应对老龄化社会的挑战：中国养老服务政策目标定位的演化，本文主要内容关键词为：中国论文,目标论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.6 [文献标识码]A [文章编号]1003-4145[2014]02-0066-05
一、导言：养老服务政策的目标定位
在社会政策的研究中，客观地界定政策目标群体是确保社会政策有效运作的前提条件之一。这一界定既受到价值因素和利益博弈的影响(即社会政策的制定为哪个阶层或社会群体服务)，也受到人们在政策制定过程中对于政策目标合理选择的影响。后一问题在有关养老服务政策的讨论中尤为明显。这是因为老年群体涉及到各阶层群体成员，因而有关老年政策和老年服务体系的讨论并不直接涉及到阶层的利益博弈和阶级利益的协调问题。由此，如何理性分析老年政策的设置，使之达成最有效的资源配置和服务效能，并在此基础上有效地确立老年服务政策目标群体，就成为养老服务政策讨论的基本问题。对这些问题讨论的实质在于如何客观地认识老年人群体的需要，并如何利用有限的资源最大程度地满足最广泛的老年群体的需要以实现最大的社会目标。
就目标群体的界定来说，对于老年人群需求的考察是目标分析的基本内容。吉尔伯特在《社会福利的目标定位：全球发展趋势与展望》一书中曾谈到，社会政策目标群体的定位主要涉及到两个问题：一是如何界定目标定位政策中的“最需要的人”；二是如何将有限的资源服务于这些“最需要的人”①。前者主要涉及到界定方法和对象分类(特别是通过需求量表和生计调查的方法来考察)，而后者则涉及到政策手段的选择(如采用普惠型还是补缺型的社会政策手段和路径)。在讨论养老服务这一议题中，社会政策的目标群体定位源于福利资源的稀缺性和政策选择的必要性，即采取什么样的方式能够将有限资源进行有效的分配以达成老年服务的政策目标。
据此，对于养老服务政策的分析就要涉及到以下三方面的内容：一是需求的界定。在许多学者看来，需要分析是社会政策与福利工作的核心。②作为养老需求的最基本的内容，这一需求分析包括老年人群体维持日常生活的基本物质条件因素，也包括人们的精神文化的需求。为此，我们可以援引马斯洛的需要层次理论，强调人们除了基本的生存、安全、归属和爱的需要外，还具有自尊和自我实现的需要。布拉德肖也阐释了“需要”这一概念的多维性：感觉性需要、表达性需要、规范性需要和比较性需要③。此外，多伊和高夫也将身体健康和精神自主作为人类最基本的需要④。因此，对于老人需求的满足不能停留在基本物质生活需求的满足，更要强调精神需求的满足的内容。
二是资源的供给。养老服务资源包括物质生活条件保障和服务提供两个方面。随着温饱问题的日渐解决，物质生活的保障问题将不断缓解，而服务提供问题则被提到养老的中心问题上。这些养老服务问题不仅涉及到生活照料和健康服务问题，还涉及到情感交流和文化生活等多方面的需要。对于养老服务体系的研究要涉及到家庭中的代际关系的变化和人们生活方式的变化，以及人们照顾关系的变化和生活理念的演化。从社会体系宏观层面的分析着眼，它也意味着人们权利和责任关系的变化并影响社会资源的分配来有效地满足老年人需求的进程。⑤
三是政策类型的采用。一些学者强调，人们对于“需要”概念界定可以有多种途径。例如Forder就谈到人们界定需要的三种途径：依据大众共识来界定；根据福利供给的实际消费者来界定；由专家团队根据一些约定的标准(如最低标准和社会平均标准，或依靠特定的技术和知识规范)来界定⑥。社会政策的分析注重社会公众利益，以提升民众的生活质量和维护国家和社会的稳定为基本目标。因此，从政府的视角看待养老服务政策的制订，其关键问题是公共资源如何向老年群体倾斜，向哪些老人服务。由此，政策目标群体的选择性和针对性就体现在政府社会政策类型的采用中。
研究中国养老服务目标群体的变化可以反映出中国养老服务体系发展的阶段性和相关环境的变化，也引导我们加深对于这一体系发展未来方向的认识。就基本养老服务来说，在今天，仅仅保障特殊群体的基本生存已经不能适应当前的要求，我们要把养老服务作为普遍的公共服务来看待以满足老年人不同层次和多方面内容的需求。在本文的分析中，我们将针对这一问题在三方面展开讨论，即需求群体的界定、服务的提供以及体系发展的政策导向。这些讨论不仅可以反映出各社会群体之间的利益关系，也反映出中国政府在养老体系建设中所形成的政策选择。
