公安机关办理刑事案件指标执法之检察监督，本文主要内容关键词为：刑事案件论文,公安机关论文,指标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D916.3 文献标识码：A 文章编号：1004-9428(2016)03-0039-16 犯罪嫌疑人吴某于2008-2009年在Y市某区盗窃机动车6辆，涉案金额达百万元。吴某到案后虽如实供述了所有犯罪事实，但公安机关在移送审查起诉时，只向检察机关移送了其中的4起，法院据此判处吴某有期徒刑12年。一年后，公安机关又向检察机关补充移送剩余2起。法院又判处吴某有期徒刑9年，合并执行13年。吴某不服公安机关的二次移送审查起诉行为，向上一级人民法院提起上诉，被依法驳回、维持原判。 在这个真实的案例中，吴某之前累计的减刑积分因公安机关的二次移送起诉而被强制清零。显然，这对吴某并不公平。那么，公安机关为什么会将犯罪事实分次移送至检察机关呢？笔者认为这和刑事案件执法的考核机制紧密相关。2001年，公安部出台了《公安机关执法质量考核评议规定》(下文简称《规定》)，各地公安机关对《规定》进行了不同程度的细化，涉及的考核指标多则200余种，少则几十种。常见的指标包括：刑事案件立案数、批准逮捕数、起诉数；治安案件立案数、交通肇事案件立案数；各种行政处罚的罚款数；行政诉讼、复议案件的维持率、撤销率、变更率；异地追逃数等。这其中最重要的指标当数“批准逮捕数”和“起诉数”，也就是公安民警常说的“人头数”。①这两项指标，尤其是“起诉数”，因其最能反映公安机关的刑事执法色彩而成为每年必然考核的基础性指标。只要检察机关对其移送的刑事案件批准逮捕或者起诉，公安机关即算完成有效考核。②而《规定》第22条第2款规定：“对不达标单位予以通报批评，责令限期整改，取消其当年评优受奖资格；连续两年不达标的，单位行政首长应当辞职，或者由上级公安机关商请有关部门对其予以免职。”基于这种压力，各级公安机关都对执法考核格外重视，“人头数”也是逐层增加，并被作为衡量公安机关刑事执法绩效的重要参考指标。这最终导致整个警务运行由“民生导向”逐渐转变为失范的“考核导向”，公安机关的执法模式逐渐演变为指标执法。2011年，公安部又出台了《关于改革完善执法质量考评制度的意见》，对之前的考核指标进行全面清理，禁止将“罚没款数额”、“刑事拘留数”等作为绩效考评指标，但“批捕数”、“起诉数”等指标仍被各地公安机关列为重点考核的内容。开篇案例既是指标执法的典型表现，更折射出执法考核制度不完善、不科学所引发的诸多症疾，及其失范后在多方面产生的社会危害。本文即以Y市某区公安机关的执法现状作为实证分析的根据，在对指标考核进行溯源式的分析解构后，探讨检察机关对此进行法律监督的合法性及其制度构建。 一、刑事案件指标执法失范的危害 指标考核不能全盘否定，因为科学合理的指标可以激发执法活力与潜能，也能有效整治存在于公安队伍中的诸多执法“顽疾”。但若指标过高、过滥、不科学、不合理，则会引发执法失范，造成巨大的社会危害。 (一)秩序失范：犯罪人基数提升与犯罪失序 第一，过高的指标导致犯罪人基数提升。犯罪运行通常会以两种形式表现出来。一是自发式调节的运行，这与社会文化、经济水平、贫富差距、公共政策等变量的自然运转密切相关；二是受迫式调节的运行，即犯罪主体在控制主体的压力之下进行转移和运行，比较典型的就是“严打”、“专项整治”等运动式执法期间及其之后的犯罪态势。受迫式的运行最终将导致犯罪的大量反弹。笔者以1997-2007年全国公安机关的立案数据③作为分析依据。
1999年全国公安机关共立案224.9万件，2000年为367.3万件，2001年达到了445.8万件，较1999年增长98.2%。如果把2000年立案数的暴增归因于公安部当年出台《关于刑事案件如实立案的通知》，那么2001年立案数继续暴增就是《规定》的原因，而2002到2007年间立案数仍然在缓慢增长，说明公安机关已经逐步适应考核办法，每年的办案指标都在小幅提升。但前后立案数的悬殊落差也说明过去被作为治安案件处理的大量越轨行为被划归到刑事案件范畴，公民的入罪几率增高，犯罪人基数也由此提升，越来越多的公民正在被有意识地贴上无法抹去的标签，其人生亦由此转变。据数据统计分析，Y市某区201X年法律意义上的犯罪率为0.57%，堪比“严打”时期。在出罪系统与回归体制并不发达的状况下，无限制地提升刑事犯罪人基数将为日后的社会危机埋下隐患。 第二，犯罪人基数过高导致犯罪失序。从犯罪的自然分布来看，性质恶劣的暴力犯罪只占整体犯罪数量的极小部分，绝大多数犯罪嫌疑人被批捕、起诉后通常都会被判处短期自由刑。这就导致犯罪的传染性增加，犯罪人“进进出出”监狱的经历大幅提升了其再犯罪的能力，导致过去单个犯罪人实施单个犯罪的局面变成了现在单个犯罪人实施多种犯罪的局面，实质上增加了隐性的犯罪基数，使得犯罪控制成本大幅提升。另一方面，犯罪人出狱后不能融入社会导致再犯率居高不下，犯罪甚至成为该类人群谋生的工具，形成了职业犯罪群体。这些人长期和公安机关接触，熟知“指标执法”所形成的办案规律，会在年初、季末、节期等关键时间段上规避执法，而在其他时间段上选择爆发，从而形成了更为灵活的犯罪规律。相比自发的犯罪秩序，经过自我改良后的犯罪秩序更加无序和难以控制。特别是在犯罪结构的更新速度明显高于犯罪控制结构的更新速度时，公安机关以“指标”为核心的社会控制机制就显得尤为低效。 (二)执行失范：合法化危机与资源错乱配置 第一，指标过高引发风险执法。