我国政治体制改革的回顾与展望——纪念十一届三中全会召开25周年，本文主要内容关键词为：周年论文,政治体制改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D616 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2003)04-0077-06
一 对我国政治体制改革的简要回顾
我国原有政治体制，脱胎于革命战争年代，初创于新中国诞生之际，形成于社会主义改造时期，是一个在战争需要、历史惯性、社会呼应、人为强化多种因素相互作用下形成的权力过分集中、人治色彩较浓的政治体制。其主要特征是：社会权力高度集中于国家，国家权力高度集中于政党，政党权力高度集中于中央，中央权力高度集中于领袖。虽然这种体制在特定的历史条件下曾产生过巨大的积极作用，然而随着社会主义建设的深入发展，其积极作用逐步减弱，消极作用逐步增强，并使其固有的弊端越来越明显地暴露出来，十年内乱中则达到了极点。在我国进入改革开放新时期以后，对原有政治体制进行改革就成为历史的必然。
(一)我国政治体制改革的历经阶段
我国政治体制改革是从1978年党的十一届三中全会起步的，至今已走过了25年的艰辛历程。从25年的发展历程看，大致可分为四个阶段。
第一阶段：政治体制改革的起步——理论准备阶段，时间是20世纪70年代末到80年代中期。
1978年12月，中国共产党召开了十一届三中全会，实现了我们党建国以来具有深远历史意义的伟大转折。这次会议纠正了“以阶级斗争为纲”的错误路线，实现了党的工作着重点的转移，为我国政治体制改革提供了政治前提；提出了一系列路线方针政策，尤其是关于发展社会主义民主和健全社会主义法制的目标，关于改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑的任务，为我国政治体制改革奠定了理论基础。
1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上所做的《党和国家领导制度的改革》这篇重要讲话，在深刻总结建国以来正反两方面历史经验的基础上，对党和国家领导制度的改革做了系统、精辟的论述，敏锐而又深刻地分析了我国政治体制的主要弊端、产生根源、问题实质以及政治体制改革的基本原则和方式方法，阐明了进行政治体制改革的必要性、迫切性、长期性和艰巨性，指出了我国政治体制的“总病根”在于权力过分集中。这篇讲话作为政治体制改革的纲领性文献，连同后来邓小平关于政治体制改革的一系列论述，为我国政治体制改革提供了理论依据与行动指南。
1982年9月召开的党的十二大，宣示了全面开创社会主义现代化建设新局面的纲领，明确了建设有中国特色社会主义的思路和系统进行经济体制改革的任务，同时也提出了继续推进政治体制改革的要求，但对改革的具体方案，还没来得及做全面设计和规划。
第二阶段：政治体制改革的展开——全面部署阶段，时间是80年代中后期。
1984年10月，党的十二届三中全会做出了关于经济体制改革的决定。从此，我国经济体制改革的重点从农村转向城市，由点到面，全面展开。随着经济体制改革的不断深入，政治体制改革与经济体制改革不相适应的问题日益突出。
1986年至1987年间，我国改革开放的总设计师邓小平多次就政治体制改革问题发表谈话，着重从适应经济体制改革的需要出发提出和谋划政治体制改革。邓小平指出：“改革，应该包括政治体制的改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”[1-1]“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。”[1-2]“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[1-3]
1987年召开的党的十三大，对我国的政治体制改革做了全面部署，系统阐述了政治体制改革的目标、内容、步骤、关键，使政治体制改革有了一个蓝图。党的十三大报告认为，我国原有政治体制存在着一些重大缺陷，主要是权力过分集中，官僚主义严重，封建主义影响远未肃清。进行政治体制改革的目的，就是要兴利除弊，发展社会主义民主，健全社会主义法制，调动人民群众的积极性，建设有中国特色社会主义民主政治。以党的十三大召开为标志，我国政治体制改革逐步深入，锋芒直指“权力过分集中”这个原有体制的“总病根”。
第三阶段：政治体制改革的调整——蓄势待发阶段，时间是80年代末到90年代中期。
