建立健全国有资产管理法制保障和规范国资管理体制改革，本文主要内容关键词为：国有资产论文,建立健全论文,国资论文,法制论文,管理体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加快国有资产立法的紧迫性、必要性和可行性
（一）加快立法是解决现实突出矛盾、强化国有资产规范化管理的需要。我国国有资产从建国初期的２００多亿元增加到２００１年底的近１１万亿元，增长近５５０倍；加之据有关资料估算的资源性资产１２７万亿元，总量巨大，分布极广，但由于种种原因，尤其是管理体制上的原因，监管和运营问题十分突出。主要表现是：１．政企职责不明、政资机构不分依然严重。党政机关虽已与企业脱钩，但实际上有不少的仍然保持行政隶属关系，一些上市公司的主要领导成员是政府任命的既有企业职务又有公务员身份的官员，使政府为各类企业创造公平的竞争环境大打问号：“债转股”政策性解困成为“鞭打快牛”、“赖账经济”；资产重组多为行政撮合。２．部门分割管理，权利责任不清。上届政府于１９９８年取消国家资产管理局，代之由诸多行政部门分别行使出资人的职责，分割管理资产和人、事，出现“九龙冶水，水患不止”的现象。这种体制尴尬，改革夹生，政出多门的局面，致使有些出资人的权力无人行使，更难以对国有资产全面认真负责，难以对企业改制、重组和战略结构调整通盘研究、规划和规范，加上允许地方积极探索，“八仙过海，各显神通”带来了不良后果。据财政部２００１年对１００家国企调查，绝大多数国企资产财务管理存在不同程度的问题，有的还相当突出；企业应收账款量大，不良债权超过１万亿元。３．运营效率低下，资产流失惊人。有关统计表明，近些年经营性国有资产增长缓慢，２００１年与２０００年同比仅增长６．６％；资本回报率低下，国有企业占工业总资产的１／２、工业贷款的２／３以上，只创造了１／３的工业产值，２００１年国有竞争性行业的净资产收益效率仅０．５％；企业负债率居高，国有工业企业负债率达６０％。在建立现代化企业制度的改革过程中，国有
资产的合理流动和优化重组是必然趋势，问题是企业改制、产权流动等在国家既无法律又无统一系统的政策指导下无序进行，体制性流失和市场流失现象并存，国有土地等资源收入巨额外流，企业改制、产权出售等，在“卖方缺位”的情况下，“看守者交易”，界定划拨给经营者。监管软弱，管理不善，产权不清，流失严重。据有的专家测算，每天流失额近１亿元。扭转这些混乱现象，必须加强法制；警惕和防止不法分子在新一轮产权改革中逃避监管，肆意侵吞国有资产，急需法律的威严。
（二）加快立法是适应深化经济体制改革的需要。国有资产管理体制改革是一项极有挑战性和开创性的伟大事业。深化国有资产管理体制改革，是探索国有制有效实现形式的重要方面，是深化国有企业改革，从总体上增强国有经济活力、控制力和竞争力所迫切需要解决的重大课题，是中国经济体制突破性进展的重大任务。适应市场经济规则和我国国情，实现国有资产管理的理论创新、体制创新、管理创新和配置创新，建立科学合理的国有资产管理、运营和监督体制及机制，需要对这些理论、政策和运用以国家基本法予以规范。国有资产管理体制改革是经济体制深层次的改革，是政府管理方式的一场自我革命，它既涉及到投资体制和财税体制等经济体制改革的内容，又涉及到政府机构和人事制度等政治体制的改革；既涉及到国家机关职能及权力结构的调整，又涉及到中央与地方产权关系的界定和权益合理公平划分等等，所有这些必将带来思维理念、职能转换、市场规则、结构调整、管理模式和运行机制等一系列深层问题。这些重大问题和需要解决的实现问题，关系重大，涉及面广，情况复杂、政策性强，程序严谨，难度较大，必须以立法的形式体现，增强统一性、强制力和可操作性。
（三）加快立法是适应国际竞争客观形势的需要。中国以加入世贸组织为标志，经济体制改革进入新阶段，迈入经济全球化的进程。作为我国国民经济骨干的国企，尤其是大型企业，必然是参与国际竞争的主力。
改革开放２５年来，国有企业尤其是大型企业的规模、劳动生产率、盈利能力、科技创新能力和国际化水平都有了长足的进步，但与世界５００强相比，依然差距悬殊。中国入世后，跨国公司大举进军中国，我国国企参与国际竞争任务艰巨。适应经济全球化市场趋同化的新形势，推进国企并购、重组，扩大企业规模和市场占有率，建立战略联盟，增强整体优势，做大做强，加快国际化进程，培养以中国企业为母体的跨国公司，同样需要加快出台符合透明度、公平市场竞争秩序与国际通行规则相适应的国有资产法。
（四）加快立法是适时集成有关法规的需要。我党执政以来，既积累了传统经济条件下管理国有资产的经验，又有改革开放条件下积极探索管理国有资产的新经验。
