机构改革中公务员心理状况调查与对策研究，本文主要内容关键词为：机构改革论文,公务员论文,状况论文,对策研究论文,心理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
机构改革作为我国政治体制改革全局的重要组成部分，在1998年国务院机构改革业已完成的基础上，今年将全面推进省及各个中心城市的改革。为了对这一级公务员队伍的改革心理状况做出科学分析和准确评价，以为制定机构改革的正确政策提供理论指导，顺利完成机构改革的宏伟任务， 作者近期选择了吉林省省会长春市， 对该市政府各部门的386名公务员（含局级、处级和一般公务员）做了个案心理测评， 并以此为依据提出相应的对策研究意见。
人们对现有体制下行政机关现状评价低，公务员队伍普遍缺乏专业知识，呼唤改革心理强烈，改善公务员专业结构是机构改革的重要任务
A.心理测评
对如何评价行政机关现状的多项选择的回答，63%的人认为工作辛苦忙碌，但“无效劳动多”，“管了许多不该管、管不了、管不好的事”；59.1%的人认为行政效率“太低”，形式主义东西“太多”，处理人际关系“太难”，因此必须改革，否则“没有出路”；只有6.8 %的人认为机关工作“竞争激烈，心理压力大”。
对现有机关公务员队伍的素质状况，被调查者提出4种评价：（1）50%的人认为多数人思想道德和专业素质较好，能够适应机构改革的需要；（2）56.8%的人认为只有一部分人素质较高， 多数人“素质平平”；（3）38.6%的人认为多数人思想道德和专业素质都需要提高；（4）64%的人认为从整体上看，公务员队伍专业化知识“普遍缺乏”。
B.分析与对策
在旧体制条件下，行政机关庞大，人浮于事，效率低下，官僚主义、形式主义、文牍主义严重，缺乏竞争激励机制，被调查者绝大多数人长期在现有行政机关中工作，对行政机关的弊端深恶痛绝，要求机构改革的呼声强烈，支持机构改革的心理条件已经成熟。
长春市行政机关公务员队伍中，有大专以上文化程度的占91.1%，只有8.9%的人是中专或高中文化， 思想和业务素质总的说来能够适应机构改革的需求，但缺少素质全面的人才，多数人的专业化水平不高。从机构改革对高素质专业化人才需求的长远目标出发，加快更新公务员队伍专业化素质结构的步伐，是机构改革中必须有效加以解决的紧迫任务。
机构改革必须采取坚决措施，力争取得实质性进展，通过教育手段提高公务员对机构改革性质的理性认识仍然是不容忽视的问题
A.心理测评
对本次机构改革能否彻底根除旧体制的弊端，达到预期目标的单项选择的回答，85.4%的人认为能够对旧体制进行根本性变革，实现预期的改革目标；14.6%的人认为体制转换是长期过程，很难做到“一步到位”。88.8%的人认为必须采取坚决措施，“大刀阔斧”进行改革，使机构改革取得实质性进步；11.2%的人认为，体制转换非一朝一夕所能完成，由于旧体制积累的矛盾甚多，机构改革只能采取渐进式推进方法。
多数公务员对机构改革性质的认识仍不甚清楚。54.6%的人把机构改革的性质混同于机构改革的任务，认为机构改革的性质是政府职能转换和人员分流；45.4%的人认为机构改革无论对人和对行政管理制度来说，都是一场革命性的变革。
尽管存在上述不同的认识，75.9%的绝大多数人对机构改革充满信心，认为能够如期完成机构改革的任务；24.1%的人认为机构改革要扎扎实实进行，注重提高“改革效率”，防止“穿新鞋，走老路”。
B.分析与对策
