对“单独二孩”政策新的认识与思考，本文主要内容关键词为：政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
截止到2014年9月，全国①已有30个省、自治区和直辖市通过立法程序启动了“单独二孩”生育政策。随着这一政策在各省(自治区、直辖市)的先后落地，对于符合政策规定的育龄夫妇而言，是否生育下一个孩子的选择权已经掌握在自己手中。与之相呼应，“单独二孩”政策这一专业术语立刻成为目前国内出现频率最高、公众关注度最强的一个词汇，生育政策调整及其影响的研究热潮也随之兴起。而值得关注的是，与以往任何一次有关生育政策的研究热潮相比，这次对“单独二孩”政策的讨论不光在学术界迅速聚集了一批学者从不同的角度做出分析，而且也不断有从网络上发出的各种声音，申报“低迷”、政策“遇冷”、“低生育率陷阱”、“超低生育率”等说法频出。 这种政策调整实施、社会聚焦关注和学界研究热潮三种现象的同步和相互叠加，实为历史罕见。而对“单独二孩”政策的探析角度、立场和观点之鲜明，包括对形势判断的显著差异、政策选择结论的针锋相对，也是以往任何一次生育政策研究热潮所难以比拟的。 这次生育政策调整，是在中国人口进入一个新的历史阶段大背景下发生的，也是中国整个生育政策调整、完善链条中极其重要的一个节点。在“单独二孩”政策承担着承上启下、转换过渡使命的这样一个特殊时期，我们有必要冷静、理性地认识和思考，对诸如中国的生育水平是不是已经“超低”？中国是否已经跌入“低生育率陷阱”？政策调整是不是“遇冷”？有没有必要从“双独”通过“单独”再进一步向“全面二孩”过渡(拟或直奔“全面二孩”)？等问题做出回答。对这些问题的回答，不仅仅是为了答疑解惑，更重要的是它对于未来中国的生育政策选择、人口发展战略的选择以及人口与经济社会、资源环境关系的认知，有着极为重要的意义。 为此，本文将在对一年来相关研究成果梳理、述评的基础上，从生育结果与生育水平的特定角度，提出一些看法，以期为丰富有关生育政策、生育意愿以及生育水平的研究及认识抛砖引玉。 1 一年来的研究回顾 生育政策是涉及最广大群众切身利益的典型公共政策，社会影响深远。因此，在“单独二孩”政策于2013年底被明确提出后，立刻吸引了国内学术界的一批学者开展专题研究。仅短短的一年时间，与生育政策调整相关的研究成果就已近百篇。综观这些研究，大体是从四个方面展开的：一是对“单独二孩”放开后，可能带来的出生增量及出生堆积情况的测算和分析；二是依据全国或地区调查数据做出的有关生育意愿与生育水平的讨论；三是围绕着“单独二孩”或“全面二孩”进行的政策分析；四是对生育政策调整更广泛社会影响的阐释及展望。对这些角度不同、内容有异的研究成果进行梳理与总结，有助于我们对生育政策调整及其未来走向进行更深入的思考。 1.1 有关生育意愿的研究 政策调整后出生人口增量到底有多大、释放节奏是怎样的以及是否会形成明显的出生堆积，是政府、学界共同关注的焦点问题，也涉及政策调整、转换过程中社会可能的震荡程度。而决定政策调整后出生人口增量的，不仅有政策规定本身的制约，更有育龄人群再生育意愿的影响。因此，在国家“单独二孩”政策出台后，学界相关研究成果中数量最多的就是有关育龄人群、特别是符合政策条件的育龄人群生育意愿的调查、分析。这些调查、分析有全国范围的，也有特定地区的。 