自１９９０年国务院《关于加强国有资产管理工作的通知》出台以来，又先后出台《国有资产评估管理办法》（国务院令第９１号）、《国有企业财产监督管理条例》（国务院令第１５９号）、《企业国有资产产权登记管理办法》（国务院令第１９２号）等三个行政法规，国家有关部委先后出台产权界定、产权纠纷调处、国有资产保值增值、租赁、承包、改制、出售、清产核资、境外国有资产管理等２００多部规章。上海、深圳等地也先后在改革实践中出台了不少地方法规。这些法规、规章虽然在国有资产管理中起了一定作用，有历史的进步性，但毕竟多为某一方面的，层次低，约束力不强，有局限性，而且许多政策、法规缺乏协调，不配套甚至过时，特别是随着以国企改革为中心的各项改革尤其是国有资产管理体制改革的深化，没有一部国有资产基本法律，国有资产管理是难以统一规范的。
综上所述，为全面落实党的十六大提出的深化国有资产管理体制改革重大而艰巨的任务，加快制定关系到我国经济体制改革、国企改革和国有资产管理体制改革全局的重要法律———国有资产法，不仅十分重要，而且极具紧迫性，同时随着改革实践经验的总结，出台法律的条件日趋成熟，也是可行的。
国有资产法的基本原则
国有资产法应当遵循的基本原则是什么呢？我国国有资产法必须以宪法为根据，以党的基本路线、邓小平理论和“三个代表”的重要思想作为总的指导思想，以党的十六大报告的有关论述为指针。国有资产法准备草拟已达十年之久，八易其稿，迟迟难以出台的一个重要原因，就是对涉及国有资产管理机构、运营主体和企业法律地位、机构组织、运行规则、职能定位及国有资产调整范围等重大立法原则问题，难以达成共识。党的十六大时总结了国有资产管理方面的丰富经验，为国有资产立法提供了应遵循的基本原则和重要依据。
（一）坚持和完善公有制为主体，产权多元化，多种所有制共同发展的原则。我国市场经济体制的初级阶段，基本经济制度，要求我们必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，国有资产法既要坚持国有资产在国民经济中的支柱作用和主导地位，同时又要在国有经济结构调整中，鼓励和促进非公有制经济参与竞争，以引导和带动多种所有制经济共同发展。
（二）实事求是，从实际出发的原则。从我国社会产义初级阶段的国情出发；从我国幅员辽阔，各地文化教育程度和客观自然条件的差异性及地区发展极不平衡的状况出发；从建设与改革开放的需要和可能出发。国有资产管理是个全新的课题，需要在改革实践中不断探索，总结经验。另外，事物发展是个复杂的渐进的过程，我们认识事物的发展规律也是逐步深化的。因此，制定国有资产法，既要调查研究，认真全面总结吸收各地国有资产管理的实践经验，又要探索基本规律，科学预见，同时随着改革实践的进程，循序渐进，不断完善，保持基本法的连续性、稳定性。
（三）坚持国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的原则。既要坚持国有资产的统一性和出资人的惟一性，产权国家所有，又充分发挥中央和地方两个积极性。中央管理关系战略性、全局性的维系国民经济命脉和国家安全的大型国企、基础设施和重要自然资源；其他国有资产交由当地政府代表国家行使出资人职责。
（四）权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则。用法律规范中央政府和地方政府分别设立的国有资产管理机构职能及其相互关系、资产运作范围、授权经营范围、财务管理、机构设置及管理人员条件、薪酬等，其主要职责是：制定国有资产运营战略方针、产业定位；结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算；选派和更换股东代表、选聘董事、监事和财务总监；审核重大决策、决定增资扩股、产权转让；决定运营主体设立、分立、合并和变更等；审核运营主体章程；对运营主体业绩考核、评价、激励、收入分配；收益分配；审计监督等。明确其权利、义务和责任相统一，防止互相推诿。国有资产管理结构应采用市场化和专业化的运营模式。管理机构人员应配备少而精的高素质的专业人员。
（五）政企分开、政资分开和所有权与经营权分离的原则。实行政府管理者职能和国有资产所有者职能分开；国有资产管理者职能和国有资产经营者职能分开；所有权和经营权分离，企业自主经营，落实企业法人财产权，实现国有资产保值增值。国有资产管理要以产权管理为核心，通过立法，实现产权管理法制化，定性定量准确化，产权主体人格化，产权经营公司化，产权形态价值化，产权流动市场化。
（六）明确国有资产经营主体，规范国有资本合理流动和经营性国有资产效益优先的奖惩原则。明确授权经营国有资产的国有控股公司，必须建立完善的法人治理结构，对其经营的特殊商品产权，进行交易的方式、管理成本来源、纳税、资本收益及其处置等都要明确规范。这一经营主体作为特殊法人，对经营性国有资产坚持效益优先，以实现经营协议和资产保值增值为目标，其主要职能是买卖所属企业中的产权，实现产权在流动中保值增值。国有控股公司的管理成本及主要领导成员的薪酬由本级国有资产管理机构核发，并根据其经营绩效情况进行奖惩。对占有和使用者在经营期间国有资产的安全和完整，要承担法律责任，对扣除客观因素的资本流失，规定与一定量相应的法律处罚条款，对恶意造成巨额国有资产流失者实施终身赔偿，以警示后人，并实行经营国有资产个人决策责任追究制，不受时空限制追究法律责任。