二、养老服务目标群体的转化和中国养老服务体系的发展
养老服务体系的建设与家庭关系和社会基本网络的特点以及社区组织形态密切相关。在中国，千百年来的家族主义和宗法制度有力地支持了家庭养老体系的运作。新中国成立以来所进行的历次社会改造运动削弱并瓦解了这一宗法制度；但在新的社会基础上，农村集体福利体系和城市社区服务体系的运作仍然有效地支持了家庭养老体系。在这一体系中，家庭成员和基本社会网络仍然是养老的基本单位；只有那些“三无”老人(即无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶养人)才是社会养老的支持对象。因此，在建国以来的半个世纪中，我国社会养老服务体系的目标群体局限在传统的“三无”老人这一群体。而针对普通的老人群体，政府力图维护家庭养老体系的运作，强调传统家庭养老的意义，支持家庭养老方式的存在，并在法律上规定了子女和亲属赡养老人的责任。
在养老服务的提供上，由于贫困仍然是中国民众(特别是农村居民)所面临的基本问题，以往养老需求的满足主要集中在收入保障和物质生活条件方面。在社会服务问题上，机构养老只将“三无老人”作为服务的对象，而社会政策以倡导非正式照顾为主，辅之以低水平的社会救助和有限的机构养老服务为导向⑦。与此同时，在集体福利体系的影响下，农村社区也大力发展邻里互助以确保老年人口中最困难和最需要得到服务的人群能够具有基本的生活保障。由于这部分老人在老人群体中所占比例较小，因而社会养老服务从总体上说并未得到充分的发展。这种状况也反映出政府的政策选择，即采取补缺型的和选择性的社会政策作为导向，强调对于困难老人的社会救助和社会互助。
自上世纪80年代以来，这一体系开始经历重大的改造。在服务对象群体上，老年福利服务对象由“三无”老人群体向特殊老人群体转变，包括失能、失智老人和社区内其他具有福利服务需要的老年人群。发展家庭养老仍然是基本的方向，但农村集体经济的发展和城市企业福利体系的发展在一定程度上为老人生活保障提供了一定的支持。在这个过程中，政府倡导“社会福利社会办”，主张通过发展社区福利来支持当地社会组织参与养老服务⑧。政府也根据社区和集体(村镇等)的养老服务需求不断增加在养老服务基础设施方面的投入，并鼓励社会力量兴办养老服务机构。由此，通过推进社会福利社会化的进程，政府大力发展了社会化养老服务，扩大了服务的范围。在此阶段，养老不仅仅聚焦在老年人的生活保障和经济支持，也通过发展社区工作丰富了服务内容(包括提供各种有偿或低偿服务)。通过这些扩展，社会政策的支持对象比以往更为广泛，公共养老福利体系开始在社区层面上成长，而补缺型的社会福利理念逐渐成为过时。
进入上世纪90年代，养老服务体系进入新的发展阶段。三方面因素促成了这一发展。首先是农村集体经济的瓦解和城市集体福利体系的削弱。这种状况要求我们以社会运作的方式来解决养老需求问题，而不仅停留在依赖集体福利支持的基础上。二是与此相应的福利改革。中国社会保障体系的改革在九十年代形成了民营化社会化的(以及在一些领域中的私有化)进程。这些改革导致了福利责任的重塑。在社会保障方面，中国政府采用了“社会化”的理念。例如在1992年后开始推行农村养老社会保险项目以及在城市中推行职工养老保险制度的改革。三是由老龄化社会的挑战和独生子女政策所导致老年服务资源的短缺，也要求国家通过设立公共养老体系的方式来解决这一问题。
作为这些变化的结果，在养老服务中经济生活保障方面所具有的重要性在不断降低，而发展公共养老服务体系的要求则被提到政府工作议程中来。在1994年全国老龄委等机构联合发布的《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000)》中，养老服务发展的总体原则确立为“保基本、广覆盖、可持续”。这些原则倡导在政府提供基本养老服务的基础上加快养老服务社会化体系的建设，并提出“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构养老为补充的发展方向”的方针。由此，社会养老服务一方面仍然针对重点老年群体，但另一方面，这一服务体系覆盖面不断扩大，从而使养老服务的对象目标群体从特殊老年群体向一般老年人扩展。
