西欧社会党社会治理理论和政策述要，本文主要内容关键词为：西欧论文,理论论文,社会党论文,社会论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D564 ［文献标识码］A ［文章编号］0257-0289(2006)06-0111-007
二战以后，社会党①在西欧国家掌握着劳动阶级的多数，并且时有不少社会党处于执政或参政的地位，如英国工党、德国社会民主党、瑞典社会民主党等等。尽管它们先后放弃了社会主义的制度替代，但其改造资本主义的努力还是取得了某些成效，最突出的就是建立了所谓“福利国家”，使欧洲中左势力长盛不衰。但是，随着冷战终结与全球化时代的到来，社会党及其所信奉的社会民主主义开始面对许多新问题，包括阶层和文化多样性产生的社会隔阂、全球化风险对福利制度的挑战、以非政府组织为代表的市民社会力量扩大等等。对于这些党来说，首要的政治目标是谋求执政，然后才谈得上实现它们所理解的社会主义价值理想。“它必须展示一种新的政治方针，一方面要能令人信服，另一方面又能提出可以付诸实践并且可望取得成功的解决新问题的战略。”[1-p61]这就要求社会党既要审时度势，在理论上有所创新；又要有比较灵活的治理策略，以应对新出现的社会问题。经过数年的努力，西欧社会党提出了一些理论设想，调整了一些政策措施，社会治理的理论和政策都有了进一步的发展，并于1992年成立了统一的欧洲社会党。尽管由于种种原因，各国社会党的表现五花八门，不过大方向还是一致的。他们的社会治理理论和政策的特点，可以概括为包容性、积极性与参与性。
包容性与多元社会治理
欧洲社会有一种根深蒂固的多元主义传统，即认为代表不同利益群体的政治团体，包括政党和利益集团都能够对国家决策产生影响，而且可以分享政治权力。社会党追求的基本原则——“自由、公正与团结一致”，以及它们主张在资本主义框架内“驯服资本主义”也离不开这个传统。多元主义可以划分为文化（信仰的）多元论、社会多元论和政治多元论，它们都承认差异和变化，尊重利益表达的多样性，并力图扩展社会团结的范围。特别是政治多元意味着权力的多样化(diversification of power)或“多头统治”，这就为协调、整合各种利益的实现途径提供了可能性，创设并维护一个开放的公共领域，使有关政策能够充分反映社会治理的要求。“在寻求更有效的民主参政形式和完全接受诸如尊重反对派的权利和议会中多数与少数轮流交替的辨证关系等原则方面，必须承认政治、思想和文化贡献的多元性和承认市民社会中各种形式的自治性。”[2-p61]社会民主主义认为，人们之所以采取协调一致的行动乃是遵循了共同的价值观，具有共同的政治理想。为此，英国工党在1995年党代会上通过了党章第四条修正案，放弃了实现公有制的目标，把社会主义规定为社会公正、充满活力的混合经济、开放的民主社会和健康的环境等等。布莱尔表示，要使工党变为一个开放的党，一个成员包括私营业主和无产者、小商人和他们的顾客、经营者和工人、有房产者和住公房者、熟练的工程师以及高明的医生和教师的党。德国社民党在1998年竞选纲领中，声称将依靠掌握熟练技术的、积极进取的雇员，依靠在家庭和社会中为子女教育承担责任的男女，依靠富于远见、投身事业的经理和企业主，依靠具有革新精神的、灵活的中间等级、手工业者、自由职业者，依靠勇敢的创业者，依靠出色的、拥有高文化素质的信息工作者、医生和工程师，依靠从事发明创造的技师和科学家，依靠具有责任感的德国工会，邀请他们建立一个在社会和文化上更加多元化的公民联盟。多元化社会是社会党谋求广泛政治对话的一个基本前提。
