部门营利化的形成机制：农机局案例研究，本文主要内容关键词为：机制论文,部门论文,案例论文,农机局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、理解部门行为的理论框架 （一）问题的提出 部门利益是指政府所属的部门行为偏离政府行为从公共利益出发的基准点，而为了本部门的利益进行行政行为，损害公众和全社会利益。部门利益是全面深化改革的重大障碍。①细究部门利益发展的历史，我们会发现，部门利益和改革年代有着伴生关系。部门利益在计划经济时代似乎并不突出，而恰恰似乎是改革催生出了部门利益这一自己的对立物。改革目标一直是使市场在资源配置中起基础性或决定性作用。改革就是要针对政府部门大量控制资源的计划经济及其残留形式进行改革。可现实悖论是，正是以政府控制资源为目标的改革，使得政府部门从本应维护公共利益的组织转变成从自身利益出发的组织。 在全面深化改革中，政府部门是改革的重要推进者，如果政府部门为部门利益所主导，改革无疑也会走向歧路。因此，深入理解改革年代部门利益形成的机制对于顺利推进改革具有重要的认识价值，也是谋求全面深化改革的基本前提。 本文把改革年代的部门利益形成机制作为探究的主题，致力于回答以下问题：致使政府部门在改革年代产生和强化部门利益的逻辑是什么？为什么在改革甚至是旨在缩减部门利益的改革开始进行后，部门利益问题却更为突出？ （二）既有研究评述 公共选择理论对政府利益偏离公共利益形成的原因曾进行过理论上的一般分析。Stigler（1971）认为，政府行为的目的并不是公共利益最大化，而是政治支持最大化。由于政治家也是自我利益最大化者，要求选票和资源的最大化，而政府的强制力，又能改变资源在产业间的配置，这两方面使得产业的势力能够进入政治领域，影响政治家的决策，从而导致政府行为变成为该产业的利益服务。 考虑到政府自身所处环境的复杂性，西方公共选择学派将政府当做一个整体进行研究，指出政府行为的非公共利益最大化问题，这为理解部门的具体行为提供了一个思考方向，中国学者运用公共选择的基本分析方法对中国政府部门的非公共利益最大化进行了大量的分析。周黎安（2004）从晋升博弈的角度出发，说明了在体制约束下，政府官员不仅是经济参与人，而且也是政治参与人，地方政府部门会因为政府官员的这两种动机同时作用，为追求政治利益与经济利益的综合最大化而努力。孙力（2006）通过对中国财政体制的研究发现，长期实行的分部门财政体制、改革阶段的部门权力分化以及在现有条件下的政府部门博弈三者共同作用，导致了中国政府部门利益分化的出现。 细究部门利益发展的历史可以发现，部门利益和改革年代有着伴生关系。改革目标一直是使市场在资源配置中起基础性或决定性作用。改革就是要针对政府部门大量控制资源的计划经济及其残留形式进行改革。可现实悖论是，正是以市场配置资源为目标的改革，使得政府部门从本应维护公共利益的组织转变成从自身利益出发的组织。沈惠平（2003）的研究发现，具体的政府部门起源于计划经济体制下的单位，过去长期的计划经济体制造成条块分割状况，使得政府部门在政策的制定和执行中，体现以本部门的利益而不是以整体政府利益为原则。各部门的人员，其生活、福利等基础利益直接与本单位的绩效挂钩而不是在整个政府内保持一致，这也就使得政府的组成人员之间自发地使本部门利益与整个政府利益发生分化，这是部门利益出现的一个原因。孙立平（2005）在研究中发现，在中国的改革过程中，中央政府不断将各种权力分由各相关部门自己独立行使，这就在原有基础上加强了部门利益的出现与分化。 研究中还有很多学者涉及了涉农部门的非公共利益化问题。宋洪远（1998）分析了涉农的粮食、供销、金融等部门的行为，对涉农部门的组织结构和行为特征进行研究，发现涉农部门的体制结构是涉农部门行为的基本特征的主要决定因素。他指出，涉农部门行为是部门为了实现自身的经济利益而对外部信息与政策做出的反应，它有着三大决定要素：利益动机、执行能力和信息因素。孙玉娟（2007）的研究也发现，基层政府的涉农部门就往往由于基于理性主义的政府部门与官僚具有自身利益最大化的动机与积极性这个原因，损害农民这一弱势群体利益。笔者（2007）在对农村的社会化服务体系进行分析后指出，目前的农村社会化服务体系中，“部门化”已经成为阻碍这种惠农政策发挥作用的主要因素。部门化、层级化的服务主体间的不规范竞争，多主体提供服务的状况下服务不能有效衔接，加之在泛市场化的改革趋势下部门的逐利行为，使得农村社会化服务体系效率低下、公益作用难以发挥。 总体来说，现有研究中将改革与部门利益结合起来的研究，已经考虑到了部门利益与改革之间存在矛盾，但仍然没有更多地考虑到它们的共生关系，或者仅仅注意到了改革与部门利益的相互影响，还没有来得及深究这种影响在何种机制下形成。 （三）对改革前后政府行为模式的设定 本文将以部门的基本运行方式为基本切入点，将改革对部门运行方式产生的影响进行逐一的说明，并寻找这些运行方式改变之间的相互关系，借以揭示改革条件下部门利益的形成和扩展机制。首先，我们提出对于改革前后中国政府行为模式的设定图，作为案例验证的基础。 玛丽亚·乔纳蒂（2002）对苏联、匈牙利、罗马尼亚和中国四个社会主义或曾经的社会主义国家的改革进行过比较研究，为改革和部门利益之间的关系提供了一个纵向的历史考察角度。她指出，社会主义国家的改革目的是满足国家结构自我再生产的需要，中国采取的方式是资源创造型改革，一个主要方式就是分权化与自由化。资源创造式改革在使政府部门的积极性提高的同时，必然会带来部门的利益倾向。改革会使较低层次的政府再生产约束硬化，使它向政府体制外获取收入的动机增强，导致政府必须增加从政府外攫取资源的能力。 如下页图1所示，我们以部门构成为基本内容，揭示政府的基本结构和部门运行模式。政府有着诸多的专业性部门，它们是具体的政府组成部分，行使相应职能。这些政府加上一些部门间的协调机构，就构成了政府的主体。对于部门行为而言，在改革前，部门执行政府政策的内容与方式受到政府内部的两方面力量——同级政府与上级部门的影响，同时，得到其工作对象—地方经济和社会的反馈。我们可以用带有箭头的连线联结各个部分，表示各自之间的关系，箭头指向表示这种关系的方向，由此得到中国政府行为的基本模式图。