作为政策发展，在90年代中后期，我国养老服务的财政支持力度在不断加大，并建立起以地方政府投入为主，中央补助、福利彩票公益金资助、社会捐赠资金相结合的资金投入机制⑨。政府在老年公共服务方面提供了许多优惠政策和项目。这些项目包括2001年推出“星光老年之家”计划，“十二五”期间启动“阳光计划”、“星光计划”等计划，并制定了以奖代补的政策，通过税收、土地等优惠政策鼓励民营资本参与到老年公共服务中来。作为公共养老服务的目标，2011年，国务院发布了《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出“发展适度普惠型的老年福利事业”。随后，民政部发布的养老服务“十二五”规划也指出，要“以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标”。
这些政策目标的设立推动了中国基本养老服务体系的发展。2009年民政部发布《基本养老服务体系建设试点方案》，规定向所有老年群体提供基本生活照料、护理康复、情感关怀、紧急救援和社会参与等服务。温家宝在2010年政府工作报告中更明确要求“加快健全养老服务体系”，并为此给予相应的财政投入。2012年，《老年人权益保障法(修正案)》进而强调实现“五有”老人的目标，即“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”。它要求养老服务体系全方位发展，不仅要满足重点老年人的基本生活需求，同时也要求扩大养老服务体系的覆盖范围和保障水平，以满足全体老年人不同层次的需求。
这些政策发展进程由一系列因素所推进。老龄化和高龄化的不断加剧促使人们把老年群体看作是一个整体而不仅仅只满足特殊老人群体的服务需要；二是老人对于服务质量和服务内容方面的要求不断增长。随着家庭空巢化和小型化，老年人在情感交流和感情慰藉方面的需要也在扩大。养老服务的内容从基本生活照料、护理康复扩展到情感关怀、紧急救援和社会参与等多方面；三是公共养老服务体系的发展。老年人身体机能的下降，使其对健康医疗服务的需求在不断增加，养老服务水平也在不断提升。同时，老年人消费能力的不断上升，使得老年人已经从基本的生活保障开始追求生活质量，使养老服务的目标层次随着社会发展而不断提升。
三、发展社会养老服务体系所面临的问题和政策措施
把社会养老体系的发展方向界定为普遍的公共服务，就意味着对于养老服务政策对象群体和工作目标重新定位。基于我国现阶段养老服务的发展以及老年人自身的需求，我们需要进一步提升满足老人福利需求的公共服务体系。其服务水平不仅仅要满足重点老年人群体的基本需要，也要强调满足非基本需要。它不仅仅要针对特殊需求群体提供服务，也要为全体老年人提供普遍的公共服务。由此，我们不能把发展老年人福利体系的主要内容仅仅理解为照顾失能、独居等特殊老年人，更应强调以全体老年人的生活质量为目标来进行政策目标的设计。为此，我们要从生活质量的视野来谈论老年人的基本生活需要，在深层意义上去解释“基本”的涵义，为良好的老年生活提供适宜的条件。
根据这一定位，我们在政策层面上要强化养老服务的公共服务导向，倡导把社会养老作为老人的基本公民权的理念。这种定位不同于中国传统的家庭养老理念。千百年来，中国的养老事务一直由各家各户自己承担，并把养老看成是各家各户的私事。这种理解已经不能符合当下的现实需求。在老龄化社会中，养老已经成为社会的公共事务，而享有社会养老服务应该是现代社会中老年人所具有的福利权利。正如在许多西方国家，公共养老服务不仅被看成物质生活保障和可接受的生活质量标准的体现，更是公民基本权利的体现⑩。由此，养老服务一方面要以低保、失能、独居等老年人为保障重点，通过政府直接供给或购买的形式进行社会化照顾，另一方面也要立足于老龄工作的“五有”目标，将养老服务作为一种普遍性的公共服务以提升他们的生活质量。
