中国林业物权制度研究（续完），本文主要内容关键词为：物权论文,制度论文,中国林业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
必须进行新一轮林业产权制度改革
改革开放以来，林业到底应该实行怎样的经营体制，能不能、应该不应该承包到户一直是有争议的，得不出一个结论。从1981年开始落实林权，核发了大量林权证；近年来又提出大力发展多种所有制林业，但都未见效。为什么？其中一个症结性问题就是这些改革和争议都是停留在形式上、表面上。20世纪80年代初，有一大批承包人不怕林业周期长，承包造林。现在20年过去了，造的林也成林了，但更加后悔莫及，因为承包至今仍然只有投人没有产出和收益。这是由于承包者只有形式上的林权，而没有在经济上享有实实在在的林权。这是林业经营体制改革收效不大的根本原因所在。只有个别例外，比如在江苏、山东南部这些原来被定为无林少林的地区，他们实际上未执行全国统一的林业政策，因而上述实际林权在当地是落实的，所以那儿的林业经营体制改革是受欢迎的。是见成效的，林业的发展是蓬蓬勃勃的。汲取上述教训，我们再也不能只从形式上搞承包，搞分林到户，形式地提出大力发展各种所有制林业，这是无用的。必须下决心调整林业政策，真正从实质上落实林权。在这个基础上进行林业经营体制改革才能见效。
1.改革的指导思想和原则
新一轮林业产权制度改革在指导思想上必须以邓小平理论和江泽民“三个代表”的重要思想为指导，以解放林业生产力和发展山区、林区经济，提高人民生活水平为出发点，在分类经营的基础上，进一步明晰森林、林木和林地所有权，放开放活经营权，确保林主收益权，落实处置权，充分调动社会各方面的积极性，实现由林业部门办林业向全社会办林业的转变。
新一轮产权制度改革必须继承在过去20年改革的积极成果，汲取已取得的经验和教训。因此，必须遵循以下原则：
（1）有利于森林资源的培育、保护和管理。
（2）有利于增加林农收入和农村、农业、农民问题的解决，获得林农支持和拥护。
（3）分类经营、分类管理、分类实施。
（4）尊重历史和现实。在过去20年凡行之有效的经营形式都要保持稳定，不得平调和侵犯已明晰产权的各类山林林主的合法权益。
（5）尊重群众的选择。经营形式和财产处理办法应该由林权单位的群众民主选择。不搞定式，不强制推行，不刮风，不限时间。
（6）公开、公平、公正。改革方案要经村民大会或村民代表大会2/3以上多数通过，并且要公开。采用招标、拍卖方式的应该事前通知，让村民有充分准备，并公开竞标。实行阳光作业。
（7）完善法律手续、林木、林地经营权一经落实就应该依法登记，发证。
2.改革的主要内容
20世纪80年代初进行的林业产权制度改革（简称林业“三定”）是以落实林业生产责任制，稳定山权林权，划定自留山为主要内容。只是部分放宽了经营权政策，改革的目标是保持集体的所有权和经营权的前提下的部分放宽，主要表现在划定自留山这一点上。改革的深度和力度显然是不够的。新一轮产权制度改革无论在广度和深度上都要远远超过第一轮改革要复杂得多。对此必须有深刻的认识和思想准备。
（1）深化经营形式的改革，落实经营权。上次以落实生产责任制为内容的产权制度改革，与原来大锅饭体制相比是个进步，但无法形成独立的经营主体，山林与经营者的利益结合也不紧密。因此，改革20年来，林业经营主体发育很慢。新一轮改革不是以建立责任制为内容，而是要将凡是没有明确经营主体的山场和森林都落实到家庭和单位。具体范围包括，扣除现已明确经营主体的自留山，企业的原料林基地，国有林场，采育场经营的林地，各种联合体和合作造林形成的森林和林地等已有明确经营主体的森林、林地以外的一切林地。
第一轮改革的主要方式是落实责任制和划定自留山，新一轮改革落实经营权的方式可以采取承包、租赁、招标、拍卖、合资、合作、入股等多种方式。