在图1中，中央政府的政策实施，实际上是从双重途径来进行的：中央政府各部门直接指令下层政府部门，本级政府对本级政府部门同时进行控制。最终这两种渠道殊途同归，由最基层的部门完成政策的具体实施。实施的效果，则通过正式渠道由经济社会反馈给部门或者政府，并经过逐层的部门或政府以及两者之间的反馈，直至最高层。部门同时受到两方面的控制，即同级政府与上级部门，它所拥有的经济资源和政治资源，都由这两者所决定。而且，双重反馈机制对于部门对政策的具体实施情况，有着较为流畅的控制渠道。 在改革之前，该模式占着主导地位。新中国成立后，出于对经济社会控制的需要，中国的政党—国家体制发展严密，党的组织深入社会的各个角落，以党的组织为骨架建立起来的政府也建立了集中统一的管理体制。这样带来的好处是形成对于整个政府执行网络的严密控制，但是也会带来部门运行积极性不高、政府运转僵化等问题。在经过新中国成立后一段时间的发展后，政府及其所属部门构成的政府组织显得尤为庞大，资源消耗巨大，而由于政府行为僵化导致整个社会的资源供给能力不足，改革也就应运而生。在改革的初始阶段，放权也就成为了一个主要方式。另外，调动积极性也就意味着让政府的组成机构从经济社会中获取利益。改革后的政府部门的行为模式变更为图2所示的形式。
在改革的最初阶段，改革在政府运行网络内的实施实际上是通过对内部反馈结构的改革来实现政策的实施，即通过对除了C1以外的其他联系进行改变，来实现C1的合理化执行。它包括如下几方面：（1）部门层级间的控制（D3）减弱，允许下级部门根据当地实际来行动。但是，这仅仅表示直接控制能力的减弱，上级部门仍然可以提供给下级部门一定的资源以要求下级部门完成相应的工作。（2）政府与部门间的控制（D2）减弱，允许政府的各组成部门拥有一定的自主性。这一点在涉农的相关部门中表现得尤为明显，由于政府从农业中所能获得的资源减少，政府的更大精力都投入了其他方面。由于重视程度的降低，控制也相应地减少。（3）除了原有的控制渠道（D2、D3）可以实现部门的资源获取外，部门可以直接从社会获取相应的资源，即C1表示的社会向部门反馈加强。这一点表现为部门所获取的总资源中有大量资源来自社会，由此其所获得的收益，可以通过一定形式留存在部门内部。（4）从政府运行成本的角度出发，政府从社会的一些部门撤退，社会向政府反馈的渠道（C2）减弱。最为明显的就是在农村领域，随着人民公社的解体以及后来的农业税的取消，政府并不能像最初那样广泛地深入基层，因此基层的声音也缺乏充分的渠道反映到政府方面。 除了对政府运行机制的变更，改革更重要的内容是政府所希望推行的具体的对于经济社会的政策实施，也就是图2中的S。当改革进行到一定程度，政府机构在整个经济社会中的地位不再是直接干预，当需要政府转变职能时，就需要直接改变S。一方面，由于C2渠道的弱化，政府对C1的具体情况缺乏了解，只能依靠部门自身的反馈C4来了解S的情况；另一方面，C1渠道中利益的存在使得部门并不乐意去接受对S的改变，此外，D2、D3双渠道的减弱以及互相牵制都使得加强控制成了较难进行的事情。而且，C4和C5两个反馈渠道中拥有的利益让部门可以在同部门、同地域两个层面找到利益共同者。 以上这些方面的改变导致的实际结果是，外部对部门的监控弱化，同时政府从社会获取资源的动机强化。部门的利益化，也就成为了改革的必然产物。 本文选取S市农机局②作为案例，分析部门行为变化，重点分析改革与部门利益之间的复杂交织过程。农机局是涉农部门的典型代表，既完全植根于农业，又与工业紧密结合；既通过行政职能执行国家农业政策，也有经营性业务。作为县级政府的所属部门，由于处于整个部门官僚机构的最底层级，同时也是经济管理机构的最直接层级，同时又是政府体制的直接外围，它们作为最终的执行者与一定程度上的决策者，有着更强的离心力，并且对政策的效果有着直接的作用。 二、放权改革中部门利益的形成 （一）农机局职能和行为模式 改革之初的农机局是一个兼有行政管理职能与经营性职能的政府部门。除了具有对于农业机械化的基本管理，如农业机械市场管理、农业机械作业管理等行政管理职能外，还负责农业机械的设计、制造、销售、使用，以及农业机械修理、农业机械操作员培训职能。③与农业机械化有关的行政职能与经营性职能都被集成进来。 这个阶段，农机局的经营性职能实际上是最为强大的。但是，由于农机局的部门运行机制完全遵从基本模式，因此行为空间与获利空间都十分狭小，部门利益很难形成。当时的政府控制较严。在人事制度上，从领导到一般员工，都属于政府编制，政绩考核也很严格。上级控制还表现在财务制度上。农机局的收入完全来源于政府，社会对农机局的反馈S中并不包含经济反馈的内容。虽然农机局拥有可以获得经济收益的经营性职能，但是由于收益上缴，并且部门内部利益分配与经营性职能脱离。此外，当时的政治环境下，经营性职能服务于政策的运行，经营性职能也不能直接转化为部门利益。从支出方面来看，农机局的效益、收入并不是直接地与职能执行情况相关，而是由政府通过财政部门来进行相关的分配。农机局当时面对的是各类经济组织，如生产队、拖拉机站等，这些经济组织有着良好的直接向政府反馈的渠道C2。一旦农机局有着偏离政府意愿的举动，这些组织就会将其通过C2反馈给政府，然后通过相关的控制连线D2、D3等作用于农机局。 改革前，农机局的部门日益膨胀，原有的监督机制效率降低，无法有效提高部门工作人员的积极性。20世纪80年代启动的农机系统的改革，实际上采取了两方面措施：一方面是提高部门运行的自主性，国家不再以直接的财政供养方式来支持农业机械部门，要求其自己养活自己；另一方面，允许农机系统自收自支，经营业绩可以直接回馈于本部门。改革后的农机局的行为方式可以简化为图3。