根据测评的结果，笔者以为，在机构改革前期乃至整个机构改革的过程中，始终需要对广大公务员进行认清机构改革的性质及其客观必然性、必要性等问题的教育。应该使各级公务员明确，这次机构改革的主要任务或关键问题，是政府职能的转换和人员分流，但必须从更深的层次、从实质上认清机构改革是一场伟大的革命，“是对体制的革命”，进一步明确这场革命不搞，“不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及到亡党亡国的问题。”（《邓小平文选》第2卷第397页）要进一步认清，旧行政管理体制长期积累起来的种种弊端，已经到了非改不可的程度，必须坚决地、有领导有秩序地、大刀阔斧地进行改革。建立起充满生机和活力的、适应社会主义市场经济要求的行政管理体制，我们的国家和民族才有希望。要把经常性的思想政治教育贯穿于机构改革全过程中，提高广大公务员对机构改革的心理认同，树立责任意识和改革意识，才能增强改革信心，化解思想阻力，确保机构改革的成功。
另一方面，在具体操作上，机构改革既要坚决，又要积极稳妥地进行，必须克服为改革而改革的单纯任务观点，高质量地完成预期的改革目标。
机构改革必须集中力量解决“两大难题”，对改革后政府职能的科学定位是至关重要的问题，要切实克服长期以来政企不分的“顽症”
A.心理测评
对机构改革的关键问题的认识，63.64 %的人认为是“政府职能的转换”；34.1%的人认为是“人员分流”。对机构改革的难点问题的认识，43.2%的人认为是“人员分流”；22.7%的人认为是“政府职能的转换”；34.1%的人认为是“政府职能的科学定位”。
政府和企业应当确立什么样的关系？69%的人认为政企必须彻底分开；31%的人认为在目前和今后一段时间，政企“不宜完全分开”。
机构改革后政府应当履行什么样的行政职能？77.8%的人认为政府行为应该主要转向为企业和社会做好服务工作；21%的人认为尽管政府再不应该为厂长经理当家，但行政管理职能要进一步加强，企业本身解决不了的问题政府“还是要管”。
B.分析与对策
测评统计说明，绝大多数公务员对“人员分流”、“政府职能转换”这两个涉及机构改革全局的关键问题、重点或难点问题的认识态度是明确的。在机构改革的整个过程中，必须按照党中央、国务院的部署，用主要的精力切实解决人员分流和政府职能转换这“两大难题”。原因主要是，人员分流和政府职能转换从深层次上说，涉及到人际利益关系的调整和传统思维定势的转变。打破人们十几年、几十年形成的“物质的”社会关系和“思想的”社会关系，是一个极为艰难的过程。在人员分流的同时，切实实现政府职能转换，需要花大力气，重新规范行政权力，研究解决在发展社会主义市场经济和实施依法治国方略条件下政府的行政管理职能、职权活动范围和活动方式，政府公务员的责任和权力等诸多复杂的问题。这些问题必须进行充分的理论论证，广泛听取专家意见，借鉴国外有益经验，通过探索逐渐解决。否则，很难避免“穿新鞋，走老路”。
政企分开是政府职能转换的重要内容。需要引起注意的是，仍有近1／3的人认为体制转换时期政企不宜完全分开，局级公务员中甚至有36.4%的人认为政企不宜完全分开；甚至还有2.8 %的处级公务员认为应该“政企合一”。这说明，公务员队伍中对政企分开在思想上、心理上的阻力还是比较大的。而政企分开是衡量政府职能能否真正转换的关键问题，关系到机构改革的全局，必须引起高度重视。
多数公务员已经做好了可能发生岗位、职务变动的心理准备，但他们当中更多的人希望留在机关工作。接受“能上能下”、“能官能民”的正确观念需要一个长期的过程
A.心理测评
对是否做好了发生岗位、职务变动的心理准备的问卷，61.5%的人回答是肯定的；22%的人认为随波逐流，顺其自然；只有15.9%的人提出对工作岗位、职务的变化“缺少心理准备”。
绝大多数公务员愿意留在机关工作，认为只有在机关工作才能充分发挥个人才干，具体有两种选择：一是61.4%的人认为留机关工作是最佳选择；二是29.5%的人认为学习或带职进修一段时间后再到机关工作是最佳选择。只有9.1%的人认为到企业工作是最佳的选择。