林业经营体制改革的目标模式应该怎样？实践证明林业和种植业在经营上的要求确有不同。林业生产环节对规模经营的要求比农业要强得多，无论是造林，还是防火，病虫害防治，道路修建，以及日常管护等，一家一户几亩、十几亩的经营是不能适应的。不能简单地搞一家一户小规模经营，这不但是小林业与大市场衔接的需要，更是林业生产本身特点的需要。林业经营体制的目标模式应该是“林权分散，经营集中”，把林权分散到家庭、企业和社会各个方面，社会各方面关心林业和经营林业的积极性就会调动起来，但经营不能跟着林权走向分散化，这会造成森林的经营水平下降。福建三明在改革开放初期创造的“分股不分山，分利不分林”的最大功绩就在于此，证明了林业经营要集中。福建三明改革的缺陷是林权分散化做得不够，实际上林权仍集中在政府和村民委员会手中。
按照这个目标模式，原国有、集体林都可以采取承包、拍卖、租赁、转让等多种方式将林权分散到愿意经营林业的人手中。但必须明确他们拿到的是森林的采伐利用、采集利用、景观开发利用并获取收益的权利。获得这些权利后，应该采取委托经营，反向承包经营，合作经营等方式将经营活动集中进行。德国黑森州是森林茂盛的地区，这个地区60％以上是私有林，但私有林主并不经营森林，私有林的95％是委托国有林业局经营的。经营的林种、目标，什么时候采伐利用，怎样采伐利用等，都由林主提出，林业局根据林主的要求为其做经营方案。经营方案经过批准后，林业局按经营方案为林主经营，林主向林业局付委托经营费。其森林经营之好是世界有目共睹的。中国林业森林质量很差，其原因之一就是林权集中而经营分散，搞了一种与其应有模式相反的模式。
（2）改进采伐限额管理制度，落实处置权。国家林业局周生贤局长在2002年7月底北戴河会议的讲话中要求，改进林木采伐管理，落实林权所有者的财产处置权。森林、林木的采伐利用权是林权权利人的主要林权。现行采伐限额制度从制度设计上就带有强烈的计划经济色彩，不利于林权的落实。再加上执行上有许多超越法律规定的做法，把这一制度更加推行到“左”和“死”的程度。改革的长远目标是修改《森林法》，将适应计划经济体制的采伐限额制，改为适应市场经济需要的采伐报告制。报告制在法律上和实际上承认经营者（林地使用权人）对自己经营的林地上造什么林、怎样造、怎样经营、何时抚育、何时采伐，采多少、卖给谁，都有决定权。对生态区位重要的森林，国家出于保护生态环境的需要，需要林权权利人放弃部分处置权，国家给其支付生态补偿金。对商品林为了国家生态安全和宏观调整的需要，可以作出采伐后必须在当年或次年更新的法律规定，作出禁止采伐生理和工艺皆不成熟的中幼林，限制进行皆伐等规定。在操作上，停止层层下达采伐限额和采伐指标，改由在采伐前由林权权利人向林业主管部门报告采伐地点、面积等，主管部门依法审查，如果合法就应该批准，在报告一定时间（如两周）不予答复，就视同同意采伐，如果报告人的采伐不合法，主管部门就应对其进行说服，劝其改变。如果坚持采伐、法律后果则由报告人承担。在采伐限额制改为报告制以后可废弃现在强制进行采伐设计检尺、运输检查、销售环节、加工的众多许可和审批。这一改革的好处至少有以下几个方面：把靠行政强制推行的限制制度转变为国际通行的民主制度；能真正实现“山上管严，山下放活”，把脱离森林经营的外加行政管理转移到真正起作用的经营环节上去；能减少目前围绕贯彻采伐限额，制度而实行的十几项行政审批，节省大量的人员和行政管理经费，也为林业生产经营者节省大量费用。有利于把现在凌架于生产经营活动之上的行政管理，转化为深入山头、地块的生产经营服务，改现在主管部门与林权权利人之间的“猫”“鼠”关系为“鱼”“水”关系；便于与市场经济要求衔接，便于与分类经营后的分类管理衔接；杜绝买卖和层层载留、挪用采伐证、运输证，避免少数人利用手中权力寻私、受贿，从源头上防止腐败现象的发生。