当下的犯罪控制体系由于无法避免的结构性风险而在很大程度上出现了零和博弈现象，即控制主体在压制犯罪的同时也在生成犯罪。这时的指标执法极易演变为风险执法。首先，执法形象出现风险。上海的“钓鱼执法”、西安的“钓鱼抓嫖”等现象虽然仅是这种畸形现状的一个缩影，但变现的执法风险却让执法机关声誉扫地，其代价成本和完成指标收益的严重失衡未免让人匪夷所思。其次，执法个体的违法风险随之提升，在执法违背甚至超越社会规律时，长期在法律边缘和灰色地带行走的执法人员违法犯罪的几率将高于常规执法时期。 德国社会学家哈贝马斯认为：“当社会系统结构所能容许解决的问题的可能性低于该系统继续生存所必需的限度时，就会产生危机。从这个意义上讲，危机就是系统整合的持续失调，在社会成员感到结构变化影响到了继续生存，感到他们的社会认同受到威胁时，就出现了危机。”④因此，合法化危机并非是执法行为授权之源出现危机，而是执法主体作为社会组织在存续过程中的功能定位不再具有社会认同的危机。过度指标执法引发的高风险毫无疑问会将公安机关引入合法化危机中。 危机源于执法指标更多的是个别领导权力意志而非法律意志的体现，导致执法并未遵循犯罪生成的客观规律而表现出严重的功利趋向。据公安部法制局统计，自部分地方试行执法质量考评工作以来，全国已经有20多名公安局长因两年不达标引咎辞职、被免职或调离局长岗位，一批公安局长因执法质量不达标被诫勉谈话或黄牌警告。⑤因此，公安机关在指标定量上都在逐层加码。笔者以201X年Y市某区公安分局在城区的核心派出所的任务指标为例进行说明。
据笔者了解到，该区公安分局通常都会在市公安局分配的年度指标上增加接近一倍后，再根据辖区人口比例分配给各派出所形成最终指标。而事实上，若将辖区人口的总数按照“统计人口-外出人口+外来人口”的标准来计算，Y市作为劳务输出大市，辖区人口总数变化并不明显，增加一倍后的指标显然已经超出了合理范围，有很大部分指标其实只能在被判处短期自由刑的职业犯罪群体中循环实现。 由于畏惧指标完不成，基层派出所多数时间都严格执法，无论案件大小都尽量往刑事法调整的范畴上靠，使得宽严相济的刑事政策在司法实践中被扭曲，而指标基本完成后又缺乏执法动力。如果全年未完成指标，在某段时间内就会出现大量的诱惑侦查、钓鱼执法、一案多诉，甚至制造冤假错案充抵指标。更有甚者在考核完成后将平时该抓的嫌疑犯放在一边“养起来”，“蓄水养鱼”以“库存疑犯”，待下次考核需要再集中抓捕，⑥严重违背犯罪与侦查的对抗规律。 第二，指标不科学导致司法资源的错乱配置。公安机关执法应以公众的切身利益为第一要务。由于指标定得不科学，无论什么案件，无论其社会影响力如何，“人头”之间并无分值比例差异，入室盗窃、抢劫等难度大的案件被长期挂案，酒驾、抓赌、扫黄、抓毒贩等“轻松活”成了公安机关的优先选择。如201X年度Y市某区涉毒案件占该区刑事案件起诉总数的31%，醉驾案件占总数的29%，其中该区T派出所全年“起诉数”73人，涉毒案件就占44人。而事实上在《Y市某区公安分局201X年禁毒任务分解表》中，T派出所的涉毒人数起诉指标只有30人，而全区的涉毒人数起诉指标为302人，只占全部起诉数的18.1%。原因就是该类案件办案难度低，“人头”来得快，大量警务资源分配在这些案件上见效很快，但诸如入室盗窃、非法组织传销、非法组织乞讨、拐卖妇女儿童等侦破难度大却又与民生密切相关的案件，公安机关却往往草草查访、走走过场(201X年度该区杀人、盗窃、抢夺、抢劫、绑架等案件共占立案总量28%，经济犯罪更是只占3%)。因此就出现了这样的怪象：公安机关每年都会超额完成指标，但却和公众报案及其自身利益关联不大，致使公众安全感长期得不到提升。这很大程度上是由于指标执法偏离了社会传统认知的标准，因为执法思维变成了“怎么想法完成指标，其他都是次要的”，而社会认知则为“群众人身财产受到伤害，公安机关必须采取相应措施并给出满意答复”。两者的长期冲突导致公安机关社会控制的合法性正在逐步流失。 (三)回馈失范：数据失真与刑事政策失效 第一，由于指标过高与设置不科学，由执法所生成的数据并未反映出最真实的社会治安状况，一些常发案件，如侵财类案件，存在较大的犯罪黑数，而一些隐匿于社会层面的犯罪或者过失类犯罪，如涉毒类犯罪、醉驾犯罪等被大幅提升。同时，每年的入罪指标都在毫无理由地上涨，并且被公安机关用作说明社会治安良好的有力证据，这显然是逻辑的倒置。刑事政策的制定必须依据真实数据，但第一手犯罪数据在获取过程中并未严格遵循客观规律，而只注重了结果的选择和效果的放大，必然影响宏观刑事政策的正确制定。如H派出所201B年-201D年起诉数分别为51人、59人、66人，年增长率在13%左右。这到底是否就说明社会治安好转了13%，或者恶化了13%，并且这种增幅有何依据、如何确定也值得推敲。 第二，若将社会层级大致分为底层、中层与上层，当下绝大多数执法对象无疑集中在了社会底层，而不同层级人员的犯罪危害性截然不同。公安机关在实践中对具有风险源性质的犯罪的关注是远远不够的，导致犯罪类型在分布构成的反馈上并不真实。也就是说，当下刑事指标执法体系无法从根本上嵌入和改变犯罪结构，更无法通过执法来调整犯罪体系的内部逻辑结构。刑事政策决策层看到的是以底层人员为中心的犯罪图景，这就让较为隐匿的中层、上层主导的白领犯罪等得以逃脱刑事政策的制约，刑事政策的导向与调整功能也就长期处于游离状态。 第三，“批捕数”与“起诉数”考核将公检法联接成了刑事司法的“生产流水线”，更让部门之间的考核相互挂钩而妨碍了彼此的相互监督与制约。