障的大部分低收入户和少部分廉租房保障户。在目前这种状况下，“产权型保障房夹心层(中高收入户)”和“租赁型保障房夹心层(中低收入户)”及位于两者之间进退两难的中等收入户，便构成了规模庞大的夹心层。
三、问题及对策建议
基于北京市各收入阶层房价收入比现状分析北京市现有住房保障政策，可知北京市目前的住房保障实施状况虽优先于全国大部分省市，但保障力度还远远不够，限价房及经济适用房只能对负担不起这类产权房的住户提供，同时也滋生了有能力购房者突破管理漏洞越权购买、管理者借机寻租的行为；廉租房仅对最低收入户有住房保障。因住房保障政策不当，致使城市中形成了队伍庞大的夹心层，长此以往将不利于社会的和谐安定。
针对以上问题，本文提出如下政策建议：
(一)增加租赁型保障房供应
温家宝总理在十一届全国人大三次会议答记者问时指出：我们的经济工作和社会发展都要更多地关注穷人，关注弱势群体，因为他们在社会中是多数。而对这大多数在城市买不起房子的穷人来说，解决居住的最好办法无疑是租房。虽不能保证“人人有房产”，但要保障“人人有房住”。美国长期以来的房屋自有率也不过70％左右，因此对最低收入户、低收入户及中等偏下收入户的住房保障之道还应是大力发展租赁型保障房，把这三类群体都归入租赁型保障房范围之内。廉租房对财政支持的需求力度过大，不适宜广泛普及，本文建议大力发展公共租赁房，根据家庭收入状况以低于市场价的租金来定价，这样既能保证收回建设及管理成本，又能对买不起房的家庭提供租房福利。由于房屋的特殊性，不能将其简单地归于商品，而应当实行必要的政府干预及保障。无论是像美国那样给租房人提供补贴，还是像我国这样提供房补或给限价房、经济适用房开发商提供优惠，归根到底都是一种政府干预，既然干预，何不直接大力发展公共租赁房，把令“居者有其屋”视作政府的法定责任，允许地方政府建造或购买社会出租房。把廉租房、公租房等均归入公共租赁体系，实行由政府、社会和企业多方参与的公共租赁住房建设和管理，大力发展和规范房地产租赁市场，保障公共租赁住房体系的健康性和延续性。产权只是形式，居住才是根本。只要能够通过租赁型保障房满足低收入户、中低收入户和部分中等收入户的居住需求，也就有效解决了约50％人口的最基本需求，社会何愁不稳。
(二)建立对房屋空置的立法和征税机制
通过立法规定房屋空置最长期限，对超过期限的征收房屋空置税，鼓励地方继续加大保障型住房的供应，这样既可以提高房屋使用率，又可以补充地方财政、减少社会资源的浪费，是一项既经济又节约的政策。具体来说，通过对开发商和私人业主的长期空置房进行法定干预，学习法国实行累进税率，规定房屋最长空置期限，有效降低房屋空置率，提高房屋使用率；此外，对长期空置的住房征收惩罚性空置税，还能借以补充地方财政对住房保障的转移支付，从而保证地方政府有更多财力来建造和管理公共租赁房。美国和欧盟的许多国家都出台了一系列针对房屋空置的惩罚措施，而我国在这一领域目前还是空白，这明显不利于社会资源的合理有效利用，过于悬殊的住房差异及开发商的捂盘行为等也会使社会不稳定因素增加，因此应当考虑征收房屋空置税，补充地方财政不足。总之，空置税和公共租赁房政策是相辅相成的，两者都是为了解决社会住房的不均衡配置，同时空置税还可进一步对地方政府建设保障型住房形成有效激励。
(三)简化现有住房保障体系
本文建议简化住房保障体系，并非建议“一刀切”，而是强调大处简单、小处精细。就限价房、经济适用房而言，此二者均属于可购买产权的产权型保障房，仅在限定条件和房价上略有差别，何不把两者合二为一，按照中等及中等以上收入户的房价收入比重新定价，从制度安排上逐步取消“产权型保障房夹心层”；就廉租房和有些市地推出的经济租赁房而言，此二者均属于租赁型保障房，仅是为满足不同收入阶层居住需求，提供不同程度的租房福利而已，何不共同参考家庭收入及房产面积来确定租金，对同样面积的住房，收入低的租金自然低些、收入高的租金自然高些，从而把不同程度的福利都体现在内。近些年出现的经济适用房弄虚作假、被许多市民怒指为“腐败房”的原因，本文认为也在于限定过细，但管理不严，不如就在制度上取消它，让它与限价房合二为一，作为产权型保障房，通过租赁型保障房退出机制中购买权的实施来补充其房源。因此，本文建议更应重视租赁型保障房的发展，加大力度增加租赁型保障房的供应，以租赁型保障房满足各收入阶层居住需求。随着居民收入的增加，通过收入的年度审核确定其能承担得起产权型保障房时，参考自愿原则令租赁型保障房自然转换为产权型保障房。
(四)完善租赁型保障房退出机制与扩充产权型保障房
如上所述，对于租赁型保障房的退出，本文并不认同简单地重新认定家庭收入，从而强令迁出的做法。因为即使中低收入户收入有所上升，但依据渐进原则，他们不太可能“一步登天”，成为高收入户，若仅是稍有提高从而成为中等或中等偏上收入户，依照上面所算，只是进入了产权型保障房(即经济适用房或限价房)的保障范围之内而已，所以本文认为租赁型保障房的退出机制中应当导入购买产权政策，即将原公共租赁房根据其现有收入状况按可保障程度出售给原住户，除非原住户主动退出，从而自由选择商品房。因此，租赁型保障房本身就蕴含有产权型保障房的身影，只要大力发展租赁型保障房，完善租赁型保障房退出机制，自然会补充产权型保障房的数量。就北京而言，租赁型保障房供应力度过小，不能对中低收入户产生有效的住房保障；而目前正大力推出的产权型保障房，即使总数不少，但比起旺盛的需求来也还是略显不够，因此，本文认为北京接下来的住房保障目标应当是大力发展租赁型保障房，建设并完善公共租赁体系，打击目前租赁供应市场混乱的局面，通过对房屋租赁市场的管理和空置状况的惩罚，以达到补充地方财政收入、以房养房的目的，从而积累足够资金投入到建造更多租赁型保障房中去。租赁型保障房所占比例多了，通过购买权政策的有效实施，产权型保障房市场自然就有充足的后援。“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的美好前景也必将可以实现。