在提升生活质量的意义上去理解养老服务，就要强调老年人的主观幸福感，从主观和客观指标两方面来提升老年人的生活质量。要区分不同对象实施相应的保障内容和方式，通过正式照顾和非正式照顾的方式来满足老年人心理和生理的需求：对于失能老人、空巢、独居老人实行政府购买服务，对于那些普通老年人(一般指收入比较稳定的老人)则可以通过发展社区—居家养老服务提供有偿或低偿服务；对于收入较高的老年人，则鼓励他们参加各种保险，从福利市场中获取更高水平的服务。
而且，随着老年人经济能力的提升和受教育水平的提高，老年人不仅对于上门护理服务、家政服务、送餐等基本服务的需要不断提升，而且开始关注自身的精神需要(11)。在此，西方学者将老年人的需求概括为三个“M”，即Money、Medicare和Mental，包括经济需求、医疗需求和精神需求三方面。在我国也一般认为老年人主要存在经济支持、生活照料(包括医疗保健)、精神慰籍三种需求(12)。政府应该努力扩展老年服务项目的内容和全面推进，以努力满足老年人多元化、多层次需要。我们可以在强化感情交流、聊天服务等方面扩展以在公共服务方面，从而提升老年人的精神生活质量。
我们也要广泛开拓社会资源，发展多元的养老服务体系。要通过大力采取民办公助、公建民营和购买服务等方式扶持民办养老机构发展倡导发展养老服务的社会化。目前，来自民间社会机构的养老资源仍然十分缺乏，其中民营养老院在整个养老机构中承担的比重不足20%(13)。而随着集体经济基础的弱化，集体福利的资源已逐渐衰竭。作为替代，公共财政资源的支持已经成为社区养老的基本来源。当然，尽管政府在解决养老资源的提供和资金筹集方面能够起到重大作用——一般上来说政府提供公共服务和财政转移支付的层面越高支持力度就越大(14)——但在服务的提供上，还需要其他社会组织的合作。
为此，当我们把养老服务作为社会公共产品时，我们也要充分利用市场机制来推动养老服务产业化发展。在西方实践中，人们对于“养老事业”和“养老产业”常常加以区分。养老产业涉及到养老、医疗、旅游、就业等多个领域，具有生产盈利性的特征。养老服务产业化就是使那些生产经营性的养老服务项目成为具有规模性的现代服务型产业。它可以对应于非基本养老服务(例如中高端养老机构或老年相关的产品)，满足我国居民对养老服务的多元需求。因此，政府要积极推进养老服务业的产业化发展水平，逐步形成政府宏观管理、社会力量兴办、老年服务机构按市场化要求自主经营的管理体制和运行机制(15)。
据专家测算，目前我国养老服务市场年需求约为6000亿元，而实际提供的不足1000亿元。由于政府财政投入不足将在很长的一段时间内仍然是影响养老服务业加快发展的瓶颈问题(16)，而其他社会主体发育不足筹资困难，我国养老服务产业的发展空间十分巨大(17)。基于这种情况，2000年政府在《关于加强老龄工作的决定》的文件就提出了“老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路”的任务。然而，由于近十几年来我们把养老服务定位于“福利服务”并把产业化等同于市场化而将两者对立起来，我国的养老服务目前在很大程度上依靠政府主导，产业化的发展十分有限。因此，大力发展养老服务的产业化是我们目前亟待解决的问题。
最后，我们也要在社会公共服务的背景中来讨论家庭养老方式。我们要大力发展能够覆盖大多数普通老年人的居家养老体系，强化支持家庭养老的社会机制，为居家的高龄、独居、空巢、失能和低收入老人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务。也要针对普通老年人提供低偿性的居家养老服务(包括家政服务、情感辅导、法律咨询、手工培训等服务)。同时，强化养老社会化养老，也不能忽略家庭的作用。张友琴指出目前城乡老年人以家庭为主要社会支持，以家庭成员和亲属为主的非正式照顾网络在养老服务中仍旧发挥着重要作用(18)。由于目前的社会支持大多集中在经济和健康等方面，对心理关心较少，而家庭等非正式照顾恰恰可以满足老年人的情感交流需求。