（二）行政职能被削弱，但依托行政职能的获利能力增强 从政治意义上来说，只有拥有相应行政职能的部门才与政府形成委托—代理关系，从而拥有政治合法性，对于部门内的组成人员尤其是部门领导而言，拥有行政职能是其完成政绩的基本条件。从经济意义上来说，部门只有拥有职能才能在财政蛋糕的划分中获得话语权。部门职能越大，往往越容易获取政府财政支持，大量的行政职能的执行也就可以获取收益。除此之外，一定的行政职能是维持行政机构的必备条件。因此，机构的扩张、争取更多的预算筹码也成为政府部门常见的获取部门利益的手段。并且，更大规模的机构，也将使得该部门的领导更容易获取更多的政治、经济收益。财务上的管制放松则标志着农机局自我部门利益的正式完成。经营性业务活动的收益开始更多地留存在部门内部并转化为相应的职工福利、收入等，这在提高员工工作积极性的同时，也增强了部门整体的逐利性冲动。 以农机局的农机安全监理职能为例，农机安全监理是指对于农用机械尤其是农用运输车、拖拉机的安全生产进行监督管理，主要工作是牌照的发放、驾驶员资格的认可等。在部门财务制度改革之前，虽然这些行政管理职能的执行也能获取相应的收入，但是收入会纳入财政计划，改革之前，虽然没有单独的农机安全监理机构，但是相关的安全监督管理工作一直维持较好。1984年，S市农机局成立了S市农机监理站，专门负责农机安全监理工作。由于农机安全监理的执法权所能获得的发放拖拉机、农用运输车牌照等的执法收入，在改革后的财政体制下，以预算外收入的形式成为了该站所能控制使用的收入，这也就使得监理站有强烈的逐利冲动，试图通过行政执法来获取本部门利益。为了更多地攫取收益，监理站不断膨胀，监理站下又成立多个分站④，不断吸纳人员，而这些人员往往并不具备相应的执法素质，其主要工作就是收费。 与此形成鲜明对比的是农机推广工作。农机推广也是农机局需要执行的重要行政职能，但是该职能的执行并不能直接获取收益，相反由于推广农机的相关活动都会造成一定的支出，所以S市农机局对于这项职能的行使采取消极态度。S市农机局一度也成立过农机推广站，但由于该部分工作缺乏获利能力，农机推广的相关工作很少进行，最终农机推广站被撤销，只保留了一个牌子和一个农机推广站站长⑤的职位以安置相关人员。 可见，改革后的行政职能，已经成为获取经济收益，维护机构的经济合理性的一种手段。改革虽然削弱了农机局的行政职能范围与执行能力，但是其获利能力却得到了加强。 （三）经营性业务得到扩展，获利能力不断增强 虽然行政职能也能获取一定的经济收益，但是行政职能获取收益的能力往往受到政府的诸多限制，尤其是在20世纪90年代以来，政府强调减轻农民负担，对各种行政收费项目进行了严格的限制⑥，这样就压缩了部门通过行政职能获取收益的空间，尤其是农业税改革之后，这些职能的获利能力更是被大大打压。另外，对于行政职能的这些收入，虽然政府的管制并不严格，但是依然有着一整套完整的财务制度进行管理，即使是预算外资金，也会受到财政部门的监督，这样就使得农机局通过这些职能获利的机会有限。 然而农机局的经营性职能则不同，它本身就是能够获取经济收益的项目，并且其获利能力并不被政府所严格控制，主要受业务经营状况好坏的影响，也就是只受市场环境以及自身经营能力的影响，限制更少而空间更大。在获利方面，经营性业务相对于行政职能而言具有得天独厚的优势。改革使政府对农机局的D2、D3控制连线减弱，而政策实施S又能直接从社会获取经济收益，并且社会的监督能力C2被严重削弱，经营性职能因此成为农机局部门利益的重点。 在改革之前，农机局的经营性业务主要有农机生产、农机销售、拖拉机站以及农机驾驶员培训四类，其中拖拉机站和农机驾驶员培训都入不敷出。改革之后，由于拖拉机站难以盈利以及当时农村改革分田到户的需要，拖拉机站被解散。虽然职能削减，但实际上并没有伤害农机局的利益，反而是去掉了一个传统上的包袱。另外一个亏损业务是农机驾驶员培训，这一业务则被农机局加以改造，以农机驾驶员培训为名进行汽车驾驶员培训，由于汽车驾驶员当时属于稀缺资源，培训收费很高，很快该业务便摇身一变，成为一个利润较大的经营性业务。农机生产和农机销售在改革之前就能有所盈利，在改革之后，放开了手脚、积极性更高的农机局更是在这一块不遗余力，农机制造厂在农机局的扶持下很快发展壮大，目前仍然是S市的龙头企业之一。⑦农机公司虽然在2002年宣布破产，但在此之前，该公司一直是S市市民津津乐道的企业，目前S市最繁华的街道一侧，以往全是农机公司的地盘。在2002年破产时，正是这些土地的变卖收益，为农机局又提供了一桶金，这些收益成为了2002—2005年农机局的主要开支来源。 农机局的经营性业务往往都与行政职能有着千丝万缕的关系，或者是直接由行政职能发展而来。农机局目前唯一的经营性机构——农机化培训学校（以下简称“农机化学校”）的经营性职能就是如此。在S市，如果提起S市农机化学校，也许根本没有几个人知道，但如果提起S市驾校，则基本上无人不知。实际上，农机化学校是S市驾校的正式名称，但是人们所熟悉的只是它的汽车驾驶员培训业务。从1986年开始，S市农机化学校在当地独家提供汽车驾驶员培训课程，所以人们就开始把它叫做S市驾校。虽然目前S市已经有四所驾校，但S市驾校这个称呼却属于农机化学校，甚至连农机局内部也是这么称呼它。农机化学校的成立本来是为了满足农机局对农业机械驾驶员管理的需要，成立它是为了培训并考核农业机械尤其是拖拉机驾驶员，这在当时本是一项行政管理职能。改革开放后，由于农业机械驾驶员培训量很少，而保有量较大的汽车的驾驶员培训量却很大，更为重要的是，汽车驾驶员培训收费收益更加可观，而且两者培训成本与培训方式相差无几。因此，在农机局的支持下并经过相关审批，农机化学校开始进行汽车驾驶员培训。从此，汽车驾驶员培训成为农机化学校的经营性业务，并且很快成为农机化学校的主营项目。2006年，农用运输车监管职能被从农机局剥离，但是这一年农机局职工的年终奖却从以往的3 000元上涨到6 000元，其中最重要的原因就是农机化学校这一年的业务大幅度上升，全年实现经营收入约200万元人民币。