能否接受“能上能下”、“能官能民”这个正确的思想观念？9.1%的人回答能够接受；34.1%的人认为多数人只希望被提拔重用，不希望职务下降；56.8%的人认为只有随着时间的推移，多数干部才会逐渐接受这个观念。
B.分析与对策
这次机构改革的主要任务是完成人员分流和实现政府职能转换。从测评结果分析，经过一年多来对机构改革的广泛宣传，特别是国务院机构改革的成功实践，大多数公务员已经初步做好了可能发生工作岗位和职务变动的心理准备和思想准备。同时又必须看到，有高达近90%的公务员表示只有留在机关工作才最有利于发挥个人的才干，因而才是个人最佳的选择。这种情况说明，一方面机构改革是大势所趋，不可逆转，广大公务员对机构改革的认同心理在增强，心理承受能力在提高；另一方面绝大多数公务员并不希望工作环境有实质性的变化，不愿意离开机关到企业或其他部门工作，因而在即将到来的大调整、大变动面前心理状态是复杂的、脆弱的。当机构调整、人员变动一旦出现同人们的预期心理要求反差较大的情况和问题时，很容易出现较大的心理逆差，发生抗阻行为，影响机构改革的进程。必须充分估计到公务员队伍中对机构改革心理状况、心理趋势反映出的复杂性和多重性，针对不同的情况和问题，采取多种不同的心理输导方法，培植积极、健康的主导心理。
培植公务员队伍健康的心理环境，从根本上说，要积极倡导“能上能下”、“能官能民”的思想精神。这是共产党人应当具有的高尚思想和精神境界，是所有高效廉洁的政府对公务员队伍的内在要求，也是保持行政机关行政活力的必然选择。为此，在机构改革中必须站在历史发展的高度积极培植这种可贵的思想精神，尤其是担负领导职务的公务员更应当身体力行去做，发挥积极的示范效应。
在人员分流的价值取向问题上，人们首先是“希望有较多可供选择的机会”；其次是“希望去能够充分施展个人才华和待遇较好的部门工作”；“服从组织安排”的人占有相当比例。提高公务员队伍的思想道德素质、特别是专业知识素质是机构改革的一项重要任务
A.心理测评
公务员一旦被分流，个人的价值取向是什么？61%的人提出“希望有较多的可供个人选择的机会”；39%的人提出“希望去能够充分发挥个人才干和待遇较好的部门工作”；对“是否愿意服从组织安排”的回答，25%的人提出“服从组织安排”；局级公务员“服从组织安排”的比率达31%，处级公务员的比率占25%，一般公务员的比率仅占19%。
对于公务员带职进修学习、培训，85.6%的人持欢迎的态度，提出一定“珍惜学习的机会，尽可能多地掌握一些专业知识”；12.4%的人希望获取更高层次学历以利于今后的发展；只有2 %的人对进修专业知识或取得高学历“兴趣不大”。
B.分析与对策
从总体上说，长春市公务员队伍的工作环境、条件及其待遇是社会各群体中较为优越的一部分，多数公务员对此做出了肯定性的评价。然而，由于本次机构改革中将有50%左右的公务员被分流出来，除了由于年龄等因素必须分流的一部分人外，可能被分流的人最关心的问题是能否“有更多的可供个人选择的机会”，其次是“希望去能够充分施展个人才干和待遇较好的部门工作”。但可以肯定地说，由于在改革全面深化、各单位各部门冗员过多、国有企业经济效益普遍不高、一般人才资源相对过剩的现实条件下，可供人们选择的待遇优厚部门毕竟是少数。因此，在当前机构改革的特定环境条件下，正确解决人员分流面临严峻形势的基本原则，主要地不在于为分流人员可能提供多少待遇比较优厚的职位，而在于为被分流人员创造尽可能多的、可供个人选择的机会，以利于人们能够有可能选择比较适合于自身特点和能够充分施展个人才干的部门和单位。与此同时，在为个人的发展提供充分选择机会的前提下，参加分流的公务员仍然有一个服从组织安排的问题。