过高的指标也让检察机关、法院与监狱每年超负荷运转，庞大的刑事犯罪量又迫使国家提升司法支出和扩大司法编制来自我松绑。⑦S省N市检察机关在对公安机关刑事拘留适用现状调研后发现，自开始考核以来，该市2001-2003年期间的刑拘转捕率分别为48.4%、50.4%、57.1%，呈逐年上涨态势。⑧这种趋势在近几年尤为明显，公安机关办理的刑事案件几乎都会移交检察机关侦查监督部门审查批捕，以通过提高提请逮捕基数来保证逮捕数，使得刑事和解、宽严相济等刑事政策基本成为理念摆设。如此恶性循环引发了犯罪控制的内卷化，刑事执法向刑事政策顶层设计输送地方性知识而提供决策参考的路径已经被堵塞，刑事政策的宏观调控作用也被指标执法的功利取向所严重制约，两种层面之间的意识联系与联动反思亦被切断。 (四)主体失范：应激源缺乏与职业认同危机 大量应聘警务工作的人员的动机更多是认为警务充斥着各种刺激、风险与应激印象，而非熟知真正的警务运行。因此，在警察队伍中，毕生热情和混天度日就成为两类人群彼此识别的重要特征。美国心理学者韦恩·安德森认为，警务工作必须要有刺激或激励，警察既非危险的热爱者，亦非寻求安全者，他们之所以选择警察作为职业，就是不愿意坐在桌子边从事办公室工作，抑或不愿意在生产线上干活。⑨长时间让警察远离应激源，只会渐渐弱化这个职业的特有魅力。如201D年Y市某区人民检察院侦办的该区S派出所民警郑某、钟某、鲍某以及协勤田某、彭某涉嫌徇私枉法罪一案。郑某为该派出所刑侦组组长，该组每年要完成18个刑事起诉数，即18个“人头”。201C年7月，购买毒品的吸毒人员曲某被该所协勤田某、彭某等人抓捕。屈某因为有过吸毒前科，如果未通过尿检，将被强制戒毒两年，而顶一个贩毒案，虚构交易零点几克毒品一般监禁半年。郑某当时任务完成并不理想，曲某也不愿被强制戒毒两年。所以，郑某、钟某与鲍某将曲某按照涉嫌贩毒罪来办理，这样就充抵了一个“人头”。后曲某在公诉阶段翻供，检察机关反渎职侵权局介入调查后案发。案件侦破后，侦查人员对涉案民警郑某、钟某与鲍某进行了事后访谈。郑某表示：“因为任务下得太重了，每天都要想办法去完成任务指标，完不成就要影响待遇和晋升。⑩一年到头都围着任务转，着实让人非常压抑和难受。”钟某表示：“在基层十几年基本上都在办‘小偷小摸’、‘吸毒贩毒’等‘渣渣’案子凑数，大案要案基本没有上过。稍微有点难度的案子根本破不了，只能挂着。任务太重了，只能找些轻松点的案件来做，丝毫没有成就感。”鲍某表示：“我办理刑事案件才半年左右时间，曲某贩毒案是我办理的第二起刑事案件。这半年来基本上都在办‘药娃’案件。现实工作和电视剧里面那些破获大要案的场景相差太远，真没太大意思。” 既定的指标绝大多数由最基层的公安机关及其派出机构完成。从三位涉案民警的访谈来看，指标执法体系不仅让民警自身入罪的风险大幅提升，也让常年在基层工作的民警因缺乏职业成就感产生职业认同危机。基层民警在这种指标体系之下内心极其压抑，长期的亚健康状态不可避免地会导致职业倦怠感，也让民警在执法过程中对法律与纪律的自控能力变得低下。从某种程度上讲，这也是导致冤假错案的一个风险源。 二、刑事案件指标执法的深度解构 从上文论述可见，表面看似波澜不惊的警务运行，内部却另有玄机。然而，指标执法的失范仅仅是警务工作运行机制的缺陷抑或管理层、执行层的道德缺失就能解释的么？或许，指标背后所隐匿的运行逻辑才是最应被溯源与解构的。笔者亦尝试着提出这样的观点：指标执法是压力型体制下执法运行与数据化时代上层决策的综合性政策产物，而非法律产物，其失范也正是此背景下执法主体采取“策略主义”予以应对的结果。 (一)背景溯源：压力型体制下的执法与竞争 学者荣敬本把当前中国基层政治运行的机制定义为“压力型体制”，即一级政治组织为实现经济赶超，完成上级下达的各种指标而采取数量化任务分配方式和物质化的评价体系。上级根据下级的指标完成情况进行经济、政治方面的奖惩，从而将各级组织置于这样的评价压力下运行。(11)压力型体制起源于20世纪80年代，国家通过简政放权，将人事管理机制从“下管两级”变为“下管一级”，配以岗位目标责任制，逐渐扭转了计划经济时代的“动员型体制”，确立了“上级决定下级、下级服从上级”的压力型体制。也正如詹姆斯·汤森所言：“在中国政治中，上级是下级的榔锤，下级是上级的砧板。”(12) 在这种管理模式下，如何管理、有效控制下级就成为上级的必由事项，经济指标、计生指标、治安指标、卫生指标等行政实现方式逐渐在政府机关、检察机关以及法院生根发芽。而在这些指标中，治安指标兼具了基础性与实践性。基础性是指国家将维稳列为经济发展与民生进步的基础性要件而在社会控制领域延续着这种政策性体制；实践性是指治安指标具有很强的技术性，需不断在行政执法、刑事司法领域进行试错与反思，并逐渐形成具有自身特色和压力运行逻辑的执法机制。 随着时间推移，这种体制越发稳定与牢固，其原因就在于上级紧紧抓住了人事管理权和部分财政权，形成了多层次、逐层淘汰的考核路径，下级就不可避免地面临着政治生态的重构。过去的政治忠诚被悄无声息地消解，取而代之的是各级公安机关用以彼此竞争的执法绩效。周黎安认为，压力型体制必然会让各个层级的执法主体在同级间展开“政治锦标赛”，(13)而上级对于下级之间的执法绩效竞争亦是点头默许，并将其作为执法激励机制与惩处机制的重要载体之一。对于被考核的基层公安机关，最终是抱捧“萝卜”还是身挨“大棒”完全取决于执法绩效。