战后，西欧国家的产业结构发生了重大变化，重化工业让位于技术密集和高技术产业，工人阶级人数急剧萎缩，工会的影响日益减弱；而以服务业为代表的新兴产业迅速扩张，大量就业于其中的人员无论在规模还是影响力上均已成为社会主要力量。在这种情况下，社会党逐步丧失了传统的阶级载体，又很难获得其他社会阶层的认同。为了谋求出路，它们大幅度修改了原来的纲领，不再以工人党的身份标榜自己。尽管它们仍然讲代表社会中下层居民的利益，但同时更强调代表多元化的社会各阶层的利益。问题是：“现代社会中的生活风格、价值取向、行为习惯和政治、社会观点模式等方面的分化与历史上惯常的情况相比已大大加深，而且这种分化恰恰也影响到现代社会中的下等阶层和中间阶层，这就使社会民主党面临特别困难的新的挑战。”[1-p68]无论是为了赢得大选还是处于执政地位，社会党都必须扩大自己的选民基础，争取社会各阶层，特别是中间阶层的认可和支持，用一些具体的、不带意识形态色彩的政策来吸引选民。“它还必须在尽管社会心态已部分地发生重大变化的情况下仍旧在不同的社会群体和集团之间缔结能争得多数的联盟，并使社会民主党的政策与这些联盟的利益与价值接轨。只有当社会民主主义的转变与社会心态和问题的存在状态相适应，并且能应付得了这一转变所引起的任务时，它才有在已经改变的条件下也继续成为有能力形成多数的、令人信服的左翼改良替代力量的现实机会。”[1-p62]为了在多党政治环境中站稳脚跟，有所作为，社会党越来越不以阶级阵线来划分亲疏，而是尽力表现出更开放、更能适应社会需求的特征，把自己“改装”成能够代表全社会利益，为社会各阶层和群体接受的党。英国的“新工党”和德国的“新中间派”就是这样应运而生的。
伴随着全球化的移民问题也是欧洲社会多元化的主要表现之一。大量移民对接受国的劳动力市场和工资水平产生了很大影响；由于民族、文化与宗教差异引起的摩擦甚至冲突，新一代的移民无所归依，新的社会“断裂”(breaking)造成了严重的失落感。这些问题很容易为排外的和失落的极端势力提供土壤。近年来极右翼就经常利用移民问题煽动种族主义情绪，在欧洲政坛掀起了不小的风浪。另外，欧盟的扩展，使各国的边界模糊了，民族认同也更具有开放性，促进社会的包容性就成为多元社会治理的一项重要内容。也就是在这个意义上，吉登斯把平等定义为“包容性”(inclusion)，把不平等定义为“排斥性”(exclusion)。“‘包容性’意味着公民资格，意味着一个社会的所有成员不仅在形式上、而且在其生活的现实中所拥有的民事权利、政治权利以及相应的义务。它还意味着机会以及在公共空间中的参与。”[3-p107]这种反映多元社会的包容性含义丰富，包括容纳不同社会阶层、生活方式和价值诉求的多样性。“一个包容的社会必须为那些不能工作的人提供基本的生活所需，同时还必须为人们提供多样性的生活目标。”[3-p114]当然，理论上的包容性真正落实到政策上就不那么简单了。在社会党执政过程中往往感到左右为难、顾此失彼的是：一边高喊捍卫普遍人权和民主规则，另一边为了维护本国老百姓权益，又不能不增加某些限制。
无论如何，多元社会的治理必须动员最广泛的社会力量，这一点对于处在社会转型期的执政党尤为重要。“在世界各个地方，政府都在寻求迎合对待社会的需要，这些需要之一就是要求对政治的更新，要求一种新的政治。但是，新政治的选择并非抽象的，它是一种正在实践之中进行着的选择。”[4-p29]执政党的施政策略不仅仅要代表基本阶级，还要代表更多阶层人民的利益；不仅仅是充当协调人，还应该推出最能反映社会整体利益的公共政策，以缓释社会多元化和利益多样化所导致的各种冲突。其实，在全球化的今天，多元社会也并不限于欧洲，面对社会分层越来越复杂，社会利益越来越分化，任何政府都不可能大包大揽。“在出现了价值多元化与影响广泛的社会政治化的情况下，如何使共处得以实现。这个问题是所有社会在现代化过程中都无法回避的。”［5－前言］一个社会应有比较强的包容性，使每个人都能融入社会的发展进程，自觉地对社会负责；而要实现不同利益主体，包括政党、企业家协会、工会、非政府组织和新社会运动的要求，就必须汇聚各种政治资源，促进它们的交往和联盟。在这个意义上，社区（community，社群）体现了集体行动的社会价值，可以为多元社会的治理作出特殊的贡献。
积极性与风险社会治理