因为现实条件很难使所有被分流人员的安排“各得其所”，为了完成机构改革的宏伟任务，当个人需求利益同组织安排的整体利益产生矛盾的时候，作为共产党员人数所占比例较高、文化层次较高的公务员队伍，提倡顾大局，识大体，个人服从组织，不仅是必要的，也是必须的。从长远看，机构改革将为更多的人提供新的发展机遇；而从目前完成机构改革任务的现实需要来说，一部分公务员将要做出必要的奉献或局部利益的损失。这是个大局。这个大局务必向全体公务员讲清楚，使大多数人能够自觉服从改革的大局，服从组织的安排，愉快地走上新的工作岗位。
提高整个公务员队伍的思想道德素质，特别是专业知识素质是机构改革的一项重要任务。绝大多数公务员对这个问题的认识是明确的，愿意通过学习深造，提高思想道德和专业化知识水平，有一部分公务员把未来的发展寄希望于获取高层次专业学历。组织人事部门、教育部门和有关的大专院校，要根据培养高素质的专业化公务员队伍的要求，在充分调查研究的基础上，根据我国公务员培训的长远目标，在专业课的设置、教材、师资队伍建设、办学条件等方面，从现在起就应当做好充分的准备工作。
坚持公平、公开、平等、竞争、择优的原则是公务员队伍调整、重新安排和人员分流过程中唯一可行的指导原则，克服“关系网”、“说情风”等不良影响是人员调整与分流过程中不容忽视和必须解决的问题。
A.心理测评
随着行政机关的调整，公务员队伍将面临人员调整和人员分流。在这两个关系绝大多数公务员切身利益的问题上，人们最担心的问题是什么？45.5%的人认为“不能真正坚持平等竞争”；43.2%的人认为受“关系网”、“说情风”等方面的影响；11.3%的人认为某些思想作风不端正的领导者“可能凭个人主观好恶办事”。
应该按照什么样的指导原则进行人员的重新安排与分流？61.4%的人认为坚持公平、公开、平等、竞争、择优的原则是“唯一正确的原则”；58%的人认为平等竞争是“唯一正确的原则”。
B.分析与对策
机构改革，难度最大的问题是人员的调整和重新安排，特别是人员分流。制定和贯彻执行正确的人员调整与分流原则，是顺利完成机构改革任务的关键之举。调查结果表明，绝大多数人主张进行人员调整与分流必须体现公开、平等、竞争、择优的原则。的确，人员的调整与分流，关系到每个公务员的切身利益，关系到行政机关的长远建设，是一个涉及面广、政策性强、事关重大的问题，必须认真对待，审慎从事。为此，首行必须坚持民主性与公开性原则，切忌“暗箱操作”。民主的本义，是指按多数人的意见办事。这里所说的民主性，是指充分尊重个人自主选择的权利、在充分发表个人意见基础上的少数服从多数，以及民主推荐和必需的民主程序等等。切实纠正某些领导者单凭个人好恶和主观臆断作出决定的错误倾向。公开性，是民主原则的重要内容。人员调整与分流，必须有“透明度”，要做到内容公开、政策公开、过程和结果公开。其次，必须坚持平等竞争、择优选人的原则。广大公务员最希望的是人员调整与分流必须体现平等竞争原则。无论留机关“上岗”，还是分流“离岗”，都要通过平等竞争来决定人员的取舍。坚持平等竞争原则，才能获得多数人的拥护，顺利完成人员调整与分流的任务。最后，必须坚决抵制“关系网”、“说情风”，切实纠正人员调整与分流工作的不正之风。“关系网”、“说情风”是社会主义初级阶段人际关系交往中的腐败现象，是封建社会政治文化传统的遗留。“关系网”、“说情风”作为选人用人工作中发生的腐败现象，是建设清正廉洁机关新政风的极大障碍。在机构调整、人员分流过程中，对其必须要坚决抵制和克服。
人员分流要制定具体、明确的政策，坚决按政策办事，引进竞争激励机制，提高政策和法治观念
A.心理测评
如何顺利完成人员分流的任务？84.1%的人认为必须制定正确、明确、合理的政策，坚决按政策办事；70.1%的人认为要引进竞争激励机制；52.2%的人提出必须加强思想政治教育；34.1%的人提出要进一步提高政策观念、纪律观念、法治观念。