党的十三大以后，我国的政治体制改革全面启动，呈现出良好的发展势头。但不久国际国内便发生了始料不及的重大事件，这就是苏联东欧剧变与国内政治风波。如此严重的事件，对于我国的政治体制改革不能不产生重大冲击和影响，需要我们审时度势，调整节奏，站稳脚跟。为了有效应对政治风波的冲击和影响，我们党在毫不动摇地坚持十一届三中全会以来的路线方针政策的同时，对政治体制改革的基本思路和具体内容作了必要的调整。
从基本思路上看，原来政治体制改革是作为一项相对独立的任务提出和部署的，其地位和分量比较突出，调整后的政治体制改革常常为“加强社会主义民主法制建设”所取代，其地位和分量明显降低。从具体内容上看，原来政治体制改革强调党政分开、权力下放，着重解决权力过分集中的问题，调整后变成了进一步完善人民代表大会制度，完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，建立健全民主的科学的决策机制，加强基层民主建设等。在实践中，政治体制改革动作放缓，由“攻坚战”转入“外围战”。[2]
1992年10月，党的十四大根据邓小平南方谈话精神，把建立和完善社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标，同时提出要“积极推进政治体制改革”。“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治。”这一时期的政治体制改革虽然在政府机构精简、政府职能转变以及加强法制建设、推进基层民主方面也取得了一定进展，但从总体上看，随着经济体制改革进入攻坚阶段，政治体制改革相对滞后日益明显。
第四阶段：政治体制改革的推进——稳步发展阶段，时间是90年代中后期至今。
1997年9月召开的党的十五大，适应经济体制改革的要求和社会主义现代化建设的需要，对政治体制改革和民主法制建设做了新的部署。江泽民同志在论述政治体制改革时开宗明义地指出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”
建设法治国家与改革政治体制是一个问题的两个方面，它的确立意义重大。因为要建设法治国家，就意味着要改变党的领导方式和执政方式，使党的政治主张经过法定程序变成国家意志，并以此为据规范自己的执政行为。而党的政治主张形成的过程以及通过法定程序变成国家意志的过程，既是发扬党内民主的过程，又是实现人民民主的过程，这个过程不能不与党政不分、以党代政的体制发生冲突。因此，建设法治国家必然要触动原有体制权力过分集中的“总病根”。
这一时期的政治体制改革与经济体制改革紧密联系的部分以及人民群众反映强烈的部分，如政府机构改革、干部人事制度改革取得了较大进展，法制建设开始进入快车道。
2002年11月8日党的十六大召开，江泽民同志在报告中对政治体制改革的方针、原则、目的和内容作了进一步阐述，明确指出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。必须适应经济发展和社会全面进步的要求，在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，发展中国特色社会主义民主政治，巩固民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。
十六大报告的政治建设部分有两个引人注目的概念。一个是社会主义政治文明。作为人类文明的有机组成部分，政治文明本身有着巨大的包容性和广泛的适应性，它的提出标志着我们党对人类文明的认识有质的飞跃。一个是制约。我们过去只提监督不提制约，后来虽然认同制约，但将其置于监督之后。现在把制约放在监督之前，见证了我们党对这一问题认识的深化。制约作为民主和法治的实质和核心，不仅是机制问题，更是体制问题。这两个概念的提出，为政治体制改革和民主法制建设开辟了广阔前景。
(二)我国政治体制改革的显著成就
纵观25年的改革历程，我们加强和改善了党的领导，初步建立了使党的主张经过法定程序变成国家意志的民主规则；完善了各项政治制度，规范了国家机关及其工作人员依法管理国家和社会事务，由人民授权、对人民负责、受人民监督的民主程序；健全了各项法律制度，形成了全体人民依照法律法规，通过各种途径和形式行使国家权力和公民权利的民主机制。