但现实中，真正因为未完成指标而遭到降职、降级、降薪处罚的屈指可数。面对逐年上涨的刑事执法指标，基层公安机关虽苦不堪言，却也乐此不疲，“数字出官”也成为该体制下的特有风景。 (二)决策剖析：数目字管理下的指标异化 人类已经进入了“无测量、无管理”的大数据时代，数据之于管理的重要性已举世公认。数据管理并非一蹴而就，而是经历了复杂的演变过程。黄仁宇认为早在公元之前，我国即由皇帝派遣官僚向几千万人民征兵抽税、受理诉讼及刑事案件，是超时代的政治早熟。但因难以放弃间架式的政治设计，在西欧和日本都已以商业组织的精神一切按实情主持国政之时，中国仍是亿万军民不能在数目字上管理。这种窘境一直延续至二十世纪，全国既无各地确实统计数字，也不能区划中央与地方的权限。(14)对于数字管理的饥渴状态在压力型体制下得到了极好地缓解，指标与考核更是让上下级之间的关系与任务得到明确划分。 作为数据类型之一的刑事案件执法指标，围绕指标运行必须率先解决指标的生成问题，指标“怎么定、定多少”就成为上级的决策产物。在一定程度上，刑事案件指标的生成遵循着“指标→执行→统计→指标……”的循环过程，而将整个过程予以串联的就是数据。指标数据与最终的犯罪统计数据其实就是一个硬币的两个面相，抛开数据间的人为痕迹，至少两者在总量上相差无几，新一年的指标通常要基于过去一年的犯罪统计数据来确定。不同的是，指标更多是作为执行的依据，而犯罪统计数据更多是作为指标决策的依据。在压力型体制之下，刑事指标的数据化决策也产生了异化。 第一，指标决策更多是基于计划而非实证调研。压力型体制虽然极力摆脱计划经济的身影，但却依然难逃计划的桎梏。在实践中，被决策机构采纳得最多的理由就是“社会转型时期”、“犯罪高发时期”、“巨大的犯罪黑数”等理论词汇，指标的上涨由此获得了话语支撑。可见指标决策者们的判断更多是在社会学与犯罪学的理论预设之下作出的，对于执法运行与犯罪运行逻辑的分析并不透彻。也就是说，对指标性质判断的认知偏差导致理论与现实的逻辑倒置，把“应然状态”当作“实然状态”。另一方面，当闲适静看上报数据悄然成为上级机关寻找优越感的路径之一时，指标的制定也离执法现状与社情民意渐行渐远。 第二，指标决策大多数时候是基于人的意志而非基于法律意志。基于人的意志的制度体系由于人性的桎梏而将变得无法预测，而基于法律意志的制度体系则与之不同。以德国为例，德国勃兰登堡州通过新公共管理运动推行的警务全面质量管理(Total Quality Management)与平衡量化考核(Balanced Scorecard)等执法考核机制，于1999年通过颁行法律而得以确立。(15)但当下国内指标体系的种种外显则说明决策机制在很大程度上是基于人的意志。首先，指标体系整体不稳定。考核指标每年都在调整，比如上一年重点考核批捕数，下一年就莫名其妙不考核批捕数。其次，指标的运行不稳定，出现一些较为奇特的现象，比如在统计时发现“人头”数较同级单位少很多，就会有“年底冲刺”、“季度冲刺”等“规模执法”现象出现。最后，指标的功利与人的功利相适应。越是年轻的一把手往往越想凸显政绩，其所在单位也会相应加大刑事执法力度。(16) 第三，指标决策技术缺失。德国警务执法考核注重于考核执法质量而非案件数量，而我国则注重于考核案件数量而非执法质量。这种差异很大程度上是由指标决策技术所决定的。若决策者只关注由刑案数量换取的维稳表象，而忽视了执法质量、办案风险、警员安全、公众评价等决策贡献因子时，指标体系的决策技术一定是不完整的。 从指标的数据化特性来看，指标决策技术就是一个基于犯罪统计数据的二次量化技术。假设给一个基层派出所配置足够精干的警力、足够高科技的设备以及排除干扰的政策支持，在一年内只办理本辖区的大要案件，就能改变现有的“重复性小案管控”模式。可以肯定的是，这种设想在实践中会被否定，因为公安机关面对的是具有不确定性的犯罪混沌状态，犯罪生态系统的自组织性与社会结构已经深度耦合。因此，指标决策量化技术的重点亦可归结为风险管理技术与预测技术的置合。但在执法实践中，所谓的风险管理被简化成了数字的叠加，只要能将犯罪风险因子从社会系统移至监禁系统即告完成。所谓的预测亦简化为主观对犯罪的臆测。于是刑事案件执法整体呈现出的即是一压再压，压力之下出成绩的现象。事实上，基于压力管控的犯罪控制效应已经开始出现自反性，压力维控型的犯罪控制随着时间推移也已暴露出了结构性风险。诚如哈伯德所言：“对量化表现出的无知倾向，尤其是对不确定性边际减少的无知倾向，从来都不是道德高尚的表现。”(17) (三)执行逻辑：策略主义之下的必然失范 从执法结构来看，“决策层←→执行层←→继受层”的三层体系本具备相互制约、良性互动的结构基础。但在压力型体制下，决策层高高在上，静待数据的报送与考核，社会与公民成为具有普遍意义的执法继受对象。执行层面临着来自决策动力输入与执法动力输出之间的紧张，既要不得罪上级，又要对得起职权。要在决策层、执行层与继受层之间消解紧张而尽可能不对外部政治生态形成干扰，必然要采用各种策略。 在这种紧张之下，指标执法既未遵循传统科层制的官僚逻辑，也未实现权力运行的效益提升，而是演变为以维稳政绩为主旨，以“策略主义”为逻辑的执法体系。欧阳静博士在深度调研桔镇的运作逻辑后提出了策略主义的概念。她援引乡干部的话，认为策略主义就是“不管用什么方式，只要能将事情摆平就行”。策略主义虽依赖于具体策略的运用，但却是一种行为准则，通常不问手段或者手法的合理性。(18)具体而言，指标执法的消解策略通常以三种方式展现。 第一，数量流转型的消解策略。