⑧ （四）行政职能和经营职能相互支撑，进一步强化其获利能力 改革除了直接促进了农机局行政职能与经营性业务的获利能力发展外，更重要的是，它使这两块职能之间形成了一种互补的支撑体系，以一个整体的方式来提高农机局的获利能力。虽然在改革之前，农机局的行政职能与经营性业务共生的现象就已经存在，但是在行政职能与经营性业务之间，并没有一种以整体形式获取利益的渠道。不过，在改革之前形成的这种共生关系，为改革后两者的相互支撑提供了良好的基础。在农机局的部门架构中，行政职能和经营性职能并没有本质的区别，两者的人员总是在互相流动，如现任农机化学校的校长就是原农机监理站的副站长。最为突出的一点就是，农机局的经营性业务与其行政职能有着很大的联系，掌握着行政资源的政府部门就可以利用这种行政优势来降低成本、增加收益，或者通过其他手段来提高自身经营业务的竞争力。 在2006年农用运输车监管职能移交之前，农机监管工作可以监管农用运输车，农机部门可以发放农用运输车牌照，农用运输车原本是一个很含混的概念，农用三轮车、小型四轮货车等都可以挂农用运输车的牌照，而且在县域经济内，出于成本的考虑，农用运输车实际上是县域交通的主要运输力量。由于农机化学校和农机监管同属于农机局的下级单位，两个机构之间的领导、员工等彼此之间都有着较强的私人联系，因此农机化学校的学员尤其是意图拿农用运输车驾驶证的学员可以很方便地办理相关手续，这在很大程度上提高了农机化学校在当地驾驶员培训市场的竞争力。由于农机局是“阳光工程”的实施单位之一，“阳光工程”对农民进行汽车驾驶员技能培训提供的补助发放由农机局负责，农机局就把这部分补贴的发放对象确认为农机化学校，即认定农机化学校所进行的驾驶员培训符合“阳光工程”要求，而不提供给其他驾校。正是通过这部分补贴，农机化学校可以把学员的培训收费降低到成本线甚至略低于成本线，这使得其他驾校也被迫降价至成本线以下。2007年年底，一所民办驾校由于发不起老师工资，被迫停止营业，而农机化学校却通过补贴，盈利约7万元。 正是通过这种行政职能支撑经营性业务的方式，农机局的经营性业务才得以发展，而当行政职能与经营性业务差距较大，不能对其提供有效支持时，如农机局所创办的旅行社业务就难以为继，只能转让关闭。在行政职能支撑经营性业务的同时，经营性业务往往也能为行政职能提供一定的帮助。在农机公司尚未破产、农用运输车尚由农机部门管理时，在农机公司购买农机的客户，往往会直接去监理站办理相关的安全监理手续，这同时也就降低了农机监理这一行政职能的执行成本，促进了行政职能的执行工作。但是，这往往也会造成行政职能的扭曲，即行政职能更多地为经营性业务服务而不能保持执行的公正性。两种业务之间的相互支撑，其核心就在于维护农机局自身的部门利益。 三、政府控制和社会反馈的削弱与部门利益的强化 （一）政府控制与社会反馈的削弱 从部门的运行机制（见图1）可以看到，部门所受的控制主要是政府对部门的控制连线D2与上级部门对下级的控制连线D3，由于政府完全控制着部门的经济资源、政治资源以及人事安排，D2和D3的控制能力相对较强。对于部门行为的具体监督，一方面是通过部门自身的反馈C4和C5；另一方面，则是依靠政策的具体对象向社会的直接反馈C2来进行。双重的反馈渠道，使得政府能够获取较为充分的信息。同时政府又有着较强的控制能力，这使得政府能够实施对部门的全面控制，阻止部门利益的发展。 在农机局所受的控制连线中，在改革中被大幅度削弱的就是D3控制连线，即上级部门对下级的控制。上级部门对农机局失去了大部分控制能力，无法直接干涉农机局的行为，但是仍然可以向农机局提供政治、经济资源以间接干预农机局的行为。⑨同时，政府对农机局的控制连线D2也在一定程度上被削弱了。一方面是仅仅要求农机局去更多地完成经济任务；另一方面由于农业的生产值在国民经济内的比重不断降低，并且农业的发展空间受到客观环境的约束太大，政府对其的重视程度不断降低，对其的监督管理也不断放松。农机局还曾一度被改编成为农机管理公司，政府不再直接管理农机局的具体运作，并且在20世纪90年代中后期，农机局与其下属单位的党组织建设淡化，政府对其的监控能力进一步减弱，对于农机局的监管逐渐变为根据农机局自身的工作汇报情况进行监管。而且，农机局的经营性业务部门更加的去行政化，更多地以市场的方式进行运作，加之涉农部门财务管理制度的变革，政府的触手逐步从农机局所管理的整个农业机械化部门中退化。 除了控制连线的削弱，监督的削弱同样也造成了农机局所受控制的削弱。社会对政府的直接反馈C2，由于其成本较高，需要由一定的组织来进行才能保障该反馈渠道的通畅。改革之前，公社、生产队等⑩组织有着较强的动机与能力去直接与政府沟通，进而反馈相关信息。政府从农村社会撤退后，农业的主要生产单位变为单个小农户，这样就使得直接反馈C2的成本增加，单个农户也难以承受，C2的反馈渠道被大幅度削弱。政府更多地依赖农机局自身提供的反馈来实施对农机局的控制，这种控制也就变得无力。而且，当时的公社拖拉机站也被撤销，基层的农业机械作业业务被分散，分散后的这些对象与农机局之间存在着巨大的信息不对称，反馈效率降低。在上级政府的监督和下层农户的监督都无法有效实施的情况下，农机局加强部门利益的空间就扩大了。 以农机安全监理为例，在改革之前，农机的相关驾驶员都属于各农村集体经济组织，一般以农机队形式存在，农机监理所进行的农机牌照发放、农机驾驶员培训和农机安全监督管理都是直接面对各农机队，农机队可以进行一定的监督，对不合理的监管工作有着相应的反馈渠道。改革之后，农机都归农户所有，农机监理的工作变成了农机监理站面对单个小农户，农户对于农机监理的相关执法很难找到相应的监督反馈途径，这也使得农机监理站能够不断地增加相关收费项目，或者以安全监督之名来向农户索取费用，甚至是以简单的收费代替监督管理。在一段时间，监理站的主要工作就是设卡收取农用运输车的管理费，而非真正意义上地去进行相关的安全监理。 （二）同上级和地方政府的同盟关系 作为政府的一个分支机构，农机局既属于S市政府的一部分又是相对脱离的一部分，其与政府的关系是一种委托—代理关系，同时又是一种官僚的上下级关系。涉农职能部门的设置体制，依然遵循计划经济体制，这就是所谓“条块分割”体制。从“条”的角度而言，从中央一直到最基层的农业机械技术员，它们之间虽然不存在直接的领导与被领导关系，但是却是一种紧密的利益共同体，以一个整体的模式去获取政府对农业机械化相关事宜的支持与授权，进而获取存在的政治合法性。从这个角度来看，“条”内的这些机构之间，不仅是简单的委托—代理关系，而且是一种较为复杂的互相支撑的利益共生关系。也就是说，只有下级部门在农机机械化方面完成一定的任务，获取相应的绩效，通过反馈连线C4传递给上级部门，上级部门才能有相关的政绩从而完成政府的委托，并为获取更多的政府委托打下基础。上级部门对下级部门的控制连线D3虽然减弱了，但是依然可以通过D3来为下级部门提供相应的政治与经济资源。只有上级部门不断地获取政府委托，实现整体的政治合法性与经济合理性，下级部门才能以此为依托，从地方政府处获取自身存在合法性与经济性的相关资源安排，或者直接从上级部门获取相应的资源，完成自己的机构运作，实现自身的利益。 湖北省有关农机的地方性法规包括《湖北省农业机械管理条例》《湖北省农业机械安全监督管理办法》《湖北省农业机械化促进条例》等，此外还包括其他一些涉及农机部门的法律法规。虽然湖北省已经于2001年撤销了省农业机械局，只在农业厅保留了农业机械化办公室这样一个单位，但是在绝大多数的县市，农机局仍然存在，甚至在一些县市，拖拉机站等都得以保留。正是由于有着如此多的基层部门为支撑，并且从省至县级的农业机械化相关的部门管理体制依然延续，因此各县市的农机局与农机化办公室的联系十分紧密。例如，S市农机局局长基本每个月都要去一次武汉，拜访省农机化办公室的相关领导。并且，S市农机局还争取到了某年湖北农机推广会在S市召开，通过会议召集各地的农机相关部门共同为农业机械化争取更多的资源。在这种情况下，省农机化办公室联合各级农机化管理部门，在中央重视农业的大环境下，促使湖北省政府于2007年出台了《湖北省农业机械化促进条例》，这个条例的颁布，不仅使得农机化管理部门的合法性地位得以进一步明确，更为重要的是，它以地方性法规的性质，直接将几大行政职能纳入农业机械化的管理范围，如实施“以机代牛”这一为了卫生防疫，其行政主体本应是各级卫生局的行政职能，就在该条例中加以规定，直接成为农机局的职能——“县级以上人民政府及其农业（农业机械）主管部门应当根据血吸虫疫区实际和以机代牛的需要，扶持、帮助血吸虫疫区提高农业机械化水平”。实际上，“以机代牛”这一项目的最早提出，就是S市农机局联合卫生局以及其他部门共同向省政府申报的血吸虫病防治综合计划。该计划最终又在农机局的推动下，由全省的农机部门共同提出并纳入全省的农机系统中，而这些行政职能的获取，最终通过职能行使，将其转换为经济收益与政治收益，成为了农机局的部门利益。省的农机化办公室，同样也因为“以机代牛”的相关职能被转移到农机体制内，使得自身的地位得以提高，并且获得更多的发言权。 因此，整个“条”内有着较为一致的利益取向，形成了一个结构松散但利益紧密的组织构架，通过这种上下级的条内聚合，上下级部门间形成了利益同盟，共同寻求自己的资源。从“块”的角度出发，一方面，农机局所处的地方政府是其直接的领导者，拥有着直接的控制连线D2，也是大多数委托的委托人。它是农机局实现政治利益和经济收益所需要的政治、经济资源的直接掌管者，同时对于农机局的主要领导拥有直接的控制权。另一方面，农机局所行使职能的范围为S市，它本身就是市政府的一个组成部分，这也使得它的政治、经济利益直接与该市的利益尤其是市政府的利益相联系。因此，对于“块”内的政府和农机局而言，它们之间的利益联系更加紧密。政府部门内部是一个缺乏竞争的关系，虽然在某些职能相互交叉的领域可以形成部门之间的竞争，但是在大多数领域尤其是专业经济管理领域，作为委托人的政府无法选择自己的代理人，在部门运行机制中，政府很难去选择另外一个执行者来完成相应的任务，只能通过固有的政府部门来完成政府所需要进行的工作。因此，只要农机局能够完成政府对农机局的基本要求，政府对于农机局追求自身利益的行为往往会采取默许态度。 而且，某些农机局争取部门利益的行为，往往是从地方政府外部去获取资源，这些资源虽然很大一部分被农机局所获取，但仍然有较多的资源变成了当地的资源，在这种情况下，农机局与政府的利益存在着一致性，地方政府也会支持农机局去获取相关的资源。仍以“以机代牛”为例，2007年，S市农机局联合卫生局获取了“以机代牛”工作的执行权。“以机代牛”的工作任务是以补贴的方式宰杀患病耕牛，同时推广农业机械。“以机代牛”项目在S市的总补贴约为320万。对于S市而言，该部分资金有利于提升S市地方利益。由于获取了该项目补贴发放的执行权，农机局获取了相应的行政职能，并且获得了一定的职能执行收入（包括由财政解决的职能执行费用以及相关的职能收费）。两部门联合申请的背后，除了两个部门的主要领导之间的私人关系外(11)，尤为重要的是地方政府在后面的支持。这种支持，表现为政府主导下的相关利益分配，让各方都能从中获益，然后以一个整体的形式向上级部门争取资源。如果没有这种协调分配，这种跨部门的合作很难建立起来。 四、部门利益在应对改革中进一步实现 改革并不是一味在为部门利益形成创造条件，改革也一直试图在削弱某些部门利益得以产生的基础，甚至直接向部门利益开刀。农机局也几度成为改革的对象，这些改革都触及农机局的部门利益。改革造成了农机局职能范围的扩大或者减小，改变了农机局的外部工作环境，尤其是财政体制改革、部门职能改革以及部门结构改革都极大地触动了农机局的部门利益。 为了保证自身部门利益的最大化，农机局在改革政策的推行过程中，一方面，全力执行那些对自身部门利益有着促进作用的改革政策，保证自身利益的不断加强；另一方面，对于那些会损害自身利益的改革，农机局并不是被动执行，任由其损害自身的利益，而是采取一定行动来化解。