改进了党的领导方式和执政方式，由党包揽一切，由党的主要领导人决定一切的局面有了很大改观；取消了党与政府对口的部门，减少了党政兼职；完善了党内民主集中制和集体领导制，恢复了党的各级纪律检查机关，初步建立健全了反腐倡廉机制，逐步强化了对权力的制约和监督；明确规定党必须在宪法和法律范围内活动。
加强了人民代表大会制度建设，扩大了全国人大常委会的职权，设立了县以上地方各级人大常委会；健全了各级人大的组织机构和议事规则，进一步规范了人大代表的权利与义务；完善了人大代表的选举制度，制定和修改了选举法，使选举工作逐步规范，选举的民主程度和效率显著提高；将直接选举的范围扩大到县级，规定一律实行差额选举和无记名投票。
改变了高度集中的立法体制，赋予全国人大常委会以部分国家立法权，赋予国务院以行政法规制定权，赋予省级人大及其常委会以地方性法规制定权，赋予国务院各部委及省级人民政府以行政规章制定权，监督执法的力度有所加强。
确立了建设社会主义法治国家的战略目标，加快了法制建设，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系正在形成，社会主义市场经济法律体系初具规模，在我国政治、经济和社会生活的基本方面，已经做到了有法可依。
恢复了国家主席职务，完善了国家元首制度；在国家体制内设立了中央军事委员会，健全了国家军事领导体制；改革了国家行政体制和行政机构，实行各级行政首长负责制和地方行政首长差额选举制，建立了审计机关，恢复了监察机关；政府机构得到了精简，政府职能进一步转变。
推进了干部人事制度改革，废除了实际存在的领导职务终身制，规定国家机关领导职务连续任职不得超过两届；建立了干部退休制度；改变了干部集中统一管理的体制，对干部实行分类、分级管理；初步建立了公务员制度；扩大了干部选拔任用工作中的民主，实行民主推荐，公开考试，择优录用，引进了竞争机制。
加强了司法机关和司法制度建设，重建了各级检察机关，恢复了独立行使审判权与检察权制度，建立了行政诉讼制度，恢复了律师、公证与仲裁制度，构筑了法律监督和法律救济系统。
完善了共产党领导的多党合作和政治协商制度，明确了各民主党派的参政党地位，共产党与民主党派的政治协商已形成制度并逐步规范，民主监督和参政议政的渠道得到拓展，民主党派自身建设也得到了加强。
发展了民族区域自治制度，创制了特别行政区制度；加强了基层民主制度建设，推广了企业职工代表大会制度，创立了村民委员会制度，健全了居民委员会制度。
我国政治体制改革的成就是在不断解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，成功地探索出一条中国特色社会主义道路的过程中取得的；是在顶住西方大国霸权主义的巨大压力，经受经济领域和政治领域各种风险的严峻考验的过程中取得的；是在排除各种干扰，始终保持经济发展、社会稳定的过程中取得的。其基本经验是：政治体制改革必须在党的领导下、在原则的框架内、在法制的轨道上、在稳定的环境中有领导、有计划、有步骤地向前推进。
(三)我国政治体制改革的主要缺憾
我国政治体制改革虽然已经取得了举世瞩目的成就，但原有体制过度集权的弊端以及与此相联系的臃肿庞大的党政机构、等级授权的干部制度、林林总总的官僚主义、形形色色的特权现象还没有根本消除，民主制度化、法律化的任务还没有彻底完成，我们党和国家的治理主要靠人而不是靠法的局面还没有完全改变。换言之，以往的改革还没有彻底消除原有体制权力过分集中、缺乏有效制约的“总病根”，还没有从根本上解决领导者个人高度集权的问题。所谓政治体制改革相对滞后，其所指也在于此。问题的直接原因，是国家权力体系内部缺乏制度化、规范化、程序化的制约机制，而在权力过分集中的体制中，这种制约机制是很难建立起来的。
我国政治体制改革之所以相对滞后，与稳定息息相关，因而科学认识这个问题至关重要。稳定是政治体制改革的基本前提，也是政治体制改革的重要目标。无论是体制改革还是民主发展，都需要有一个稳定的环境，都要有利于环境的稳定。没有稳定不但无以改革、无以发展，还会使已经取得的成果付诸东流。失去稳定，任何改革成果都难以抵偿由此给社会带来的损失。因此，对于中国来说，稳定是国家的最高利益，稳定压倒一切。由于我国两度启动政治体制改革，两度都因泛起政治风波而被迫中断，使我们不能不对放开经济、稳住政治的思路坚信不移。然而从根本上说，政治体制改革与稳定并不矛盾。现代稳定是动态稳定。在当今世界，惟一能够不变的事物就是变革，因而想以不变应万变是不可能的。要确保国家的长治久安，适时推进政治体制改革是明智之举。否则，原有体制的弊端就会积痼成疾，迟早会因问题的积累而出现动荡。