作为过渡措施的第一步，应回到《森林法》的规定上来，做到全面、准确、严肃地执行《森林法》，把法律没有规定，而超越的做法废弃。主要有：第一，在采伐限额数量上按《森林法》规定应该是用材林采伐量（小于生长量）+防护林、特种用途林抚育更新采伐量+其它林种合理采伐量来确定。第二，确保国有林业生产单位和南方集体林区县的制定限额的权利。他们依法制定的采伐限额不得无故扣减。第三，废止在下达采伐限额后还下达规格材、薪材和小材小料的比例。第四，废止对抚育间伐、主伐的年阴限制。第五，废止指定单位进行采伐设计和检尺，并收取高额费用的强制性制度。第六，废止在下达采伐限额后，还要按自用材、烧柴和商品材下达指标，而且各项目之间不能串换的规定。这等于是给国家工作人员发了工资，还要对工资中的多少用来吃饭，多少用来穿衣，多少用来抽烟进行规定一样。这没有任何法律依据，至多只能把分解指标作为指导。第七，废止把木材生产计划作为否定采伐限额的指令性指标的做法，木材生产计划只能作为发放运输证的指标。因为这些规定都是超越法律规定的，是限制或者剥夺林权权利人财产处置权的，不合理也不合法。
（3）改革不合理的税、费收取政策，落实收益权。
如果只改革采伐管理制度，林权权利人有了采伐利用权，但收费收税很高，经营下来是亏损的，这样的林权是没有收益权的林权或者叫负收益的收益权，这种林权与其说是一种权利，还不如说是一种义务，是不能调动社会办林业的积极性的。
现在在林业上征收的农林特产税应该废止。因为20世纪80年代初开征这一税种的目的是防止农民把耕地改种水果等林木，影响粮食生产；现在情况已完全变了，已是要通过农业产业结构调整鼓励农民减少粮食种植改种其它作物和植树造林、退耕还林。
林业的育林基金和维简费制度改革要体现平等原则，国有森工企业，国有林场，农村集体和个体林业都应实行返回政策，先收后返，返还比例一样。
改革可以分步进行，第一步实行福建压低计征价和对抚育间伐减半征收。第二步全部取消或返还到位。
（4）完善生态补偿制度，落实补偿权。森林法规定：“国家建立森林生态补偿基金，用于提供生态效益的防护林、特种用途林造林、抚育、保护和管理”，现在已在大踏步地实施。但是资金来源只有财政拨款一个渠道，发放是按行政系统层层下拨。这在当初是有道理的，因为当时我们从森林生态服务的对象不明确，是属于公共服务，无法收费。但这样有几个问题：一是生态补偿基金单靠财政这一个渠道不保险，一旦财政减收或因故增支，就难以保障；二是管理成本很高；三是容易滋生腐败。再加上现在在国际上出现了新情况，森林汇集的炭已法定可以与CO[，2]排放权交换，因此在生态补偿基金的来源上就应该有新的思路和做法。
2001年7月23日在波恩闭幕的联合国《气候变化框架公约》缔约方第七次会议上，178个国家达成森林植被等绿色资源的面积可以折换成CO[，2]减排指数的协议，标志着林业在生态环境建设中首要地位得到了全世界的正式承认，碳交换机制的国际法基础建立。
这一演变将森林生态服务对象不明确，不能通过市场进行交换的观念部分改变了。要就是说，森林生态服务的一部分转化成了可以计量的碳汇（汇集的CO[，2]数量），是可以计量的。排出CO[，2]的碳源也是可以计量的，这二者在碳交换机制作用下，通过一定的规则就可以形成交换关系。这样我国森林生态补偿基金的来源就可以有两个部分，一部分是森林提供的涵养水源、防风固沙、改善环境的功能等仍然是无法计量和交换的，因此仍然要由财政拨款一部分；另一部分就是出售碳汇给CO[，2]排放者，获取一部分。有了这第二渠道一定会促使生态补偿达到应有水平。
（5）制定森林、林木、林地使用权流转和抵押、担保办法，落实流转、抵押、担保权。对森林、林木、林地使用权的流转森林法已有原则规定，担保法对用林木和林地使用权用作抵押、担保也有规定。但由于缺少具体的可操作的办法，对一系列具体问题的处理，如何评估等还没有具体规范，因此还难以实施。这对搞活森林资产，化解林业周期长的不利，对于用森林资产去融资也十分不利，为了提高林业在市场经济中的综合竞争实力，必须尽快制定和实施《森林、林木、林地使用权流转办法》《森林、林木、林地使用权抵押、担保办法》《森林资产评估办法》等。