需要解决的若干重点问题
（一）国有资产法的调整范围。国有资产法是一部基础性大法，其法律地位决定了它调整的范围应涵盖全部国有资产。按其使用性质可分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产。其中，经营性资产又包括金融性经营性资产和非金融性经营性资产。
从我国国情和国有资产现状出发，
要突出重点，调整重点应放在经营性非
金融性经营资产，大型国有企业，突出规范国有资产管理监督者、出资人、经营者和使用者的行为。我国宪法规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”，“城市的土地属国家所有。”此外还有大陆架和专属经济区约３００万平方公里、岛屿６５００多个，沿海１５米水深内的海面１２００万公顷等，这些重要资源，范围极广，数量巨大，是一切财富的第一源泉。但资源管理上存在无计划使用、无偿使用和无证开采等无序状况。据国土资源部披露，仅２００１年就清查土地违法违纪１０万宗案件，矿山无证勘查、开采２３７８３起。资源所得归属问题突出，是笔糊涂账。由于种种客观条件的限制，实现统一管理难度极大，但在土地等自然资源问题上，所有权和收益权是国有经济无价之宝，绝不能置于法外。有的高官不正是以此谋私暴富吗？任何一部法律也难以尽善尽美，总是随着实践的发展而不断循序渐进的。国有资产法由于大局急需，有些一时难以定论的应暂时搁置，待条件成熟时予以修补完善。
（二）重在建立健全国有资产管理体制而非组织机构。管理体制可大致包涵管理体制的基本原则，调整的资产范围和管理主体，国有资产运营基本体制，授权经营国有权益的保护体制，管理监督组织机构体制和法制体制等，而并非仅侧重建立组织机构。
（三）管理机构设置、性质、职能、激励和约束机制。国有资产管理机构是设在人大还是政府？是行政部门还是事业单位？管理机构职能如何定位？监管者受谁“监管”及如何建立健全对其动力机制和约束机制？按照“政企分开”、“政资分开”和“所有权与经营权分离”的原则，权力和利益如何脱钩？政府是公共权力机构，是非盈利性的。若权和钱挂钩，行政部门必然自觉不自觉地找事、要人、争权、“寻租”。而职能定位不清，缺乏动力机制，又会出现管理虚位，无人真正负责；而约束机制不力，又会权力越位。与国有资产管理新机构相适应，必须以法律规范管理机构的新机制。
（四）分别行使出资人的权限和管理层次。明确界定统一所有和分极行使出资人的界限，出资人的权限是否包括对资产占有、使用、收益和处分的权能？对资产处置的方式和方法，资产收益收缴办法等明确规范。中央政府和地方政府分管资产范围之间的合理和公平划分，防止由于过去投资地区不平衡而带来的利益不平衡的加剧，影响全面建设小康社会的进程。管理的层次应根据各地资产总量、国企数量、管理经验而定三个层次或是两个层次。
（五）完善体系，健全机制。１．完善一个体系，做好三件工作。一是设立国有资产管理委员会，建立健全国资领导监管体制。二是明确授权经营国有资产的公司，建立健全经营产权主体体制。三是按现代企业制度的要求，修改完善《公司法》，对投资所属企业的国有资产进行规范管理，使企业真正成为依法自主经营的经济实体和市场竞争主体。２．健全“三个机制”。一是按市场经济的要求建立健全选拔经营管理者机制；二是建立健全经营管理者激励机制；三是约束机制；３．明确“四到位”。一是资产专司机构和资本运营主体到位；二是国有资产责任主体管理职责和日常监督到位；三是法人治理结构到位，防止内部人控制；四是奖惩工作到位。４．坚持五项制度，即：重大事项报告制度；国有资产经营目标责任报告制度；经营者任期内效绩考核制度；经营者收入报酬制度；经营管理者离任审计和责任人法律追究制度。
（六）原则性和灵活性，总结本国经验和借鉴外国有益经验。原则性首先要体现法律的本质和法制的统一性。国有资产法要以宪法为根据，以党的十六大确定的有关方针为指导；避免和相关法律之间的矛盾，建立健全新法规，及时废、改旧法规。既要体现国家的意志、法制的统一和威严，又要针对我国国有资产结构分布特点，在不违背基本法的情况下，允许地方因地制宜地制定地方法规，体现立法的灵活性。既要维护国家主权和国民的意志，全面吸收国内经验，又要与我国加入世贸组织履行国际通行规则的客观要求相适应，借鉴外国的有益经验。
此外，还要根据中国特色，处理好管资产和管人、管事相结合与党管干部原则的关系。加强执法力度，严肃查处国资流失案件等，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
加快制定国有资产法逐步建立健全国有资产管理法制体系，保障和规范国有资产管理体制改革，增强壮大国有经济实力，促进国民经济全面发展，为全面建设小康社会奠定雄厚的物质基础，实现中华民族伟大复兴的目标而奋斗。
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