同时，农机局也是政策决策体制的重要一环，除了通过执行权来获取部门利益外，还可以参与政策的制定，从制度上来获取本部门的利益。 （一）采用对改革的应对策略以实现部门利益 农机局对于危害自身利益的改革的应对策略主要有两个方面。一方面，对部门利益影响较大的改革进行化解，或者将部门利益通过另外一种方式来加以实现。尤其是对于那些针对直接部门利益的改革，农机局虽然无法直接对抗，但是它却有相应的应对措施，通过其他方式来加以化解。另一方面，农机局作为县级政府的一个组成部分，它自身也会参与到改革政策的制定中，通过这种参与，农机局可以要求改革政策偏向于农机局。被动地化解和主动参与政策制定之间并不存在天然的鸿沟。被动地化解往往就是在政府允许的范围内，以自己的方式解读、执行政策；而主动参与则是影响政策的制定，变更政策的具体要求。无论是被动的化解还是主动的参与，其核心都在于实现农机局的部门利益。 （二）直接通过参与改革政策执行获取部门利益 作为政策的实施者，农机局拥有着对政策的最终实施权。在农机局的部门运行中，农机局通过S的执行，可以直接从执行对象中获取反馈C1。在改革后的环境下，C1的反馈包括了经济反馈，这成了农机局的一个主要的获利手段。 农机局能够直接通过执行权来获取收益，主要得益于改革给部门运行模式造成的两方面影响。一方面，由于政府放松对部门的管制D2，扩大了部门的自主性，同时用收益权激发了部门行为的积极性；另一方面，由于社会对政府直接反馈C2的减弱，使政策执行的效果主要通过部门来向上反馈，部门执行政策的空间更大，更容易规避对自利性行为的监督。 2002年，由政府核定的农机局主要职能，包括农业机械推广、农机安全监理、驾驶员检审、企业网点管理与证件发放、驾驶员培训等。(12)其中，农机安全监理、驾驶员检审、驾驶员培训这三项职能都是可以直接获取经济收入的职能。前面两项是行政执法收入，后一项是经营性业务收入。这些收入除了部分需要上缴外，很大一部分都可以以预算外收入的形式，留存在部门内部。2006年，仅农机安全监理一项，农机局就获取了相关的预算外收入45万余元。(13) （三）拖延对己不利政策的执行 但是，直接通过执行权从社会获取收益的方式过于明显，即使在政府放松监督的情况下，仍然很容易被察觉，也最容易被政策所改变。当面对这种改变部门执行权影响部门收益的政策时，执行者最常用的方法就是想方设法延缓、阻碍改革的最终实施，通过拖延的方式，在改革实行前尽量地扩大利益。 2006年，为了实施新的《道路交通安全法》、维护道路交通和消除非专业管理所造成的交通隐患，政府决定将主要用于运营的农用运输车的管理职能移交交警部门，这样可以发挥交警部门在处理道路交通安全问题方面的专业性优势，同时还可以避免由于多头管理造成的对农用运输车的管理空白。但是，这一职能的移交严重地影响了农机监理部门的利益，农用运输车是当时S市农村运输的主要力量，也是S市农机局下属的农机监理站的主要执法对象，每年对农用运输车的安全监理、牌照发放、驾驶员管理等多种行政执法的收入约占整个监理站收入的70%以上。为了实现部门利益的最大化，一方面，农机局一直对职能的移交采取一种并不积极主动配合的态度，尽量地拖延移交时间，并且联合上级部门要求政府特事特办，不要移交该部分职能。另一方面，农机监理站在农机局的默许下，采取突击执法的方式，如在职能移交前大量发放牌照，在职能移交之前最大限度地增加这部分执法收入。(14)这种突击执法造成的后果就是在当年对于部分农用运输车，无论是交警还是农机部门都没有对它们进行有效的管理。改革所追求的加强专业管理、提高监管水平的目的很大程度上由于农机局的这种不配合行为而没有达到。这种拖延的策略能够成功实施，主要原因仍然是农机局所拥有的执行权。移交农用车管理权这种损害农机局部门利益的政策，其最终实施者仍然是农机局自身，农机局仍然有利用执行权行为的空间。 （四）通过对改革政策的反馈，从地方政府获取收益 对于农机局而言，它是地方政府的组成机构，在当地执行一定的社会经济职能，以满足当地的需要。换而言之，地方政府对部门进行控制，要求部门进行相应的行为以满足自己的需要。在这个过程中，需要地方政府提供给部门一定的政治、经济资源。这些政治、经济资源对于农机局来说，除了可以满足政策执行的需要外，同样可以以一定的方式转化为农机局自身的部门利益。 2001年，农机局经历了一次重大改革，出于政府控制行政成本、转换政府职能的需要，农机局在各乡镇的延伸机构即乡镇农机站全部被撤销，每个乡镇只保留一名农机助理来完成农业机械化在乡镇的推广工作。这一变革，对于农机局来说无疑影响深刻，自身的分支机构、行政人员规模被大幅度削减，政治地位、经济地位都有所降低，各方面利益都受到很大损害。但是，这次改革，同样给了农机局局机关一个获取经济利益的契机。由于行政人员被大幅度裁减，被裁减的行政人员需要由政府补发养老保险、工龄补助等一系列经费，而被裁减人员的数量却是由农机局报市政府确定，市政府缺乏对实际情况的监督。这种情况下，虽然各乡镇农机站由于历年的经营效益太差已经有不少人离职，但是这个情况除了刚才案例里提到的政府提供给农机局经济资源，农机局还可以要求政府提供政治资源，如对部门政绩的表彰、领导的提升等，更多情况下是要求赋予相应的职权，职权最终可以转化为部门利益。 1984年发生的农机局与交通局的冲突(15)，就是一个典型的例子。维护农业机械尤其是农用运输车、拖拉机等大型机械使用过程中的安全，对这些机械以及其操作人员进行管理，既是农业机械管理部门的重要职责，也是农机局下属的农机监理站的主要职能。但是，农用运输车、拖拉机等又具有另外一重属性，即它们实际上具有车辆的性质，可以进行运输等营运工作，而对于营运车辆的管理工作，实际上又是由交通部门负责，这也是中国政府中多头管理问题的一个典型体现。