（6）开展森林景观价值和权属研究，落实森林景观开发利用权。森林景观是森林资源的一部分，是林业生产经营者长期投入和劳动的成果之一。森林景观的开发利用权应属于林权的一个组成部分。林权权利人可以自己开发利用，也可以和他人合作开发利用，也可以有偿转让给他人开发利用，并获取收益。但目前这种权利并没有得到政府和社会承认。在许多地方已发生了地方政府将此项开发利用权直接授予其他有开发实力的单位的开发，而对林权权利人的权力毫无顾及，有的甚至把原经营者放在一边或者赶走的办法将森林景观交给有实力的单位进行开发。应该说这是非常不妥的。既侵害林权权利人的林权，也给开发利用单位的投资增加了风险，必须纠正。
为了使森林景观的开发利用走上规范，急须在调查研究基础上对景观的形成和价值进行有根有据的研究，并在此基础上制定出森林景观开发利用办法，确保这一林权的落实。
3.改革必须打好基础
由于《森林法》对公益林和商品林的林权权利规定是不一样的，因此森林分类不到位，就无法进行新一轮的产权制度的改革。公益林是为社会公众进行公益服务的，是要以财政投入为主的。其经营权过于分散，林权私有对其发挥公益不利，因而应该相对集中经营权，国有国营是较好的方式。法国现在大量购买沿海地区私有林地，然后由国有林业单位组织营造沿海防护林就是一个例证。许多第二轮产权制度改革走在前面的地方，不约而同地对集体所有的公益林是采取集中经营管理的模式。而商品林主要提供在市场上交换的商品，是由各类林主自我投入为主的。因此，利益越直接越好，林权宜分散给社会各个方面。
新一轮产权制度改革的基础是进行林业税费改革。在现在的税费水平下，集体经营者是亏损的，因此，他们不可能有承包、租赁林地的积极性。特别是有一大批20世纪80年代带着相信党的政策和号召，抱着成为百万、亿万富翁的美好梦想承包了大量荒山从事造林营林的大户，一个个都“被套”，在造林人贫困不堪的事实面前，不给人们一个好的预期，第二轮产权制度改革难以推动。福建三明和南平两市是重点集体林区，在1999年两市政府就制定和下发了进行林业产权制度改革的文件，但下面迟迟没有行动。直到2001年林业分类经营结束，林业税费改革开始，通过降低计税、费价格基数的办法将林业税和费降低了40％左右，产权制度改革才逐步被农民接受。一些承包户在谈到他们为什么承包时，明确表明，他们是看重今后税、费要进一步调整和林政管理的放松。
4.改革的方法步骤
（1）加强领导，协调配合。新一轮林木、林地产权制度改革，直接关系林农的切身利益，关系林业发展和林区稳定，必须切实加强组织领导。各地要成立产权制度改革领导机构，抽调人员组成工作班子，负责审定工作方案、指导实施、协调关系等事务。各级党委、政府的主要领导要亲自上阵，把此项工作作为党委、政府工程。各级林业主管部门要当好参谋，并组织业务技术熟练的人员，深入基层，搞好指导。
（2）宣传发动，提高认识。要大力宣传新一轮林木林地产权制度改革的目的、意义、做法以及有关法律政策，消除群众疑虑，使广大林农了解改革、支持改革、参与改革。宣传发动要注意方式方法，要把握好法律政策“尺寸”，既不信口允诺，也不故意隐瞒，要做到合法、合理、合情。
（3）调查摸底，试点先行。各级要组织力量，摸清现在集体山林的底子。首先要调查核实现在山林的数量和山场地块，其次要摸清山林权属演变情况，第三要调查核实现有山林经营模式和运行情况，第四要调查了解群众对发展林业的想法和意愿。在改革全面铺开之前，各地要先确定试点单位，先走一步，以总结经验教训，完善方案和措施。试点单位要具有一定的代表性，山林权属必须清楚，对改革要有一定的积极性。进驻试点的工作队要抽调精干的人员组成，并要随时掌握了解改革的进度和出现的情况。