数量流转型的消解策略的本质在于同级执法层之间的平行消解，即作为执行层现实代言人的执法主体之间就如何完成指标进行沟通。比如，一些公安机关为完成追逃指标，采取将在本地抓捕的罪犯送往其他地区再派人带回来的做法，造成追逃的假象。一些未完成指标的公安机关会选择在同一行政区划内案源充足的其他地区寻找案源，抑或在临近考核时向已完成指标且有富余指标的公安机关进行“购买”，而这些公安机关也倾向于将多余的指标进行处理而尽可能不把当年的完成数落得太高，以免来年任务过重。通过对内消解的执法策略，公安机关在宏观上对社会犯罪因子分配进行了二次调整，除了耗费大量的执法资源，实际上并无意义。 第二，主导协商型的消解策略。主导协商型的消解策略推崇在执行层与继受层之间化解紧张，通常表现在两个方面。首先是通过理念宣传化解意识紧张。公安机关通过不断地向社会层面宣传执法数据，比如打击数、破案率，及大案要案的媒体报道，在公众意识层面营造出一种安全氛围。但这样的消解是由执法主体所引导的，公民则是被动地参与到其制定的规则之中，不仅难以形成监督之力，而且会受惑于良好的治安氛围之中，直到自身遭遇犯罪或者报案被束之高阁时，才会幡然醒悟。其次，也是较为极端但却现实存在的消解，即执法主体与有前科背景的人员达成“互惠”协议，从而顺利充抵指标。值得注意的是，在绝大多数时候，执法主体的互惠对象或多或少都会有些“进出”背景，而他们也几乎失去了向上流动的机会。这样的契约只有在一方违约时才会被公之于众，但执法主体在“有限理性”下总有出现非理性的状况，这就不可避免地会将无辜公众贴上罪犯标签，造成影响极为恶劣的冤案。 第三，选择变通型的消解策略。选择变通型的消解策略体现为执行层与决策层就指标的完成与考核达成合意。就现实反馈而言，真正完成既定指标的公安机关实在屈指可数，因为指标范围之广、种类之杂、数量之多可谓壮观！欧博文与李连江提出的中国地方行政存在“选择性政策执行”(19)的论断亦同样适用于基层公安机关的刑事执法，即倾向于完成硬指标，而忽视软指标。通常而言，每年的预定指标对各类犯罪均设有一定比例和数量控制。但在现实执法中，一些难度较大的犯罪往往被规避。比如在经济犯罪侦查中，较大的警力集中于虚开增值税发票、合同诈骗等较为简单的案件，近年来日渐猖獗、社会危害性极大、破案取证难度高的商业贿赂犯罪却少人问津。就一般刑事犯罪而言，在盗窃犯罪数量不够时，公安机关多会以增加办理涉毒犯罪来充抵案数。对于上级来说，考核也非绝对的黑字白纸一一对应，毕竟决策层与执行层不是绝对的考核关系而在很大程度上是合作关系。这也就注定了在考核与执法中没有什么是不能变通的，只要指标的总数能够完成，不至于上级在向上报送数据时与同级单位在竞争时处于劣势，上级也不会再要求下级补充未能完成的类型案件指标。 三、检察监督介入指标执法的法理分析 (一)情境性：对刑事案件指标执法的追问 首先，从犯罪控制的原理来讲，指标执法遵循的风险管理原则不过是将社会上的犯罪因子不断转移至监禁系统之中，从而换来短暂的社会平和。(20)但由于出罪制度的严重缺失，个体在重新回归社会后难以找回应有的尊严，导致再犯率居高不下。随着指标的逐年上涨，当社会的犯罪基数已经难以让社会以及监禁系统消化时，若还延续增加警力、加大财政支出等内卷模式是否还能有效维稳？稳定的环境是不是唯有指标执法模式才能达成？能否尝试着将刑事执法由考核导向的“围追堵截”变为民生导向的“活血化瘀”？ 其次，不受制约的刑事执法权配以理所应当的指标，将演变为对公民的“合法伤害”！难道真如戈登所言：“看起来社会需要危险人群的划分，这样，惩罚的权力就有了灵活性。”但是，“一旦这种机制被激活，犯罪控制甚至会威胁到自身。”(21)在雅各布斯关于“谁是敌人、谁是朋友”的敌人刑法预设之下，执法层是否应该多一些追问：犯罪控制的终极目标是否应当是“化敌为友”？并且通过考核执法质量及其衍生效果来“延续友谊”？ 最后，公安机关的执法根据在于通过管控社会治安保障群众生命和财产安全，从而为经济社会发展提供基础性秩序。正是基于这一法理逻辑，纳税人的税金自然提供了公安机关的运行经费。因此，公共安全部门与市民之间达成了一纸无形的契约。但是，当政治锦标赛成为最终执法目的，而依法办案却成为执法的最低限度时，刑事执法的道德需求是否已沦为摆设？在我国传统文化中，道德否定的制裁性与法律否定的制裁性并不相同，受到道德否定的个人或组织将难以恢复至原始的道德关系。在指标执法模式下，公安机关过去所累积的道德资本正被渐渐销蚀，甚至波及整个司法体系。 (二)合法性：检察监督介入的最低证成 1.法律范畴内的难题需由法治先予破解 一方面，实现依法治国必须破解以“政策、命令”规制执法行为的思维定势。但问题在于，以这些非典型的行政权力去规制执法行为是否有效。从《人民公安报》有关“破小案累积大和谐”(22)的发文到公安部主要领导近几年所强调的“正确处理大案与小案的关系，既要严厉打击严重暴力犯罪，又要有效整治多发性侵财犯罪；既要集中精力破大案，又要坚持不懈管小案”的刑侦工作理念来看，警界高层对关乎民生的小案不可谓不重视，但现实中，小案却很难受到重视。由此来看，政策、命令在理想状态下可能是有效的，但在特定的情景之下却是无效的。更重要的是，政策、命令并不能让执法逻辑的自组织系统生成规则意识。虽然将法律当做强制性命令的理论是错误的，但是它的出发点却是基于对以下事实完全正确的掌握，即凡是有法律之处，人类的行为在某个意义上就不是随意的，或者说是“具有义务性”的。