长期以来，“福利国家”几乎成了欧洲社会党执政的一个招牌，福利国家在实现尊重人权、社会保障，以及普遍受教育机会等方面都达到了相当高水平。福利制度为规避社会风险提供了一把保护伞，但是，全球化的冲击使这个制度越来越难以为继，而与日益增长的新的风险之间出现了“脱节”：一种是福利所覆盖的风险已经不符合需要（如技术变迁、社会排斥、生态灾难等等），另一种是受到福利保护的群体本来不应予以保护。这就引发了一个悖论：国家提供的福利越多，发生“道德公害”（moral hazard，指依赖救济的习惯性思维和行为）的几率反而越大，结果在加重国家福利负担的同时又孕育着新的风险。“福利国家与其说是资源的汇聚点，倒不如说是风险的所在地。”[3-p120]
由于全球化的压力和产业结构调整，许多劳动者离开了熟悉的工作岗位但又无法，甚或懒得重新就业。谁能保得起这样的险？！福利制度改革因此势在必行，社会党提出“积极的福利”(positive welfare)思想，把改革目标定位在从克服贫困到消除“社会排斥”(social exclusion)，将事后的救济转向支持主动性，转向“对可能性的再分配”(redistribution of possibilities)，即为有能力的劳动者创造就业机会，提供培训机会，它强调机会的平等而不是结果的平等，福利应为人们提供扶持的手段而非简单的救济。基于这种主张，除了减少直接救济的范围和水平，还包括推行一系列对低收入家庭的优惠政策，鼓励人们通过工作来减少对福利的依赖，通过接受教育和培训来提高自己的能力；引入市场机制，在公共—私人部门之间形成伙伴关系，建立一种新的多元福利结构；政府则要转变职能，通过政策导向来调节社会分配，而不是直接进行再分配，用“社会投资国家”(social investment state)来取代福利国家。“由国家对就业、教育、义工和环保工作队的工作场所提供补贴，把下层阶级的成员纳入劳动力市场，这才是帮助下层阶级的唯一途径。”[5]这些措施都是为了使人们承担起创造财富的责任：为能工作的人提供工作，为不能工作的人提供保障。而对于衡量公共政策绩效的尺度，也不是以开支了多少福利为依据，而要看这些开支是否有效率。
福利制度改革也是尝试有效的风险管理，这“不仅仅意味着减小风险或者保护人们免受风险影响；它还意味着利用风险的积极而富有活力的方面，并为风险承担(risk taking)提供必要的资源”[3-p121]。风险既是危险又是机遇，正如冒险同时意味着活力，风险也具有创新的积极因素，可以成为变革社会的动力。风险使我们的注意力转向这些风险所伴生的各种机会。“风险不只是某种需要进行避免、或者最大限度地减少的负面现象；它同时也是从传统和自然中脱离出来的、一个社会中充满动力的规则。”“在一个面向未来并充塞着信息的社会（如我们自己所处的社会）当中，关于风险的主题将政治的其他各个不同领域联结了起来：福利国家改革、参与世界金融市场、对技术变革的反应、生态问题，以及地缘政治的变化。我们所有的人都需要抵御风险的保障，但也需要具有面对风险并以一种积极的方式来对待风险的能力。”[3-p66]有风险，就有机会与创新，它们与安全、责任共同构成了所谓“风险矩阵”(risk matrix)。积极地担当风险不但适用于企业家，也适用于劳动者，他们主动地创业和寻找工作，而不是消极地等待救济，在抗拒风险中获得心理上的满足，做一个负责任的风险承担者。风险也就这样转变为福利了，因为福利并不只是一个经济学概念，它更是一个心理上的满足概念。
风险社会的治理，一方面要通过社会政策，增强个人的自助能力，调动每个人的积极性；另一方面要发挥社会力量的作用，政府则主要扮演组织者和协调者的角色。英国工党推出“社会投资国家”蓝图，关注人力投资，关注人们心理福利的培育；瑞典社民党提出“从福利到工作”的口号，以促使无论正在进入，还是已经进入劳动大军的每个人，都能在技能阶梯上不断攀升；德国社民党强调在政府、企业和市民社会之间建立一种良性循环，通过调控社会风险、满足社会需要和实现人的发展潜能来提升国际竞争力。