随着经济体制改革的不断深化、社会经济生活的深刻变化，政治体制改革滞后的问题将越来越突出。从实际情况看，政治体制改革相对滞后已经使我们为此付出了代价，如腐败滋生蔓延，思想道德滑坡，改革成本上升，调控难度加大。如果这种局面长期得不到改变，就会使固有的政治弊端越积越多，使后续的发展难度越来越大，不仅经济改革难以深入，法治国家难以确立，政治腐败难以消除，而且还会严重制约物质文明、政治文明与精神文明的发展。因此，抓住目前的大好时机，适度加快政治体制改革步伐，使经济体制改革与政治体制改革相互配合、相互协调已是势在必行。从某种意义上说，今后一个时期能否抓住时机，积极稳妥地推进政治体制改革，使其在主要方面有实质性进展，已成为能否促进我国社会全面进步的关键。
二 对我国政治体制改革的初步展望
党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，确立为我国社会主义现代化建设的重要目标，这不仅为推进政治体制改革提出了新的要求，而且提供了新的机遇。因为发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，推进政治体制改革是其必由之路。
(一)我国政治体制改革的根本任务
按照党的十六大的部署，我国政治体制改革的主要任务是：坚持和完善社会主义民主制度；扩大基层民主；加强社会主义法制建设；改革和完善党的领导方式和执政方式；改革和完善决策机制；深化干部人事制度改革；加强对权力的制约和监督。其中，改革和完善党的领导方式和执政方式，解决好政党与政府的关系问题，具有全局意义，是我国政治体制改革的根本任务。
从实际情况看，目前在党的领导方式和执政方式上确实存在着不少需要改革的问题，如党委领导权限过大；党委领导方式单一；党委与人大、政府和政协的关系不清晰、不协调；党的运行机制和活动方式不科学、不合理；党的组织机构和工作制度不完善、不健全等等。改革党的领导方式和执政方式的实质在于实现依法执政，使党的政治主张经过法定程序变成国家意志，并以此为据规范自己的执政行为。我国的宪法和法律是在共产党领导下通过国家权力机关制定的，反映了广大人民的共同意志和社会发展的客观规律，具有普遍的效力和至上的权威，因而国家的各项权力都要由宪法和法律赋予，按宪法和法律行使，受宪法和法律约束。党领导人民制定宪法和法律，党也要领导人民遵守宪法和法律，党的领导应该以宪法和法律为依据。如果党凌驾于宪法和法律之上，就意味着在宪法和法律之上还有更高的意志存在，这种意志不管来自何方，都昭示着人治而不是法治。
按照依法执政的要求，党委对人大、政府、政协的领导应通过三个党组来实现。围绕党委决定，人大党组通过法定程序，使党的主张变成国家的法令；政府党组通过政府决策程序，使党的主张变成政府的政令；政协党组通过政治协商，使党的主张成为社会各界的共识。党委总揽而不包办，协调而不替代，各方的事由各方去办，各方之间的事由党委协调。由此形成中国特色政治运行模式：共产党处于领导和执政双重地位，通过多党合作制度，与各民主党派共商国是，实现其领导权；通过人民代表大会制度，组织和支持人民当家作主，实现其执政权。政协是人民集体行使政治权利的政治组织形式，人大是人民集体行使国家权力的政权组织形式，二者在共产党领导下，形成具有中国特色的双层议政机制，共产党通过政协汇集民意，又通过人大使其变为国家意志，然后通过执行机关组织实施，通过党派团体带头贯彻。其实质是党依照法律程序组织和支持人民当家作主，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
(二)我国政治体制改革的关键环节
在我国，共产党既掌握着国家的领导权，又掌握着国家的执政权；既是组织国家政权的领导者，又是掌握国家政权的执政者，因而党制定的路线方针政策正确与否，不仅关系到党的生死存亡，而且关系到国家的安危治乱。从50多年的执政经历来看，我们党既有许多成功的经验，也有许多失误的教训。诚然，党所出现的失误最终都是依靠自己的力量纠正的，这是我们党英明之所在。但我们也不能因此不去思考问题的另一面，即党能否通过有效途径防止重大失误的发生，并尽量减少失误，减轻失误所带来的危害。对此，邓小平指出：“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约。”[1-4]而各级国家机关、特别是权力机关通过宪法和法律的途径制约监督各级党组织应是其题中应有之义。