(23)法律范畴内的难题由法治先予破解具有天然的规制改造优势。 另一方面，刑事指标在执行过程中被分化成了对社会个体的惩罚，由于这些个体是不特定的，执行指标的意义亦可认为是国家针对社会的惩罚。虽然这看似有些荒谬，但实践证明却如其是，尤其是近些年刑罚的弥散性气息越发浓厚。因此，犯罪秩序与惩罚秩序之间必须要寻求来自法治体系的规制和平衡，否则国家对于犯罪的“基础性惩罚”将逐渐向“专断性惩罚”倾斜，最终以惩罚的面目所体现出来的集体意识不过是统治阶级的意志而已。(24) 2.法治破题需由检察监督先行 检察机关对于公安机关指标执法进行检察监督并非旨在扩展检察权，其前提必然是客观环境中出现了必须监督的特定事由及现象而启动监督权的运行。但笔者认为，合法性在权力制衡与博弈之间至关重要，尤其是针对特定环境下格外强势的权力进行的监督。 2015年年初，“刑事拘留数”、“起诉率”、“逮捕率”、“有罪判决率”、“结案率”等五个执法、司法指标被明确取缔。值得注意的是，“刑事拘留数”在2011年曾被公安部发文取缔，但绝大多数公安机关依然将其列为考核指标之一，此次取缔更多缘于羁押现状及其必要性的考量，可视为宽严相济政策的强制回归。其他四个指标在“逮捕数”、“起诉数”未被取消之时，其指标价值将长期存在于刑事法治体系之中，这也折射出国家对于维稳及其方式与决策的异常谨慎。在两种宏观法益的权衡之间，抑或在法律的诉求之上，还有更高的政治诉求值得去期待。国家最终选择以保守策略继续维系现有机制，但这种“避而不谈”也意味着国家将在很长一段时间内要听取来自理论界与实务界对于指标执法的重新讨论。 对公安机关刑事案件指标执法进行检察监督，表面看来是监督权对执行权的制约，在很大程度上效用极其有限，甚至并未触动指标执法背后的制度基础与运作逻辑。但对权力的监督必须要尝试着去打开缺口，一方面通过法律监督权的运行，促进刑事执法由“考核思维”向“法治思维”转变，也将倒逼基层公安机关改善刑事执法水平较低、办案程序不规范等现状，(25)从而降低刑事司法体系陷入合法化危机的进度。另一方面，对于刑事司法体系中饱受诟病的考核模式，检察机关对源头考核进行监督也为日后对自身、对法院系统的考核监督打下坚实的基础。检察监督权只能通过监督实践的尝试与创新才能获得生命力，才不至于让检察监督停留在法律文本之中。 (三)紧迫性：合法化危机的应急之策 解构指标执法的结果说明其困境绝非简单的围绕指标即能破解。可以说，破解指标执法失范之殇必定会是一个基于行政管理体制、法律运行机制以及背后利益博弈的综合治理进程。当下已到了必须要承认刑事案件执法已处于合法化危机边缘的危险境地，执法现状必须作出修正和调整，但笔者无意尝试对背景性机制进行改造和重新规划。可预见的是，压力型体制还将长期存在于我国政治、经济、社会之中。既然等待宏观层面的制度完善还需过多时日，指标执法又不得不进行匡扶与纠偏，那么，作为拥有稳定运行体系的法律制度理应承担这种责任。而在刑事司法体系内，能对公安机关的刑事案件指标执法具有直接制约效力的，亦唯有检察机关的法律监督权。 对于指标考核，有学者主张优化法院系统的业务考评制度，然后彻底改造检察机关和公安机关的业务考评制度。(26)但事实上，法院不可能主动侦查案件、逮捕嫌疑人，其考评建立在被动接受案件的数量上。但刑事案件数量并不由法院决定，这至少在逻辑上说明源头治理应当优先于成效治理。换个角度而言，检察监督权到底应与刑事司法考核的哪个环节相匹配，才能更为高效地治理指标失范呢？赵晓力在对中国基层法院在社会治安综合治理中的地位作用研究后认为，除了严打，治安的重点将从惩罚变为预防，从审判变为治理，从刑事扩展到其他领域。(27)但遗憾的是，刑事执法源头的强势阻止了法院在犯罪治理中的应然地位。作为一种应急之策，首先对公安机关的指标执法进行检察监督成为必然选择。 在本质上，刑事案件指标执法是公安机关以行政管理的模式行使刑事程序职权，兼具行政与刑事司法的双重属性。在很长时期内，检察机关仅在微观层面通过行使侦监、公诉、职侦等检察职权去重点检验刑事程序法律适用的准确性，并未站在宏观视角上对公安机关刑事执法中的行政管理成分寻求来自犯罪学、政治学、社会学等知识与经验所能反证的合法性，以至于让行政管理逐渐侵蚀了刑事司法。因此，本应早已建立起来的检察监督制度，却由于种种机缘巧合迷失在表象之中。对指标执法进行检察监督，亦是通过刑事司法的制衡去缓冲来自行政管理的合法化压力，从而为公安机关的自我调节赢得空间和时间。这种来自于刑事法体系内的自我反思，同样也将为来自外部制度的自我反思打下基础。 四、指标执法检察监督的制度构建 (一)基于指标本体的监督：决策机制优化 如何让执法指标设置得科学、合理并回归民生理性是首要难题。首先，必须打破公安机关独享指标制定权的垄断格局。公安机关的刑事执法作为刑事司法程序的起点，其执法质量在很大程度上给整个刑事司法程序的质量设置了限度。如果开端质量控制不好，即便后续主体提升程序质量，冤假错案依然无法避免。刑事指标体现的应是整个社会治安与刑事司法的动态运行状况并符合公众对自身安全的合理期待，而非简单的个别领导谋求政绩的执法工具甚或上级机关通过考核控制下级机关的手段。从这个意义上讲，指标的外显应当体现出其在决策过程之中的对抗与妥协。正如约翰·莫雷所言：“最狭隘的政治视角取代了与人类事物相关的所有其他路径，实际的迫切需求可能限制了一般原则的应用，甚至威胁到原则本身。”(28)基于权力立场、利益归宿与刑事知识的妥协总能最大限度地在法律、功利与道德之间找到最佳平衡点，因此公安机关不应再将刑事执法指标视为自身专利，检察机关、法院、监狱、社区矫正机构以及社会公众均应参与指标的决策过程。 其次，指标具体数值的确定应当有一个参考基础，来避免少数人决定并且随意加减指标的不良现象。每年的年终时段应由检察机关牵头各单位进行年终汇总并听取公安机关刑事执法情况总结，各参与主体此时应提供过去一年的刑事司法数据，并以此作为指标决策的基础性信息。具体如下：
