就保障农村贫困地区义务教育，谈对《会计法》的修正，本文主要内容关键词为：贫困地区论文,义务教育论文,会计法论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订的《会计法》，自2000年7月1 日起正式实施已经整整三年了。在这三年里，我国农业经济的发展令人欣喜，农民收入 的增长使人快慰。可以说我国农业战线这些成就的取得，都与《会计法》的实施有着紧 密的关系。《会计法》的实施，对保障我国农业经济高速稳定发展所起到的特殊作用， 人们无论怎样评价均不过分。
一
一个国家“国力的强弱越来越取决于劳动者的素质，取决于各类人才的质量和数量” 。中国综合国力的持续增强必须以包括农业劳动者在内的国民素质的不断提升为保障。 可是国内一些贫困的农村地区由于经济较为落后，本级政府财政收入不多、财力有限， 无法筹措到更多的资金用于本辖区内农村义务教育的开展，致使此类地区义务教育事 业的发展，远不能满足我国农业经济可持续发展对高素质农业劳动者的需求。对此，国 家及时地下拨了大量资金，在第一期“国家贫困地区义务教育工程”取得阶段性成果后 ，实施第二期“国家贫困地区义务教育工程”。第二期义教工程的实施，对大力改善贫 困的农村地区义务教育的办学条件，巩固“普及九年义务教育”的成果和为贫困的农村 地区培养更多的、更高素质的社会主义事业建设者具有非凡的历史意义，该工程的实施 再次体现了党和国家对贫困地区义务教育事业的重视。
然而不容讳言的是，当笔者在对中央予以高度重视的，业已取得辉煌成果的第一期义 教工程的推进情况进行调查研究时发现，若要使得《会计法》能够保障中央下拨给国家 贫困地区的义教工程项目资金及时、全额地用于预定的义教工程项目之中，《会计法》 部分条款的再次修订与会计法实施细则的出台则刻不容缓。
二
目前，确实有一些农村贫困地区的项目县政府，不仅不按国家的要求为本地区义教工 程项目提供其正式承诺的配套资金，而且还存在将国家下拨的义教工程项目资金，擅自 改变用途挤占、挪用的现象。虽然，绝大多数挪用义教工程项目资金的农村贫困地区项 目县政府，在筹集到必要的资金后，还是能够将其挤占、挪用的资金收回并用于义教工 程项目，但是，这种挤占、挪用义教工程项目资金行为存在的本身，对农村贫困地区义 务教育办学条件的及时改善，制造了极大的障碍；同时，对我国农村义务教育事业的可 持续发展亦造成了较大的负面影响。
为了制止挤占、挪用义教工程项目资金之类行为的发生，财政部、教育部在五年前就 联合颁布了对义教工程专项资金管理的行政规章——财文字[1998]24号“关于加强‘国 家贫困地区义务教育工程’专项资金管理的通知”。该通知第五条和第六条对禁止挤占 、挪用义教工程项目资金的行为作了专门规定。然而，笔者经调查研究得知，确有一些 农村贫困地区的项目县政府对此置若罔闻，肆意挤占、挪用义教工程专项资金。一些来 自项目地区的教育工作者十分义愤地反映，在他们从事教育工作的地方，有些农村地区 的中小学校连象样的教室或桌椅板凳都没有，可是项目县政府居然在事先不与教育主管 部门打招呼的情况下，就将国家下拨的义教工程专项资金给挪用了。
三
据一些来自义教工程项目资金被不正当使用地区的教育工作者反映，在他们从事教育 工作的县，与义教工程专项资金有关的会计账簿和其他会计资料，根本不可能具有《会 计法》所要求的真实性。国家下拨的义教工程专项资金只要到账，就可能被财政紧张的 项目政府所挤占或挪用。而义教工程专项资金的被挤占、挪用，往往又是项目县政府以 班子集体决定的名义，授意、指使、强令本级政府财政部门的会计机构、会计人员通过 伪造、变造会计凭证、会计账簿和其他会计资料，提供虚假财务会计报告等方式加以运 作的。
那些授意、指使、强令本级政府财政部门会计机构、会计人员实施挤占、挪用义教工 程专项资金行为的项目县政府，不仅违反了财政部、教育部财文字[1998]24号行政规章 的规定，而且直接违反了《会计法》的相关规定。《会计法》第五条第二款明确规定： 任何单位或者个人不得以任何方式授意、指使、强令会计机构、会计人员伪造、变造会 计凭证、会计账簿和其他会计资料，提供虚假财务会计报告。《会计法》的本款规定不 仅是对公民个人的禁止性规定，而且也是对非公民的国家机关、企业、社会团体的禁止 性规定。包括政府在内的任何单位或个人，违反该款的规定，均应该承担相应的《会计 法》法律责任。