从政治原理上讲，我们国家的一切权力属于人民，而人民又是通过人民代表机关来行使国家权力的，人民权力的至上性和全权性，决定了人民代表机关权力的至上性和全权性，党应当接受人民的制约监督，决定了党也应当接受作为人民制约监督的最高形式的人民代表机关的制约监督。由于党与人民代表机关的关系实质上是党与人民的关系，因而党接受人民代表机关的制约监督，就是接受人民的制约监督。
从国家权力上讲，国家权力至上性和全权性的特点，决定了在国家权力覆盖的范围内，全社会都必须服从其制约监督。党的主张上升为国家意志的过程，也是国家权力机关对党进行制约监督的过程，党的主张总是以建议的形式向国家权力机关提出，这本身就是以承认和接受国家权力机关的制约监督为前提的；而国家权力机关对党的主张或表示赞成、或表示反对，或提出补充、或提出修改，这本身就是对党进行制约监督的具体表现。如果否定这一点，那就会把国家权力机关仅仅看作是使党的主张变成国家意志的表决机器，与国家权力机关的法定地位格格不入。
从法律上看，人民代表机关对党组织的制约监督是有依据的。我国宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”在这里，各政党当然包括共产党。我国宪法还规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，地方各级人大在本行政区内，保证宪法和法律的遵守执行。如果人大及其常委会对党组织不能制约监督，那么上述各项规定就会在很大程度上被打了折扣。
从党章上看，“党必须在宪法和法律范围内活动”作为一项重要原则明确载入了党的章程。其基本含义是，党的一切组织和党员都没有凌驾于宪法和法律之上的特殊地位，没有超越于宪法和法律之外的特殊权力，任何人，只要严重地违反了宪法和法律，不管其职位多高，权力多大，资格多老，都要绳之以法。党章的这项规定，实际上是对党组织必须接受国家权力机关的制约监督的明确肯定。
(三)我国政治体制改革的必要条件
我国政治体制改革有许多有利因素。改革开放25年，我国的国民经济持续增长，综合国力不断增强，人民生活水平显著提高。1979—2002年我国GDP年增长率高达9.7%，为世界同期经济增长最快的国家，已经成功地实现了“三步走”战略目标的前两步。这就为政治体制改革奠定了雄厚的物质基础。经过25年的大胆探索和稳步推进，我国政治体制改革取得了显著成就，积累了宝贵经验。与改革开放前相比，我国的政治生活已经发生了巨大变化，在建设社会主义民主政治和法治国家的道路上迈出了坚实的步伐。通过政治体制改革，全党和全国人民的民主意识、法制意识和参政议政能力得到了很大提高，对社会主义民主发展规律和特点的认识进一步深化。这就为政治体制改革奠定了有利的政治基础。根据社会发展的实际，自觉把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来，冲破一切妨碍发展的思想观念，改变一切束缚发展的方式方法，革除一切影响发展的体制弊端，已经成为全党和全国人民的广泛共识。这就为政治体制改革奠定了牢固的思想基础。
诚然，我国政治体制改革也面临许多不利因素。我们党在反复强调要继续推进政治体制改革的同时，又反复强调政治体制改革必须在党的领导下有计划、有步骤、有秩序地进行，这正是现实中推进政治体制改革健康发展的因素与制约政治体制改革健康发展的因素同时并存的理论表现。要确保政治体制改革顺利进行，正确认识和处理这些因素是必不可少的。
在《党和国家领导制度的改革》这篇讲话中，邓小平曾意味深长地指出：“现在提出改革并完善党和国家领导制度的任务，以适应现代化建设的需要，时机和条件都已成熟。这个任务，我们这一代人也许不能全部完成。但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确立正确的方向。”[3-1]如果说纪念伟大节日的最好办法就是致力于完成摆在我们面前的历史任务，那么在以胡锦涛同志为总书记的党中央的领导下，高举邓小平理论的伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，把我国政治体制改革继续推向前进，对于纪念十一届三中全会召开25周年来说，就属于这种办法。“我们肩膀上的担子重，责任大啊!”
收稿日期：2003-07-30；修回日期：2003-09-01
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