为了应对农用机械中这部分可以从事营运作业的农机管理职能不清的现象，湖北省政府出台了《关于农村拖拉机的管理和经营运输业务有关问题的暂行规定》，文件对于这部分农机的管理工作进行了界定：对农用拖拉机包括从事非营业性和临时营业性运输的拖拉机的管理，由农机部门负责；而常年专门从事营业性运输、不参与农业生产的拖拉机，则由交通部门进行管理；所有农用拖拉机，需要加盖交通部门公章。该文件的出台，本意是用来明确管理范围，确定各部门的管理职能。其最大好处在于，一方面，它可以保证对于农村的农用运输车等相关农业机械的行政管理费用维持在一个较低的水平，确保农民的负担不会太高；另一方面，交通部门的专业管理可以更好地维护道路交通安全。这种改革实际上损害了一部分挂着农用车的名义，主要从事营业性运输的农用车用户的利益，同时由于它导致农机局管辖范围缩小，损害了农机局的利益。另外，由于范围划分缺乏明确的标准，交通部门也认为这种划分缩小了它们的职能范围，损害了它们的部门利益。 为了争夺这部分的管理权，交管站（S市交通局的延伸机构）对这部分拖拉机的检审登记工作进行阻碍，而且对已经获得农机部门检审登记的拖拉机限制上路行驶，交通局提出“只要是跑运输收钱，就属我们管理”。交通部门手握最终的上路盖章审批权，对于农机局所管理的农用机械不审批盖章，这些机械就无法上路行驶。农机局为了应对这种问题，一方面要求自己的工作人员组织农用车到农机局进行检审，同时又以文件的形式向政府提交报告，要求制止交通部门的这种行为。这个事件闹得很大，致使全市都知道了农机局和交通局发生了冲突，而农用车主/拖拉机主却犯了迷糊，不知道到底由谁进行管理。由于双方闹得不可开交，市政府多次召集两个部门共同协商解决的办法，最后双方达成了妥协，交通局不再限制农用车的上路检审，双方的管理权之争暂告一段落。 （五）与上级部门合作，在改革中共同获取部门利益 虽然在改革后，农机局所处的农机部门内部层级之间的管理被极大地弱化，上级部门对下级部门的控制能力减弱，但是由于体制的惯性，上级部门通过参与上级政府相关政策的制定，依然拥有很大的能量，对于相关专业管理内的政策实施，仍然具有一定的控制权。一方面，上级部门作为上级政府的一部分，除了拥有对于政府所确定的改革政策的执行权，它同样有着改革政策的讨论权与有关政策的制定权；另一方面，对于政策的具体实施和相关的资源分配，上级部门仍然拥有相应的权力。在控制连线D3和反馈连线C4的运行中，农机局可以将自己的资源需求，包括经济需求、政治需求等，反馈给上级部门，然后由上级部门向政府提出要求。 2007年，湖北省开始实施“以机代牛”工程，即用农业机械代替耕牛工程。湖北省是血吸虫病的主疫区，在毛泽东时代，由于政府对血吸虫病的重视，通过群众运动已经消灭了血吸虫病。改革开放后，由于政府对农村基础设施建设尤其是农村卫生体制建设的忽视，使得农村的卫生体系的维护工作无以为继，血吸虫病也就在这种情况下又死灰复燃。由于非典以及对农村工作的重新重视，政府对血吸虫病这种地方性疾病又重新重视起来，重新投入大量人力、物力进行防治。血吸虫病的重要传染源就是染病的耕牛，要消除血吸虫病，对于耕牛传染源的控制就是其中重要一环。但是耕牛又是重要的农业生产物资，对耕牛进行控制后，为了不影响正常的农业生产，就需要有相应的农用机械补充。于是，“以机代牛”工程出台了。早在2006年，S市的卫生局就和农机局发现“以机代牛”这个项目具有一定的可操作性，联合向湖北省的相关部门提出实施该项目。(16)2007年，湖北省决定实施“以机代牛”工程，但是相关经费的具体分配、项目的实施程度都需要各地来进行申请，并且应该是由卫生局、畜牧局、农机局等相关单位联合申请，这越发地使S市的卫生局和农机局觉得此事可行，最终双方联手，共同争取到了该项目的实施权。“以机代牛”的工作任务是以补贴的方式宰杀患病耕牛，同时推广农用机械。由于获取了该项目补贴发放的执行权，农机局获取了相应的行政职能，并且获得了一定的职能执行收入（包括由财政解决的职能执行费用以及相关的职能收费）。 在“以机代牛”这个改革政策的制定与实施过程中，农机局一直积极参与政策的制定，农机局局长基本每个月都要去一次武汉，拜访省农机化办公室以及省血防办公室的相关领导，商谈“以机代牛”的相关事宜。省政府于2007年出台了《湖北省农业机械化促进条例》，将该职能以地方行政性法规的形式，确立为农机局的职能范围。 这种上下级合作参与政策制定，对于增加政策的合理性有着极大好处，可以防止政策与现实脱节。但是，由于部门利益的存在，这种决策更多受部门影响而不是实际环境的影响。虽然在这个案例中，并没有直接表现出由此导致的问题，但实际上问题很容易出现。如前面所提到的关于农机局与交通部门对于农用运输车的管理权限划分，当时的界定不清就是因为农机局、交通局同时参与政策制定，各自要求有利于自己的政策条款，最终得出了一个模棱两可的行政文件，并且在政策的执行中发生了诸多问题。 五、结论性评述 作为一个基层的政府涉农职能部门，农机局本应与政府利益保持一致，为公共利益服务，但是，旨在调动部门积极性和创造更多生产力扩张机会的改革却使得部门行为越来越偏离政府利益和政府应该代表的公众利益，而强化了的部门利益通过特有的机制延缓甚至阻碍了改革政策的实施。在部门行为“营利化”的同时，政府对部门的监督却往往仅根据部门自身的反馈来进行，社会对部门的监督渠道弱化，这也从另一方面促使了部门利益对部门行为的影响不断强化。部门利益成为部门行为的基本出发点使得部门利益成为了任何政府政策推行中一个基本因素，改革政策推行自然也在其中。一些改革政策不针对部门利益本身，部门借此机会扩张、强化其部门利益；一些改革政策则直接针对部门利益，部门则通过参与政策制定、主导政策执行和政策解释、弥补利益受损等多种方式维护自己的部门利益，甚至直接使去除部门利益之弊的改革尝试失效。 针对部门利益的改革有许多种，目前大部分针对部门利益现状的改革往往是针对部门分立的情况进行，试图通过将部门进行合并重组等方式，减少部门之间各自为政的状况。但是这种改革并没有对部门的运行体制做出根本性的改变。无论是上下级部门间的控制还是政府对部门的控制，依然十分薄弱。