最后，利用软科学方法得出数据。比如采用博弈方法中的纳什均衡来平衡各参与主体的指标诉求，用犯罪地理学中的犯罪热点研究方法来平衡区域内的指标分布，用问卷调查方法来获取类型指标的亲民度等等。对于不同类型的犯罪，指标应进行分值量化并体现出分值差异，而淘汰过去仅以“人头数”量化的方法。比如过去一年入室盗窃案件高发但侦破率低，群众反响强烈，那么就应当赋予该类民生案件较高分值，过去占据较高比例的醉驾、涉毒类案件则应当缩减分值，从而在制度上引导公安执法的方向，让犯罪控制度与犯罪的自然分布度尽量保持黄金比例。 (二)基于指标运行的监督：反“策略主义”的对策 1.充分行使程序制裁权 陈瑞华教授认为，就程序性违法的治理问题而言，程序性制裁制度的存在是极为重要的。程序性制裁机制主要包括五种模式，即非法证据排除、终止诉讼制度、撤销原判制度、诉讼行为无效制度、解除羁押制度。(29)这五种模式主要针对整个司法体系而言。对于检察机关而言，笔者认为其拥有的程序性制裁措施包括非法证据排除、微罪不起诉、绝对不起诉、退回补充侦查、不予批准逮捕、违法纠正意见、更换办案人员等。这些程序性制裁将对指标执法中的程序性违法产生阻断效力，并将那些不合理指标所附载的案件隔离在程序之外，能够在很大程度上抑制执法人员实体性违法的延伸，并将制裁权有机融入监督体系之中。 由于多数时候既定指标在规定时限内无法完成，那么在最终的刑事案件构成中就可能存在一定比例的冤假错案，这就要求检察机关对于公安机关移送的刑事案件进行充分审查，尤其是对在每个季度考核、年底考核等关键时期大量移送的案件，以及在某一时间段内呈较高发案态势的刑事案件更要小心应对，不仅要审查犯罪嫌疑人的供述与客观证据链条是否吻合，而且还要分析案件侦破时间是不是在考核的节点上以及案件的发生是否符合社会常情、常识与常理。对于违背宽严相济刑事政策的案件(比如治安案件往刑事犯罪转靠、微罪可和解的强行移交起诉、夸大、虚构犯罪情节等)要及时予以纠正，降低自然人的刑事入罪率。对于使用诱惑侦查手段较为频繁的涉毒类案件，要重点审查是否存在犯意诱发的执法行为，若发现符合非法证据构成要件的证据要坚决排除。对于“一起案件、拆分移送”的，检察机关要调取公安机关的原始讯问笔录和同步录音录像并亲自讯问犯罪嫌疑人，若犯罪嫌疑人已经全部供述，第一次未移送完整而又第二次移送的内容应当作绝对不起诉处理。 2.实现指标运行与监督权的契合 指标设置得合理并不意味着公安机关亦会合理地运用指标。首先，一个区域的总体指标代表着该区域内公安机关、检察机关、法院与刑事执行机构当年可预期的刑事执法总量，而不仅是公安机关的执法量。因此，公安机关的指标明细应当通报检察机关、法院与刑事执行机构，使得各机关对本年度的工作总量作出合理预期与安排。公安机关未及时通报的，检察机关应当催促。这样既防止公安机关及其派出机构在执法中胡乱加码，也监督司法资源的配置。其次，指标运行的配套制度是保证有效执法的基础。公安机关不应将考核列入硬性指标，不得将考核与民警的福利待遇、职级升降相捆绑，没有完成指标的单位或个人不得再予以警告或辞退，但考核合格的可以有一些激励而非功利的表彰。检察机关一旦发现违规操作，应及时发送检察建议。对于拒不整改的，应当上报上一级检察机关，由上级检察机关向同级公安机关发出检察建议，责令下级公安机关进行整改。最后，在信息预警基础上建立指标调整的释法说理机制。检察机关应根据一定时间段内公安机关移送的案件做类型化分析，对同一时期数量较多的类型案件及时分析研判，作出执法质量的预警信息。对于特定时间段内公众反响强烈而公安机关关注不够的类型案件，应当发送检察建议督促其加大执法力度。对于数量较多而又质量偏低的类型案件，应当作出更多的不捕不诉决定，并从法律适用、司法效果与社会反响等方面及时说明，倒逼公安机关调整执法重心。 (三)基于制度保障的监督：强化侦查与立法补充 1.强化职务犯罪侦查程序的运用 如上文所述，指标执法的失范会将犯罪风险转嫁给执法民警，从而形成引发民警犯罪的制度性风险源，主要表现在：为完成指标而教唆自然人犯罪、在毒品案件中诱发犯意或虚假交易、在硬指标(如“命案必破”)下刑讯逼供、相互拆借购买指标过程中的行受贿等。这些犯罪行为极为隐蔽，更可谓是在畸形指标环境下的潜规则，对整个法治环境乃至和谐社会危害巨大。 习近平总书记在中央政法工作会议上讲道：“公平正义是政法工作的生命线。要重点解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。”检察监督必须通过启动职务犯罪侦查程序来查处这些犯罪行为。一方面，检察机关的控申、侦监、公诉等部门要及时发现案件线索并反馈给职侦部门。另一方面，职侦部门要熟悉公安机关在指标运行过程中的潜规则，洞察犯罪规律和节点，主动出击发现案源。就目前而言，检察机关查办公安机关在指标执法中的违法犯罪还未形成有效完整的办案机制。强化职务犯罪侦查在该领域的运行既可扩宽检察机关的控制区域，也能为软性监督提供强力后盾。 2.