长期以来，中国的老年福利制度的建设以补缺型社会福利理念为导引，主要针对特殊老年人提供补救性福利措施。这就形成了包括城镇敬老院供养制度、农村分散供养和集中供养的“五保”制度(针对的对象主要为“三无”老人和贫困老人)等制度设置。随着近十年经济和社会的发展，养老服务需求不断多样化，服务体系的覆盖范围不断拓展。这些发展反映了从补缺型向适度普惠型的转变。其政策目标群体也由过去的重点保障优抚对象、城市“三无”老年人、农村五保老年人和中低收入失能、半失能老年人等群体向一般群体转化。其服务内容也在不断丰富：从提供生活照料、康复护理到精神慰藉等服务。这使政府在养老服务体系规划中把基本养老服务看作是社会救助服务而把其他的各项收费服务称为非基本养老服务(19)。
然而，尽管具有这些发展，目前社会化养老服务体系仍旧受制于有限的财政投入水平的影响，社会化服务体系的发展程度不高这一因素限制了养老服务的供给。目前我国基本养老服务的范围和水平定位的起点不高，强调“范围有定、水平适当”的原则。这一现象反映了中国养老服务需求十分巨大，国家无力承担对于社会养老的广泛社会责任；但另一方面，这一原则在许多情况下常常难以维护老人所应该享有的公民权和福利权利。随着人民群众生活水平得到不断提高与政府和社会对于社会养老公共责任的不断增强，我们在需求群体目标定位的分析中要强调养老服务目标对象应该是具有社会权利的公民，而不仅仅是特殊的部分群体。因而，我们要在满足他们基本需要的基础上大力发展社会养老服务的综合体系，扩大养老服务对象，把广泛的养老服务看成是公民权利，倡导发展面向普通老人的“适度普惠性”福利体系。
①参见郑秉文、孙婕：《社会保障制度改革的一个政策工具：“目标定位”》，《中央财经大学学报》2004年第8期。
②刘继同：《欧美人类需要理论与社会福利制度运行机制研究》，《北京科技大学学报(社会科学版)》2004年第3期。
③Bradshaw,J.The Taxonomy of Social Need,New Society,1972,p.496.
④Doyal,L.& Gough,I.,A Theory of Human Need,Basingstoke:Macmillan,1991,p.170.
⑤Culpitt 1.,Welfare and Citizenship:Beyond the Crisis of the Welfare State? London:Sage Publications,1992,pp.161-177.
⑥Anthony Forder,Concepts in Social Administration:Framework for Analysis,London:RKP,1974,p.39.
⑦张旭升、牟来娣：《中国老年服务政策的演进历史与完善路径》，《江汉论坛》2011年第8期。
⑧唐钧、王婴：《中国老年福利服务改革：调查与思考》，《中国人口科学》1999年第3期。
⑨李立国：《积极实施“敬老爱老助老工程”，加快推进社会养老服务体系建设》，《社会福利》2012年第4期。
⑩刘晓梅：《中国养老服务体系的展开与重构》，民政部网站http://shfl.mca.gov.cn/article/llyj/ylfwmsts/200812/20081200025498.shtml，2008年12月26日。
(11)周绍斌：《从物质保障到精神保障——老年保障的新趋势》，《福建论坛(人文社会科学版)》2007年第7期。
(12)穆光宗：《中国都市社会的养老问题：以北京为个案》，《中国人民大学学报》2002年第2期。
(13)唐钧：《“民办公助”让民营养老院走得更远》，《广州日报》2012年8月30日第2版。
(14)转引自刘德吉：《国内外公共服务均等化问题研究综述》，《上海行政学院学报》2009年第6期。
(15)陈颐、张超：《养老服务产业化的双重效应及发展路径》，《新华日报》2011年3月8日B07版。
(16)张时飞：《中国应加快发展养老服务业》，《中国社会保障》2009年第9期。
(17)郭中华：《我国养老产业发展探究》，《唯实》2013年第8期。
(18)张友琴：《老年人社会支持网的城乡比较研究——厦门市个案研究》，《社会学研究》2001年第4期。
(19)岳振：《实现老有所养必须构建基本养老服务——访国务院参事、中国人口与发展研究中心研究员魏津生》，《中国经济时报》2010年8月13日第5版。
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