并且，在C2反馈渠道不通畅的情况下，即使拥有了控制能力，在缺乏对政策执行情况的了解的情况下来进行对部门行为的约束也依然无效，尤其是对于农机局这种执行职能面向大量分散农户的部门，分散化的对象往往没有足够的动机和力量来进行相关的政府渠道反馈。对于合并后的部门来说，C1反馈渠道中的利益获取方式仍然存在，部门通过控制自身向上级或者政府反馈从而获取资源的方式依然可以继续进行，部门利益问题依然会继续存在，这种部门的机构调整只是将不同的部门利益进行重新组合而已。 2005年，湖北省启动了“以钱养事”的乡镇综合配套改革。S市除了对乡镇政府职能进行调整外，对于县级各职能局在乡镇的延伸单位也做了一定调整，取消了原有的农业技术推广站、农机助理、水产助理，将之合并到一个单位即乡镇农业技术服务中心。(17)这次改革的主要目的在于将传统的这些属于县级部门的延伸机构的工作体制进行转变。以往这些部门都是各个职能局的延伸机构，受乡镇与职能局双重领导。以农机助理为例，其工作任务与工作绩效由农机局进行分配和考核，地方政府对他们也有一定的管理权，在防汛抗洪等工作中也可以向他们分配任务。由于农机局对分配给他们的农机推广工作并不重视，而其他农机局的职能并未下放，他们只是进行辅助工作，其他与农机相关的农技推广工作却又属于农机推广站职能，乡镇农机助理经常是人浮于事，政府的相关财政拨款目的仅仅是养活这批人。S市所实施的改革方案针对此现象，将三种机构进行整合，由乡镇来分配工作，避免出现这种由于部门之间的利益纠葛而导致的行为不畅的现象。但是，“以钱养事”的改革实施以来，由于四种助理（农机、水产、农技、能源）虽然属于乡镇的同一单位，但是其工资发放的标准来源以及相关财政作用对象仍然是各职能局，部门之间的纠葛没有解决，反而因为各个部门所发放的工资不一样，而各助理同属于一个机构，职位一致(18)却收益不均，引发了新的部门矛盾。并且，这次改革本意是在农村税费改革的基础上，减轻乡镇财政负担。但改革后，为了减少改革中的阻力，保障改革的顺畅进行，对公益性岗位按市场化的需要设立了相关财政补贴。农机局原本每年15个农机助理，相关财政收入约18万元，目前已经增长为12个公益性岗位、40余万元财政补贴。并且，对于相关人员合同的签订、考核与评估权力仍然掌握在农机局手中，原有的机制问题并没有解决，反而进一步深化（由于农机局控制的利益变大，农机局对于相关人员工作的控制权进一步增加）。 农机局部门利益不断强化，进而影响政策执行的例子只是部门利益干扰政府职能运行的一个典型个案。它试图揭示的是部门在改革时代的变迁机制和基于部门分析的改革日益复杂、艰难的内生秘密。农机局部门利益的形成，以及由部门利益导致部门的行为方式发生变更，从所谓的公共利益主导部门行为到由部门利益主导部门行为，有一个漫长的发展过程。部门利益在改革年代的凸显、固化具有一定的历史必然性，在改革的初期阶段具有历史合理性，部门利益曾经和政府利益一致，成为改革推进的动力；但是当部门内部反馈成为对部门监管的唯一依据、部门职能交叉等部门运行机制形成后，部门利益变成了部门运行机制挥之不去的毒瘤。这说明，部门利益问题具有改革年代的特殊性，一般的官僚制理论和公共选择理论并不能对中国特定时期的部门利益形成提供更好的解释。 部门利益内生于部门运行机制内部，部门运行机制属于中国国家治理体系的一部分。要根本去除部门利益对于改革事业和发展全局的影响，需要对国家治理体系进行反思和改革，提高国家治理能力。本文对部门利益的分析也对下一步如何去除部门利益提供了有益的思路借鉴。从部门运行结构来看，要打破部门利益的藩篱，所需要的是部门运行体制的整体变革，制约部门行为。这需要通过C2社会对政府的直接反馈加强监督，减少部门直接从C1获取利益的能力，并且使政府对部门的控制D2加强，才能使得部门的自利空间减小，使得整个运行机制更为合理化，才能驱使部门行为与公众利益保持一致。 ①具体可参见江涌.（2007）.警惕部门利益膨胀.瞭望新闻周刊，10月9日。对江涌文章的广泛讨论以及之前同主题的报道和评论的大量出现，说明对此问题，政府、学界和民间有着广泛共识。 ②本文的相关资料来自于对该市农机局、卫生局及下属单位的访谈以及两个局档案室的档案。基于调查对象的要求，文章调查地点用字母表示。 ③资料来源于2008年1月26日，与农机局老员工马某的访谈，以及1965—1980年农机局相关工作总结与文件。 ④资料来源于2008年1月25日，对农机监理站站长王某的访谈，谈及鼎盛时期的农机监理站拥有四个分站。后在2000年的机构改革中，分站全部被撤销。 ⑤2008年2月2日，对农机局局长李某访谈，李某谈及：农机局内设农机推广股和农机推广站，两个机构一套人员，仅站长兼任股长一人。 ⑥资料来源于2008年1月25日对农机监理站站长王某访谈，以及2005年湖北省对驾驶员工本费等规定文件。 ⑦资料来源于2008年2月8日对农机制造厂董事长杨某的访谈。 ⑧资料来源于2007年农机局财务报表。 ⑨农机局需要执行一部分上级部门所提供的职能安排，如农机重点型号推广，从而换取相应资源。 ⑩资料来源于农机局1965年工作总结。 (11)S市卫生局局长和农机局局长是大学校友，该市市委书记等多位市主要领导干部都毕业于同一学校。 (12)资料来源于2002年农机局关于核定管理职能的说明。 (13)资料来源于2006年农机局资产损益表。 (14)资料来源于2008年2月8日对农机局局长李某的访谈。 (15)资料来源于1984年农机局与交通局关于管辖权的来往文件。 (16)资料来源于2008年2月13日，对农机局局长李某、卫生局局长刘某的访谈。 (17)资料来源于2008年2月2日，对农机局局长李某访谈。 (18)S市改革后，各助理都是农业公益性服务岗位，都属于各乡镇的农业技术服务中心，虽然分为各个名称不同的岗位，但基本做同样的工作。
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