今天，人们不再生活在两极格局里，国家失却了传统安全意义上的敌人，却面临着各种各样的风险。“风险”(risk)已经成为最强烈的政治动员符号，越来越频繁地见诸媒体和论坛。“与市场资本主义并肩存在的风险结构是这样一些社会结构：性别歧视、对其他宗教群体和文化群体的歧视、威胁自然和人类生存世界的工业主义。然而今天最大的一个风险还是负面的全球化，这种全球化摧垮了各种边界，但是没有建立起相应的新的责任结构。”[6-p326]在全球化条件下，风险的来源大大增加了，人员、物质、资本、信息的流动以及各国联系的增强，使得风险很容易扩散到更大范围，金融风险、食品安全风险（如疯牛病）、生态风险（如转基因产品）和公共卫生风险（如禽流感）无不跨越了国界，而且在扩散过程中，还会产生新的风险源，加剧风险的后果。全球化还放大了风险的影响，这主要因为：一是相互依存扩大了风险承担者的数量，二是风险的破坏力借助发达的通讯技术迅速传播，同时也由于信息不完整而容易造成过度恐慌。进而，全球化对以国家为单位的治理方式提出了挑战，呼唤风险治理机制的改革。吉登斯认为，加强政府的适应性功能，“这样的政府管理必须适应全球化带来的影响，并且必须在民族国家之上和之下两个层次同时推进。在一个变动日益迅速的世界中，政府和国家除了做到民主和透明之外，还需要行动敏捷”[7-p85]。这就要重新界定公共事务管理的目标函数，强调应对政策的积极性和预防性，使政府精力更多地用在防患于未然上，预防不利情况的发生，而不是充当消防队，疲于奔命地去补救，如同在就业问题上，政府必须把重点由失业救济转向加强教育培训来防止失业一样。
风险总是和责任联系在一起的，风险社会需要人们在意识、制度和政策方面进行批判性的“反思”(reflection)。由于许多风险问题在国家层面上无法解决，社会党又把注意力聚焦于全球经济治理、全球生态管理、企业权力管制、控制战争和促进跨国民主等国际制度建设上。但这并不意味着国家在风险治理中就不重要了；恰恰相反，没有了敌人的国家（政府）的合法性越来越取决于它的风险治理能力。如果政府面对风险不知所措、进退失据，那就等于把自己送进了政治风险的漩涡。
参与性与市民社会治理
在经济全球化和政治民主化大背景下，传统的国家管理方式也发生了变化，“治理”(governance)这个概念日益被人提及。与依靠政府权威、垂直运作的统治(government)不同，治理是在确立共同目标的前提下，政治国家与市民社会、政府与民间组织（非政府组织、私人机构）通过合作、协商和伙伴关系构成的联手行为，以引导、规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益。“市场所起的新的作用、社会日益增加的复杂性以及民族国家行动能力的削弱都要求新的治理方式。”[8-p195]“少一些统治，多一些治理”，业已成为一个颇为时髦的口号。
一般认为，成熟的市民社会（civil society，或公民社会）是独立并超越国家形态的规范性社会组织。“当个人与团体能够自由地组织起来、而这些组织又能够独立地发挥作用并调解公民与国家间的冲突时，公民社会就产生了。”[9]与之相伴的，则是自下而上的社群活力(bottom-up community activism)的释放。如果社会事务由更多志愿的、自治的社团来管理，那将更有利于个人自由和社会福利的实现。以往政府主要是同企业家协会、工会这样的利益集团打交道，如瑞典的“哈普逊民主”、奥地利的“社会伙伴关系”，但近年来市民社会运动活跃，出现了大量民间性质的非政府／非营利组织(NGO/NPO)，如各种基金会、反战和平运动、环境运动、女权运动、社会责任运动的组织，成为堪与政府、企业界平起平坐的“第三领域”（或“第三部门”），这些组织往往具有跨国网络和全球性规模，其活动能量与日俱增，已经形成了一股谁也不能忽视的重要社会力量。