实际我国20世纪80年代以来的多次大型人口或社会调查都对被调查者的意愿生育子女数做过了解，结果显示：在20世纪80、90年代，人们的意愿生育子女数大体在2～2.5个之间；进入21世纪以后，这一指标值表现出降低趋势，其中：2007年全国居民社情民意调查获得的平均意愿生育子女数为1.89，2012年中国家庭幸福感热点问题调查得到的育龄人群平均意愿生育子女数为1.86(王军、王广州，2013；庄亚儿、姜玉、王志理等，2014)。 上述主要是对一般民众或育龄人群所做调查得出的结果。但对政策制定或调整来说，潜在目标群体的生育意愿、包括在孩子数量、性别和时间上的可能选择，更直接且重要。因此，在“单独二孩”政策提出前后，一些机构或学者开展了有针对性的生育意愿调查。 中国人口与发展研究中心受国家卫计委委托，在2013年组织了除西藏和新疆之外的29个省(自治区、直辖市)有关生育意愿的全国性调查，调查对象为20～44岁有配偶人口。这一调查的主要发现是：(1)约有80%的被调查家庭希望生育2个孩子；(2)“单独”、“双独”和普通家庭的平均理想子女数分别为1.79、1.83和1.95；现有一孩“单独”家庭的平均理想子女数为1.81；(3)现有一孩“单独”家庭希望生育2孩的比例约为60%；(4)“单独”一孩家庭对未来生育时间安排“未确定”的比例高达59%；其余约四成的夫妇计划在三年中递减式地进行政策性生育释放(庄亚儿、姜玉、王志理等，2014)。福建省同在2013年进行的生育意愿调查也得到了“单独一孩”夫妻有再生育意愿的达到60%这一比例(汤兆云，2014)。但在2014年湖北省进行的大样本类似调查中，符合“单独二孩”政策、可再生育的家庭不仅表现出偏低的平均理想子女数，而且明确表示要生二孩的比例只有21.5%，不想生的比例却接近60%(石智雷、杨云彦，2014)。陈建平等(2014)对上海户籍已婚育龄人群所做的生育意愿调查结果则显示：在不考虑政策的情况下，约48.5%的被调查对象希望生育2个孩子(“单独”夫妇的该比例为48.7%)，而夫妻是否独生子女对意愿生育子女数并无影响。广东省也曾在2011年组织过对“80”后年轻一代生育意愿及其影响因素的大规模调查，结果表明：近3/4(72.8%)的被调查“80”后的理想子女数为2个，其中1男1女是其主流意愿(张建武、薛继亮，2013)。 除上述外，还有一些小规模、地区性的生育意愿调查。由于各种主、客观原因，这些调查结果差别较大，有的调查对象明显有偏。但这些调查依然从不同侧面给我们很大启发：其一，中国社会正处在社会剧烈变迁的特定历史时期，人们的生活观念和生活方式、包括生育观念与行为都在不断变化，但因环境、条件不同，地区、城乡、人群和代际的变化速度并不一致，因此生育意愿表现出各种差别和多样性。其二，由于育龄夫妇处在生命周期的不同阶段，他们的生育意愿可能不同且变化，如：婚前的意愿与婚后不同、有孩子与无孩子不同。其三，理想子女数、意愿生育子女数和实际生育行为之间存在差异，有政策约束和无政策约束的意愿也存在差异。其四，尽管如上述各种变差存在，但综合不同的调查结果，我们仍然看到了一些共同点。如：无论是理想子女数还是意愿生育子女数，都没有到多数人“不想生”的状态，大多数被调查对象希望生育2个孩子，不少已明确表示要再生育。此外，各类调查也都认可生育政策的调整将释放出一定的生育潜能，只是程度不同而已。 1.2 对“单独二孩”政策可能的人口学后果的测算 在政策落地后的相关研究中，成果次多的就是对“单独二孩”放开后可能带来的人口变化、尤其是出生人口数量变化的分析、测算。 曹立斌、程广帅(2014)利用调查数据推算，政策调整后会生育第二个孩子的符合政策家庭将占累积“单独家庭”的三成以上，在2015-2017年形成生育小高峰，但“生育水平不会出现大幅度上升”。