（4）制定方案，有序推进。各地要在调查摸底的基础上，以村为单位，制定林木林地产权制度改革实施方案。初步方案制定后，要召开各种座谈会，广泛证求干部群众的意见，进行修改和完善。方案要经过村民大会或村民代表大会讨论通过后方可付诸实施。实施林木林地产权制度改革既要有紧迫感，但又不能急于求成，必须在情况明了、方案成熟、群众接受的基础上，有序推进。否则，就可能埋下了纠纷的隐患，给今后管理和发展带来困难，影响改革的长远效益。
（5）规范操作，搞好服务。在实施改革方案的过程中，要严格把关，规范操作，保证质量。林木林地产权落实后，要依法签订合同，明确权利义务关系，并及时换（核）发林权证。各级林业主管部门要切实负起责任，认真履行职能，全力以赴做好工作，提供优质服务。对改革中出现的新情况、新问题，要认真研究、及时报告、切实解决，保证产权制度改革顺利进行。
5.改革重点和注意事项
（1）稳定政策，明确范围。一是要对产权已明晰的林木进行确权登记。对自留山，各地应当在林业“三定”基础上，按有关自留山政策确定面积、四至，或可以补充重新划定；对合同比较完善的单位和个人合作合资造林，产权已经明晰的，都要在稳定的基础上完善，认真做好山林权属确认登记工作，不得推翻重来，以取信于民。二是现在集体经营管理的商品林，是此项改革的重点，也是难点。各地应尊重大多数村民的意愿，因地制宜确定改革方案，明晰所有权，落实经营权，妥善处理村集体与村民的利益分配关系。三是林木林地产权一经明晰，应抓紧做好换（核）发林权证工作，给群众吃下“定心丸”，用法律的形式来保障改革的成果，来保障林农的合法权益。特别是对生态公益林、新造林、自留山和竹林、经济林等产权比较明晰的山林，应尽快给予发证。此次发证工作一定要做细、做实，山证吻合，不留隐患。四是在明晰产权基础上，逐步建立统一、公平、高效的产权交易市场，引导产权的高效流动，提高社会配置资源的效率。一方面建立林地使用权流转市场，要在充分调研基础上，尽快建立一套林地使用权流转的规则，提供林地转让的参考价格；另一方面建立活立木转让市场，依照《森林法》等法律法规有关规定，尽快建立起一套适应社会主义市场经济的资源评估、转让程序，加快活立木产权的有偿转让。
（2）正确处理好四个关系。①正确处理好国家、集体和林农三者之间的利益关系。改革中要贯彻好物质利益原则，用经济利益的杠杆来激发广大林农参与改革的积极性，要因地制宜充分考虑当地林农生活水平，资金筹措能力，合理确定中幼林折价、承包押金、主伐分成和林地使用费的标准。在坚持把利益大头留给林农的同时，又要使村委会维持正常的运转。保护集体的合法利益。②正确处理发挥政府领导作用和依靠群众民主决策的关系。集体林木林地产权制度改革是集体利益的再调整，是所有村民的大事，实施的主体理应是村民委员会和全体的村民。因此，在改革中一定要充分走群众路线，尊重群众意愿，肯定群众首创精神，政府及部门不能越俎代疱，把自己的意愿强加给群众。各级政府和有关部门在改革中要发挥政策引导、组织协调和技术服务的作用。③正确处理好质量和进度的关系。要坚持质量第一，做到成熟一个村推进一个村，对一个村的改革进程，不要在时间上限得过死，以免赶进度，搞大呼隆，千万不要为后人留下隐患。对一个县来讲，总体方案可以有一个时间表，但要充分考虑改革难度和力量的组织，经费的筹措。从已开展新一轮产权制度改革的县来看，一般前后要有2～3年时间。④正确处理分户经营和规模经营的关系。既要考虑到山林作为一种生产资料，应确保耕者有其山。原则上，愿意务林的农户应有一定的自留山、经济林和竹林，保证其耕山的基本需求。同时又要看到林业生产需要的规模才有效益，才有可能通过集约经营，提高林地生产力。因此，在耕者有其山的同时，要引导发展适度规模经营，发挥规模效益。⑤公开、公平、公正：改革方案，分成比例，标价等都应公开，采取竞标或拍卖的，必须召开村民大会进行。整个产权制度改革要实行阳光作业。
责任编辑注：本文上半部在《农业经济导刊》2003.3期转载