社会党非常重视市民社会中的社群作用。“如果社群过于强大，会滋生认同政治(identity politics)以及与之相伴随的社会分化甚至社会分裂的可能性。认同政治，即使是其较温和形式，也倾向于排外(exclusivist)，而且难于与有效社会赖以存在的宽容和多样性原则相调和。”[7-p65]如果占支配地位的话语—权力体系明显有利于某个“社群”，那就可能产生对其他社群的排斥和压制，侵蚀民主的有效性、可信度和合法性。社会党主张一种结构多元主义的治理，并不赞成市民社会作为社会凝聚力的最终来源。一个多元的社会，政府、市场和市民社会（或社群）之间应该保持某种平衡，否则，社会秩序、民主和正义就不可能有健康的发展。市民社会的意义即在于社会力量拥有了一个自主领域，为政府行为与市场行为划界，以限制国家的随意干预和市场的为所欲为。同样，就风险评估而言，它一开始就需要公民的参与，包括对风险的界定、讨论与决策。“风险社会不仅要求国家，而且要求私有公司和各门学科开放其决策过程。”[10-p5]公民参与提出了专家可能忽略的问题，参与的扩大和加深使公众比较充分地知悉信息，了解可行的方案，并进行有针对性的防范。欧洲环境政策的发展过程表明，有些意见就是这样集思广益地被公共政策吸收了。因此，多元社会的治理和风险社会的治理，都可以归结于市民社会的治理，而这也正是“第三条道路”路线图的一个标志。②
社会党理论家认为，国家不能包办一切，不能说公民只愿享有权利，而不肯承担相应的义务，公民应当积极参与社会公共生活，这是他们在政治上防止专制集权、经济上防止垄断压迫和实现自身权利的有效途径。“要把政治决策的主权从民族国家机构转移到社会职能体系和生活世界，就要求社会政策的新形式，以使（社会）重新获得民主决定的权力。”[1-p162]市民社会在国家（利益）与个人（利益）之间起着缓冲调解的作用。“没有稳定的市民社会，不把信任规范(norms of trust)同社会准则(social decency)相结合，市场不能繁荣，民主也会受到破坏。”[7-p167]也就是说，没有像样的市民社会，就没有像样的市场、像样的民主。
市民社会治理，政府首先要明确自己的职能范围。作为“第三条道路”实践的代表人物，布莱尔说：“政府在现代经济中所起的作用既有限又至关重要。它应提供一个低通货膨胀率的环境，促进长期投资，保证企业家可以雇佣到受到良好教育的职员，保证运转良好的一流基础设施，同企业界进行合作，推动地区发展和小型企业的壮大，为我们的货物打开国际市场，缔造一个强大、富有凝聚力的社会。消除失业和福利等社会成本对经济的负担。如果政府成功地做了这些努力，就是对经济增长的主要贡献。”[11-p122]在宏观层面，政府要创造有利于经济增长的稳定环境，加大对教育和基础设施的投资，遏制不平等现象，确保每个人获得自我发展的机会；在微观政策上，政府要区别哪些事情该由它来做，哪些事情该由私人部门来做，哪些领域两者合作能做得更好。全球化不是要削弱政府，反而要加强政府的能力，但这种加强并不意味着扩大统治权能的“大政府”，“重要的是政府的影响力而不是它的规模。政府在现代社会发挥作用的关键是它做了什么、做得怎样，而不是它做了多少”[4-p23]。这就突出了政府的效率和责任要求，突出了治理与社会公正相结合的“实效性”。
另外，治理方式必须适应全球化时代的新情况，充分利用市民社会的资源。市民社会与国家在法律上相对独立，结构上相互补充，功能上相互依赖，彼此成为对方的协作者和监督者。作为国家代理人的政府，“必须更经常地作为市民社会行为体的伙伴、仲裁人、督促者或服务者采取行动”[12]。“在很多情况下，政府必须保留其管制职能，但应尽可能地转变到只是创造条件(facilitator)，为公民承担自己行为后果的责任提供资源。”[7-p88]市民社会是多元的，它反映了思想、规制和利益的多样性，尽管显得纷繁复杂，但又正因为如此而有活力，并且在很大程度上制约了政府与市场的权力，督促民主政府的有效工作和市场体系的良性运转。“第三条道路”的治理改革希望为政府、市场和市民社会之间的平衡创造条件，探索它们有效率的合作模式。事实上，政府应该做什么，市场应该做什么，市民社会应该做什么，它们相互之间应该是什么关系？这个问题对于许多走向市场经济、致力于民主政治建设的转型国家同样非常重要。