《会计法》法律责任作为一种特殊的社会责任，是行为人违反了相应规定而应当承担 的强制履行的义务，由《会计法》加以明确的规定。《会计法》第四十二条至第四十九 条对违反该法的法律责任进行了准确的界定。其中，第四十五条规定：授意、指使、强 令会计机构、会计人员及其他人员伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计 报告或者隐匿、故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，构成犯 罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，可以处五千元以上五万元以下的罚款；属 于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予降级、撤职、开除的行 政处分。该条规定，既包括违反该法的《会计法》刑事责任，也包括违反该法的《会计 法》行政责任。其中的行政责任是指犯有一般违反《会计法》行为的单位或个人，依照 法律、法规的规定应当承担的行政责任。追究行政违法者的行政责任有行政处罚和行政 处分两种形式。行政处罚是指国家特定的行政机关或者法律授权的其他组织对行政违法 的单位和个人追究的行政责任。行政处分是指国家机关和企事业单位对所隶属的工作人 员和职工所犯有的轻微违法行为追究的行政责任。
人们可能认为，既然《会计法》对法律责任规定得如此明确，那么，《会计法》就应 该对包括单位和个人在内的行为人起到强烈的法律威慑和制约作用。然而，在实践中， 《会计法》法律责任对那些挤占或挪用义教工程专项资金的项目县政府却不发生应有的 作用，这一怪事确实值得法律工作者予以充分地关注和认真地反思。
四
笔者认为：《会计法》法律责任之所以对挤占或挪用义教工程专项资金的项目县政府 ，未能起到应有的法律威慑和制约作用，是因为在此类案件中，《会计法》法律责任的 承担，在事实上存在落空的可能性。例如，根据《会计法》第四十二条、第四十三条、 第四十四条的相应规定，有权追究行政违法单位和个人行政责任的国家特定行政机关为 县级以上人民政府财政部门。在这些案件中，授意、指使、强令本级政府财政部门实施 违法行为的行为人是县级政府，而被授意、指使、强令实施违法行为的行为人则是县级 政府的财政部门。在此类地区，本级政府中是不可能有人依据《会计法》的规定，来追 究挤占或挪用义教工程专项资金案件违法人的行政责任的。那么违法人所应该承担的法 律责任，也就自然而然地落空了。
诚然，如果挤占或挪用义教工程专项资金的项目县政府财政部门的财会人员，依据《 会计法》的规定，对本县挤占或挪用义教工程专项资金违法案件向上一级人民政府检举 ，那么，接到检举的上一级人民政府确实可以依法追究违法人的行政责任，使违法人因 实施挤占或挪用义教工程专项资金的违法行为，而承担相应的《会计法》法律责任。在 这种情况下，《会计法》的法律责任的承担显然不存在落空的可能。然而，在实际工作 中，大多数项目县政府财政部门的财会人员是不会向上一级人民政府检举的。这是因为 政府的财会人员作为公务员，其本人的工资及各种福利待遇均由本级政府发放或解决， 财会人员个人的经济利益与本级政府的利益息息相关，是本级政府利益的共享者；财会 人员出于切身利益的考虑，难以作出检举本级政府挤占或挪用义教工程专项资金违法行 为的决断。同时，在国家持续精简机关工作人员和法律未对检举违法案件的财会人员作 出特别保护性规定的情况下，坚持要求项目县政府的财会人员，冒着被精简走人的风险 ，坚持原则向上一级人民政府检举本级政府的违法事项，既是不负责任的，也是不公正 的。
五
为了有效地制止项目县政府将国家下拨的义教工程项目资金，擅自改变用途挤占挪用 现象一再发生，激励项目县政府财政部门的财会人员，依法检举本级政府挤占或挪用义 教工程专项资金违法行为，确保违法人因其实施了挤占或挪用义教工程专项资金的违法 行为，而承担相应的《会计法》法律责任，切实保障义教工程顺利进行，发展农村义务 教育事业，推动三农问题的解决，笔者认为国家立法机构应该考虑再次对《会计法》进 行必要的修订。建议国家立法机构在对《会计法》进行修订的过程中，除对部分条款进 行修正之外，还应该出台《会计法》的实施细则。
笔者建议：国家立法机构在修正的《会计法》部分条款和出台的《会计法》实施细则 之中，务必要对政府负责人会计负责制度、政府财会工作准入制度、政府财会人员抵制 、检举制度、政府财会人员保护制度等项法律制度予以明确的规定。