保障检察监督权落到实处 多数情况下检察监督权并未被赋予实体处分效力，而以“程序权”、“建议权”等方式出现，缺乏足够的威慑力。因此，应当改进立法，明确规定不接受检察监督的法律责任，比如检察机关可责令相关责任人停职，或报告同级党政主管部门予以处理等。其次，必须着手建立针对相关部门实体权利的处分权制度，从过去只能通过检察建议实现的建议权逐步演进为强制权，建立并强化检察机关与其他单位的利益关联，强化检察监督的权威性。再次，针对实践中公安机关因指标执法滥用侦查权致使公民人身和财产权利受到严重侵犯的情形，应当尽快完善滥用职权罪的相关司法解释，为及时有效查办该类案件提供法律保障。最后，合理扩展检察监督的外延。传统的侦查监督过多地将重心放在了对侦查机关立案与否、批捕与否两大程序板块以及由此而衍生出的刑事执法行为细节上。若刑事执法中的不规范之处可归结为行为偏差，那么指标执法影响的则是执法的行为模式。侦查监督的权力偏好在“立案——批捕”两条主线的贯穿之下已难以对这种内隐性制度产生影响，因此需要合理扩展监督权的外延，从权力结构方面来监督制度性而非法律性问题。这显然需要超越当下的检察监督权力范畴，需要更长时间来证成。从国外检察监督的经验来看，法国检察机关对侦查部门的监督值得借鉴，包括启动侦查程序的监督、强制措施的监督以及检察官的直接调查权等，(30)都能对我国检察机关监督公安机关刑事执法提供决策参考。 ①以《Y市某区公安分局201X年度目标考核实施方案》来看，考核分为常态考核与专项考核。内容涉及起诉数、批捕数、起诉率、批捕率、命案侦破、打黑除恶、现场勘察率、如实立案、八类刑事案件立案、治安案件查处、执法质量、信息采集率、基础信息采集联动测试、交通事故死亡数、民警违法违纪率、群众满意度、群众安全感、派出所警力及社区民警配备、专项工作等19项重点考核项目。可以看出，起诉数与批捕数被排在全区公安工作的前两位。 ②据笔者了解，并非所有地区都会将逮捕数与起诉数作为考核的绝对指标，也有地区重点考核刑拘数与起诉数。尽管考核的绝对指标可能存在地区差异，但并不妨碍指标执法的构成。 ③刘方权：《刑事诉讼研究中的数据解读》，《中国刑事法杂志》2010年第12期。 ④[德]哈贝马斯：《合法化危机》，刘北成等译，上海世纪出版集团2009年版，第4、5页。 ⑤朱林：《执法质量考评：十年打磨出精准标尺》，《人民公安报》，2011-11-15。 ⑥黄维智：《刑事司法中的潜规则与显规则》，中国检察出版社2007年版，第9页。 ⑦师索：《犯罪治理：一种基础理论的解构》，《中国刑事法杂志》2014年第5期。 ⑧周力：《公安刑事拘留专项检察监督调研分析》，《西南政法大学学报》2008年第3期。 ⑨[美]韦恩·安德森：《警察的压力管理》，付有志等译，中国轻工业出版社2008年版，第20页。 ⑩《Y市某区公安分局201X年度目标考核实施方案》在考核的具体方式中明确规定：“对于未完成起诉数、批捕数进度任务的责任组民警，按每人基本考核经费40%的标准扣除当月相应经费，每季度兑现。” (11)荣敬本：《变“零和博弈”为“双赢博弈”》，《人民论坛》2009年第1期。 (12)[美]詹姆斯·汤森：《中国政治》，顾速等译，江苏人民出版社2007年版，第228页。 (13)周黎安：《转型中的地方政府官员激励与治理》，上海人民出版社2012年版，第89页。 (14)黄仁宇：《赫逊河畔谈中国历史》，三联书店2014年版，第15-30页。 (15)Rolf Ritsert."New Public Management reforms in German police services." German Policy Studies,Vol5.No.2.2009,p17-47. (16)《Y市某区公安分局201X年度目标考核实施方案》明确要求刑侦支队牵头负责的起诉数、批捕数、命案侦破、打黑除恶、现场勘察率、如实立案等指标与法制支队牵头负责的批捕率、起诉率、执法质量等指标考核的综合排名要进入全市A类阵营，即全市前14位或者主城前3位。 (17)[美]道格拉斯·W.哈伯德：《数据化决策》，邓洪涛译，世界图书出版公司2013年版，第64页。 (18)欧阳静：《策略主义：桔镇运行的逻辑》，中国政法大学出版社2011年版，第12页。 (19)唐海华：《压力型体制与中国政治发展》，《宁波党校学报》2006年第1期。 (20)同前注⑧。 (21)[英]韦恩·莫里森：《理论犯罪学》，刘仁文译，法律出版社2004年版，第313页。 (22)詹肖冰：《破小案累积大和谐》，《人民公安报》，2007-11-19。 (23)[英]H.L.A.哈特：《法律的概念》，许家馨等译，法律出版社2006年版，第78页。 (24)强世功：《惩罚与法治：当代法治的兴起》，法律出版社2009年版，第6页。 (25)元明：《公安派出所刑事执法的检察监督》，《国家检察官学院学报》2013年第6期。 (26)黄维智：《业务考评制度与刑事法治》，《社会科学研究》2006年第2期。 (27)赵晓力：《通过法律的治理：农村基层法院研究》，北京大学1999年博士学位论文。 (28)[英]约翰·莫雷：《论妥协》，启蒙编译所译，上海社会科学院出版社2014年版，第11页。 (29)陈瑞华：《程序性制裁理论》，中国法制出版社2010年版，第66页。 (30)施鹏鹏：《法国检察监督制度研究》，《暨南学报》(社会科学版)2010年第5期。
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