治理是一个政府与社会形成的权力结构及其互动过程，目的是为了使权力更合乎现代民主的要求，更有效率地管理公共事务。随着市民社会的壮大，重建治理体系的一个关键就是对社会力量的地位与作用给予足够的重视，并给予充分的发展空间；而且是在执政意义上把这些力量纳入体系，而不仅仅是什么选举联盟的权宜之计，共同为实现治理目标创设新的机制、新的途径。政府要花大力气提高人们的“自助”或“互助”能力，发挥各种社会机构和非政府组织在限制市场力量、沟通政府与市民、弥补社会福利缺陷等方面的作用。市民社会也要努力培养公民的责任意识和主动精神，鼓励公众参与政治的积极性。
当然，政府毕竟不是市场和市民社会的“跟班”，它的主导作用仍然是不可替代的。市场行为需要规范，市场分配的结果需要矫正；市民社会内部也充满着对资源和权力的争夺，也会出现歪曲政策，抵消效率和平等的行为，这些都需要加以限制。就是在已经以中间阶层为主体人群的西方社会，由于弱势群体被边缘化，成了全球化橱窗的旁观者，他们的偏狭和敌意也在所难免了。如果在作出影响这些群体命运的决策时，无视他们的要求，听不到他们的声音，那就是非常危险的事情。执政党不能仅仅凭借某种谱系来垄断政治参与，它应该对社群的紧张关系作出准确判断和及时回应，把不同层次的市民意愿整合到治理体系中。
西欧社会党正在进行一场广泛参与的、灵活高效的社会治理体制改革，“互助不再是国家机构保证的互助，而是提高个人与其他社会组织的责任感”[13]。他们的社会契约原则是：无责任则无权利，无民主则无权威。这同样适用于政治家和公民、富人和穷人、企业和个人。“使民主制度民主化”，既包括了向地方和具体部门的权力下放（如公共卫生体制的改革），又包括了向超民族国家的权力转移（如欧盟统一宪法）。尽管非政府组织和新社会运动在国家与国际两个层面的政治生活中扮演着日益重要的角色，但是，“也不能对非政府组织寄予过高的期望，以免使其不堪重负。他们只是凭借自身的经验、分析和鼓吹能力来影响全球决策，但他们毕竟不是政治决策者。……公民社会的参与，应该是议会作用的补充，而不能取而代之”[14-p378]。“一个健康的全球秩序能够在政府、经济和市民社会之间创造一种平衡，而一旦这三者的关系失衡，国际社会就会陷入不稳定。”[7-p127]而且，无论是协调市场社会（私域）和政治国家（公域）的社会政策（中间域），还是方兴未艾的有组织参与，经常要求跨国行动的配合，进而提出了一个全球市民社会和全球治理的问题，而对于这个更具有挑战性问题的解，则又另当别论了。
［收稿日期］2006-05-10
注释：
①这里讲的社会党，泛指包括社会民主党、工党等信仰社会民主主义(Socialdemocracy/Sozialdemokratie)或“民主的社会主义”(Democratic Socialism/Demokratischer Sozialismus)、“社会的民主主义”(Social Democracy/Soziale Demokratie)的左翼政党。社会党国际是当今世界上规模和影响最大的国际性政党联盟（到2004年2月，有各类成员党和组织168个，其中50多个成员党处于执政或参政地位），但本文论及的仅是西欧社会党。
②关于“第三条道路”的讨论，一般都集中在它试图超越传统社会民主主义（强调国家干预）和新自由主义（强调市场调控）的抱负和实践；其实，实现这个超越（而不是否定）的一个重要环节就是构建市民社会“使民主制度民主化”。用布莱尔的话说，就是“在狭隘的个人主义和旧式的社会主义之外另辟一条新路”。
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