第一，政府负责人会计负责制度。该制度应该规定以下两个方面：其一，政府负责人 为本级政府(含本级政府的组成机构，如财政局、税务局等，下同)会计单位的单位负责 人，政府负责人对以本级政府为会计单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责 ；其二，政府以集体名义作出的财会决议或决定，由政府负责人负责，政府以集体名义 作出的财会决议或决定违反了法律的规定，由政府负责人承担《会计法》法律责任。
第二，政府财会工作准入制度。该制度应该规定：所有在政府财会机构负责财务管理 的财会机构负责人，以及承担会计核算任务的财会人员，必须获得国家统一考试合格后 所颁发的会计资格证书。
第三，政府财会人员抵制、检举制度。该制度应该规定：政府的财会人员作为国家公 务员有义务抵制、检举本级政府的财会违法事项，政府的财会人员不抵制、检举本级政 府财会违法事项的，应该承担《会计法》法律责任。
第四，政府财会人员保护制度。该制度应该规定：政府财会人员使用本人真实姓名依 法检举本级政府财会违法事项的，受法律保护。具体为，其一，未经本人同意，不得另 行安排工作；其二，不得予以精简或辞退；其三，不得影响正常的升职、晋级。
之所以建议规定“政府负责人会计负责制度”，是因为该项法律制度的设立可以极大 地增强政府负责人的会计责任意识。以本级政府为会计单位的会计工作和会计资料的真 实性、完整性，一旦出现违反《会计法》规定的事项，即由政府负责人作为第一会计责 任人承担相应的《会计法》法律责任；同时，该项法律制度的设立可以有效地消除我国 政府中长期存在的一项痼疾，即，只要是以集体名义作出的财务决议或决定，无论其是 否违法或是否造成负面影响，均无任何人承担相应的《会计法》法律责任。该项法律制 度设立后，如果项目县政府再以班子集体决定的名义，授意、指使、强令本级政府财政 部门的会计机构、会计人员通过伪造、变造会计凭证、会计账簿和其他会计资料，提供 虚假财务会计报告等方式挤占、挪用义教工程专项资金的，该项目县政府负责人就可能 被执法者根据《会计法》第四十五条的规定，追究个人的《会计法》法律责任。即，构 成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，在处以罚款的同时，由有关单位给予降 级、撤职、开除的行政处分，从而受到相应的法律制裁。强大的法律威慑力会促使项目 县政府负责人，在政府以集体名义作出财会决议或决定时，作出自己的正确抉择。
之所以建议规定“政府财会工作准入制度”，是因为该项法律制度的设立可以有效地 促使政府财会人员，依据《会计法》的相应规定办理会计业务。因为政府财会工作准入 制度的设立，使得政府的财会人员和其他会计主体的财会人员一样，只有拥有会计从业 资格证书才能从事财会工作。任何单位任用了不具有会计从业资格证书人员做为本单位 的会计人员，都将因违反《会计法》第四十二条的规定受到相应的行政处罚。无论何人 ，只要其不具有会计从业资格证书，或被依法吊销会计从业资格证书，就不能从事会计 工作。换句话说对于政府的财会人员来说，只要被吊销了会计从业资格证书就意味着被 砸碎了手中的饭碗。这种巨大的风险是任何思维正常的财会人员都不愿以身相试的。因 之，政府的财会人员必将像保护眼睛那样保护自己的会计从业资格证书以保护自己安身 立命的饭碗。
之所以建议规定“政府财会人员抵制、检举制度”，是因为该项法律制度为政府的财 会人员设立了必须履行的法定义务。保护国家利益，遵守国家法律，是具有国家公务员 身分的政府财会人员的天职。该项法律制度设立之后，政府的财会人员有义务抵制、检 举本级政府的财会违法事项。政府的财会人员如果不能依据法律的规定抵制、检举本级 政府的会计违法事项，就是用消极违法的行为抛弃自己的法定职责，这样的政府财会人 员不仅不再适于从事公务员的工作，而且还应该承担相应的《会计法》法律责任。
之所以建议规定“政府财会人员保护制度”，是因为该项法律制度的设立，为政府的 财会人员理直气壮地依法办理会计事务，旗帜鲜明地抵制、检举本级政府的财会违法事 项提供了护身符。在该项法律制度设立后，政府的财会人员不必再担心，因为自己依法 办理会计事务，抵制、检举本级政府的财会违法事项而失去工作和丧失升职、晋级的机 会。该项法律制度作为对政府财会人员的特殊保护制度，对激励政府财会人员弘扬遵纪 守法的精神会起到其他法律制度不可替代的作用。
笔者相信，国家立法机构修正《会计法》部分条款和出台《会计法》实施细则后，项 目县政府以班子集体决定的名义，授意、指使、强令本级政府财政部门会计机构、会计 人员通过伪造、变造会计凭证、会计账簿和其他会计资料，提供虚假财务会计报告等方 式，挤占、挪用义教工程专项资金的现象将逐渐成为历史的遗迹；我国农村义务教育事 业的可持续发展，也将更为顺利地进入良性循环的轨道。