根据他们的推算结果，最高峰时因政策新增的出生人口也只占出生人口总量的一成上下。 姚引妹、李芬和尹文耀(2014)利用理论和定量分析模型，对“单独二孩”政策调整过程中可能产生的出生“堆积”现象及其生育释放模式进行了探讨。结果发现：政策实施当年全国的“堆积夫妇”规模约达到2612万对，到2040年堆积现象才基本消失；这些“堆积夫妇”及其生育释放主要以城镇和东部地区为多；“堆积夫妇”占育龄夫妇的比重先升后降，峰值时占比在7.9%左右；在政策实施的最初5年，累计释放的生育量占总量的30%～37%。 石人炳(2014)依据相关数据，对符合“单独二孩”政策要求且已有一孩的“单独”夫妇其可能的生育潜能-“存量”与“增量”进行了估算。他认为全国2013年的“生育潜能存量”约为2047万人，而按照“释放比例”(即再生育比例)这一存量的释放总量在1021～1226万人之间。同时他提出，由于政策回应的滞后，生育数量在2014年的增加不会很明显，但2015年可能释放出约347～417万人的政策性出生增量，该增量相当于2012年全国出生人数的21.3%～25.5%，出生“堆积”将十分明显。当然，他也认为，政策调整对不同生育政策地区、城乡、不同年龄组育龄妇女以及生育转变程度不同地区的影响是不一样的。 也有学者根据特定地区的情况预计，政策性新增出生人口的高峰年份不在2015年，而在2016年(罗淳、许庆红、戴琼瑶，2014)。 除了上述测算外，还有学者讨论了立即实施“全面放开二孩”政策可能带来什么样的人口学后果，但不同学者的判断与结论相差甚远，并因此形成商榷之势(翟振武、张现苓、靳永爱，2014；乔晓春，2014)。 上述研究成果传递给我们的重要信息是：“单独”放开会带来一定规模的出生“堆积”，但对年度出生人口总量的影响相对有限，而且由此产生的潜在生育“增量”的大部分将在未来3～5年释放。同时，由于政策落地与符合政策规定的“单独”夫妇成功怀孕之间存在时间滞后，2014年并不是出生堆积最多的年份，而2015年、2016年才更可能有较大规模的出生“增量”和更明显的出生“堆积”。以政策出台到2014年底或2015年初的小出生增量作为政策“遇冷”的依据，并不能令人信服。 1.3 其他专题研究 应不应该立刻、迅速放开“普遍二孩”政策，是整个研究的“敏感”话题。有学者主张“应迅速放开二胎”，理由之一是“以往中国的生育率被严重高估了”(陈剑，2014)。也有学者认为由于妇女生育二孩的意愿仍处于较高水平，立刻全面放开二孩生育将使全国的年度出生人口规模急剧增加，出生人口峰值和生育水平峰值都很可观，但是全面放开二孩确实可以“明显改善我国总人口未来进入负增长的趋势，增加劳动力资源的未来供给，延缓人口老龄化的进程”(翟振武、张现苓、靳永爱，2014)，提出“‘单独二孩’是契合当今现实条件的政策选择”(翟振武、李龙，2014)。还有学者主张相对更慢的生育政策调整步伐，提出在“单独二孩”政策稳定实施几年的基础上，2018年城镇采取与农村地区趋同的二孩政策；2020年左右再实施“普遍二孩”政策(汤兆云，2014)。 梳理该专题研究，很明显大家更关注的是政策调整后可能带来的直接人口影响，包括：导致的出生人口规模变化、生育水平的“反弹”程度、出生“堆积”情况以及人口结构的变化等。但是作为一项社会公共政策，生育政策调整所产生的影响绝不仅仅表现在人口变化上，而有着更广泛、深刻和长远的社会影响，这种影响将折射在社会生活的各个领域，涵盖教育、就业、社会保障、住房、人们的生活方式、思想观念和文化形态等方方面面；同时，对政府的制度设计、管理活动以及服务提供也会提出新的要求，需要进行政策衔接、管理衔接和服务衔接。