确定人员分流的正确的政策取向是什么？75%的人认为应该根据公务员素质优劣、业绩大小决定是否被分流；56.8%的人认为人员分流要综合考虑年龄、公务员本身的素质等因素，不能简单以年龄大小“划线”；34.1%的人认为应当按照老中青年龄的梯级配置确定留用人员；34.5%的人认为人员分流主要应该分流“两头”（年龄大、年龄小）的人，留下中间一部分年龄段的人。
B.分析与对策
做好人员分流工作，归根到底是制定正确的政策。政策规定一定要明确、具体，便于操作。政策的内容，要充分体现公平竞争原则。通过引进竞争激励机制，促进机关公务员队伍的优化和人员的合理流动。人员分流政策确定后，必须坚决贯彻执行，依据政策规定耐心、细致地做好分流人员的工作。要通过必要的思想政治教育，树立公务员执行政策的观念、遵守纪律的观念和法治观念，做到有令必行，有禁必止。
根据机关公务员队伍的年龄和素质状况，为了优化公务员队伍的素质结构，解决机构冗员的问题，正确的政策取向应该是，既要考虑到年龄的因素（比如确实已经接近退休年龄），同时又不能把年龄作为人员去留的唯一因素，而应当根据机关公务员素质的优劣、业绩的大小，综合考虑年龄、素质和业务水平，以及机关工作对公务员综合素质及各方面情况的总体需求，在客观评价基础上最后确定人员分留的基本政策内容。因为机构改革的深层意义绝不应单纯理解为减人减机构，更重要的是通过做好这两件事情，实现政府职能有效转换，建立精干、高效、廉洁政府。为此，新政府机构要实现机关组成人员年龄结构与素质结构的合理配置，在人员分流的基础上促进公务员队伍整体素质的提高。
机构改革后新政府应把主要精力转向对宏观发展和战略性问题的研究与决策，强化社会管理与服务职能，逐渐减少行政干预，通过立法和政策指导促进经济与社会的进步
A.心理测评
政府行政职能转换的主要方向是什么？65.9%的人认为政府应当把工作的主要精力放在对宏观经济与社会发展和战略性问题的研究与决策上；65.9%的人提出政府应减少对具体行政事务的干预，强化社会管理与社会服务职能；54.6%的人提出政府的主要工作是制定经济和社会发展政策，制定行政法规，通过政策、法律法规指导实现经济和社会的发展；52.3%的人提出政府的有效行政行为应该把宏观调控和微观指导有机地结合在一起。
B.分析与对策
从长远看，机构改革的目标，是在精减机构、减裁冗员的基础上，切实完成政府职能转换，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。从计划经济条件下的政府职能向适应社会主义市场经济要求的政府职能的转变，是一个具有战略意义的根本性转变，不仅是政府行为活动方式的重大转变，也是政府公务员思维方式、工作方式的根本性转变。如果不能在机构改革的同时有效地完成这个转变，旧的行政管理体制的种种弊端很容易在新政府机构的躯体中“复活”。
为此，在城市机构改革的初期，领导机关与决策者应当着手统筹考虑新政府机构各个职能部门究竟应当承担什么样的行政管理职能，哪些权力下放给企业，哪些职能交给社会中介组织和有关的事业单位，哪些职能由管理行为转换为社会服务。要在调查研究、进行科学论证的基础上，做出整体设计和规划。条件成熟时，以政策、法规的形式颁布实施。要大力发展社会中介组织和社会服务组织，加强社会评估、咨询和智囊机构的建设，以适应机构改革的需要。
总的说来，机构改革后的政府行为要转向对宏观发展与战略问题的研究与决策，转向依靠政策、法律法规指导经济和社会的发展。这不仅是大多数公务员已经取得的共识，也是机构改革能否取得实质性突破的客观价值尺度。
*本文是吉林省党校系统“九五”哲学社会科学规划项目。