但遗憾的是，一年来这方面的研究成果却十分匮乏，仅有个别学者专门讨论或涉及这一主题。其中，风笑天教授(2014)分别从政策调整所引发的新人口现象与人口问题、对城乡家庭带来的冲击与影响、承担生育责任的青年夫妇、“单独二孩”放开形成的政策性人口队列等方面说明了可能带来的社会影响。石智雷、杨云彦(2014)则强调了面对政策延伸风险，政府相关部门需要“政策细则尽快调整到位”、“政策传递到位”以及“监督执行到位”等。杨云彦、向华丽、黄瑞芹(2014)则从人口红利效应的角度提出“单独二孩”政策的“人口数量红利效应较小，但对人口结构红利会产生积极作用，同时可持续深化人口素质红利”。 通过上面的梳理与总结可以看到，紧随着我国生育政策调整的步伐，我国学术界做出了积极的回应。但是面对新的社会背景和政策环境，面对与以往不同的政策对象、人口群体和队列，也面对迅速改变的社会文化和生活方式，对生育政策调整及其可能带来的影响与后果，还有大量的重要问题需要回答，诸多认识和看法也有待进一步辨明和澄清，包括对所面临变化和问题更全面、多视角的了解与认知。下面本文的讨论就尝试从新的角度做出分析和思考，期望能带来启示。 2 妇女终身生育水平没有从时期生育水平看到的那么低 在对“单独二孩”政策的相关讨论中，学者们对妇女生育水平的表达，使用最多的就是学界公认的综合性指标—总和生育率。近些年，我国多次大规模、权威性的人口调查、特别是人口普查，从总和生育率的角度都显示妇女的生育水平极低。如：2000年第五次全国人口普查获得的总和生育率指标值为1.22，2010年第六次全国人口普查(简称“六普”)得到的该指标值更低到1.18。但有学者认为实际的妇女生育水平没有这么低，经论证、调整后提出现阶段我国的妇女总和生育率在1.5～1.6之间(翟振武、赵梦晗，2014)或在1.5～1.8的范围中(风笑天，2014)。当然也有学者对此并不认同，提出“20多年来，几乎所有全国性人口调查统计均反映生育率已经降至更替水平以下，并在一个较长时间低于1.5以下”。中国妇女生育率已属于“很低生育率”，认为“一些学者所假定的大规模出生漏报总是不能被证实，怀疑生育率调查所未能正确反映的所谓‘(较高的)真实生育水平’也始终难见踪影”(陈剑，2014)。甚至有的学者直接应用1.2左右调查所得的总和生育率指标。应该说，多年来，有关中国真实生育水平的争论始终没有停止过，但对其判断是生育政策怎样调整和何时调整最重要的参数。为此，笔者认为我们是不是可以换个角度来了解这些年我国妇女的生育水平，即利用反映生育结果的妇女终身生育水平(或准终身生育水平)看看近些年我国妇女生育状况、变化趋势及其特点。鉴于数据的可获性限制，笔者利用“六普”获得的30～49岁育龄妇女的活产子女数数据、特别是40～49岁高龄育龄妇女的此类数据，尝试从另一个角度理解和认知中国的生育转变及人口形势。 表1给出了所分析的4个五岁组育龄妇女的生育背景(出生年代)及其生育旺盛年龄所处时期的情况。其中，30～39岁的育龄妇女主要出生在上个世纪70年代，绝大多数是国家推行计划生育以后出生的人口，她们的生育旺盛期跨越上个世纪90年代和本世纪的最初10年；而40～49岁的育龄妇女主要出生在上个世纪60年代，她们的生育旺盛期在上个世纪80年代和90年代，经历了计划生育的“紧运行”时代。概言之，4个年龄组的育龄妇女都是在20世纪80年代我国实行严格计划生育政策之后开始她们的生育历程的，其中的绝大多数更是在“一孩半”政策稳定后度过其生育旺盛期的。
