当代西方国家公共服务组织结构变革——基于服务需求复杂性的分析框架，本文主要内容关键词为：复杂性论文,组织结构论文,西方国家论文,公共服务论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在公共服务需求日趋复杂性的过程中，当代西方国家公共服务改革实践也经历了一个组织结构变革的应对过程。在这个过程中，各种组织结构要素不断地发生变化和优化组合，从而导致组织结构持续地进行变革。笔者首先对组织结构变革的理论与基本要素进行分析，然后以公共服务需求复杂性为基础，对变革过程中公共服务组织结构基本要素进行缕析，找寻这些要素排列组合的内在规律，从而构建一个基于公共服务需求复杂性的当代西方国家公共服务组织结构变革的基本分析框架，为研究当代西方国家公共服务组织结构变革提供思路。
一、组织结构变革的理论阐释与基本要素
变革是事物变化的一种基本形式。《现代汉语词典》对变革的解释是“对本质的改变”(多指制度、法度而言)。百度百科的解释是“改变事物的本质”。一般来说，变革就是改变事物本质的一种基本形式，它具有废旧立新的含义。组织变革是变革的一种基本类型，它与组织本身一样历史悠久，古代埃及的法老或许为了建造金字塔而对组织进行过变革，成功建造中国长城的组织也一定经历了不断的变革过程。基督教的《旧约全书》(the Old Testament)也记载了第一次组织变革，涉及的就是我们今天所称的松散耦合系统。可以说变革组织不是全新的，但相对较新的东西是关于组织变革的研究。
学者们对组织变革进行过多种界定。Hage的组织变革观点具有代表性，他认为组织变革就是“组织形式的改变和转变，以便能够在环境中更好地生存”。范德文等把组织变革与发展理论区分为4种理论流派(见表1)。
这4种理论流派说明了组织变革是一个持续的发展过程。组织结构变革实质上就是组织结构的基本要素的优化排列组合。组织结构是描述组织的一个框架体系。罗宾斯指出：“组织结构是对组织的复杂性、正规化和集权化程度的一种量度。”在此基础上，他具体分析了一般意义上组织结构的3种成分：(1)复杂性(Complexity)，指的是组织分化的程度。(2)正规化(Formalization)，指的是组织以规则和程序引导员工行为的程度。(3)集权化(Centralization)，指的是考虑决策制定权力的分布，即实行分权化(Decentralization)。
也有学者从组织结构量度的视角，进一步具体分析了公共组织结构集权化、正规化、分权化的3个维度：(1)权力的集中是衡量公共组织中权力和权威在组织高层的集中程度，对组织权力集中的衡量可以通过研究组织决策过程而获得。(2)组织的规范化程度是指公共组织的结构和工作程序在多大程度上由组织规则和条例等明文规定。(3)复杂化是衡量公共组织中部门单位的数量、层级的数量和专业分工的数量等情况。一般可以采取横向衡量、纵向衡量和纵横结合衡量的方式来测度公共组织的复杂化程度。
上述3个维度无疑构成了组织结构变革的基本维度。理查德·L·达夫特在此基础上把组织结构的维度扩展到8个方面：(1)规范化通常用组织中书面文件的数量来衡量。这些文件包括工作程序、工作描述、规章和政策手册等，主要描述组织的行为和活动。(2)专门化也被称为劳动分工，是将组织的任务分解成为单个工作的程度。(4)权力层级是描述谁向谁报告以及每个管理者管理的跨度。(5)复杂性是指组织活动或子系统的数量。(6)集权化是指有权做出决策的层级。(7)职业化特性是指雇员的培训和正规教育程度。(8)人员比率是指组织人员在不同部门及功能间的配置。
概而言之，权力、机构、规则和人员等都是组织结构的基本要素。这些要素构成了公共组织的“显结构”。除“显结构”要素外，公共组织还具有“潜结构”要素。因为组织结构不仅仅是职位、职权、人员、管理层次和职能部门的排列与组合，从心理学的角度和行为科学的角度来看，组织结构更重要的是组织当中人的协作和配合。组织当中人的目标价值、观念、态度、气质和情感等方面的相互关系可以称之为组织的“潜结构”因素。可见，组织结构变革是组织的“显结构”与“潜结构”共同变革的综合表现。
二、公共服务组织结构变革的分析框架构建
要构建当代西方国家公共服务组织结构变革的分析框架，既要借鉴一般组织结构变革的理论的精华，也要分析公共服务组织结构变革的特殊性，更要把握公共服务组织结构变革的动力基础。
1.公共服务组织结构变革的动力基础
当代西方国家公共服务组织结构变革的动力基础是服务需求复杂性，它要表现为渐增性、多样性和交叉性3个基本特征。
(1)公共服务需求的渐增性。公共服务需求的渐增性是衡量公共服务需求规模总量的一个基本变量，是指公共服务需求的总量不断增加的特性，表现为一个持续增加的过程。当代西方国家公共服务需求的发展更是清晰地说明了其渐增性特征。这种渐增性既表现在横向需求份额的增加，也表现为纵向需求份额的增加。从横向看，OECD 一些国家医疗保健消费情况显示出强大的需求份额，其中，20多个国家人均医疗保健支出2885美元，占GDP的9.31%。这表明，医疗保健成为西方国家公共服务需求的一个重要组成部分。随着一个国家经济社会的发展，医疗保健支出比例逐步上升，如美国人均医疗保健支出为6102美元，占GDP的15.1%。从纵向看，公共服务需求的渐增性更为显著。随着各国国民生产总值的增加，西方各国的公共服务支出也相应地增加。以部分经济合作组织国家的卫生服务支出为例，在1970-1997年的20多年间，其卫生服务支出都呈稳步上升的趋势。尤其是美国，不仅起点高，而且增长也快。从1970年占国民生产总值的7.3%上升到1993年的14%，几乎增加了一倍。
(2)公共服务需求的多样性。公共服务需求多样性是指公共服务需求的个性化内容与表现形式多样化。在公共服务需求呈现渐增性的同时，也表现出多样性的特征，二者往往是以成正比的方式增加。当代西方国家公共服务需求的多样性主要表现为公共服务物品类型的多样化。世界银行在《1997年世界发展报告》中将政府提供的公共产品和公共服务分为纯粹的公共物品和混合的公共物品两大类。从公共产品类别看，公共服务的需求极其丰富：既有包括国民经济发展战略与中长期指导性规划、财政政策、收入分配政策、产业政策、技术开发与资源开发规划、基础设施建设和重点工程建设等经济类公共产品需求，也有外事、国防、公安、国家机关管理和海关等政治类公共产品的需求；既有社会福利、社会保障、社会救济、社区自我管理和基层政权建设、公共设施管理和公共事业管理、环境保护与污染治理、卫生保健与疾病防疫等社会类公共产品，也有教育、科技、文化战略和法规，以及义务教育、高等教育资助、科学普及、民族文化建设、群众性体育活动等文化类公共产品的需求。可见，当代西方国家公共产品需求的种类是传统社会所无法比拟的。
(3)公共服务需求的交叉性。公共服务需求的交叉性是指某一公共服务需求问题在内容上具有交叠、交互和模糊等交叉性特征，它需要多个公共服务组织或机构协同工作，才能够有效地满足其需要。公共服务需求的交叉性在学术上也被学者们称为“邪恶问题”(wicked problems)。“邪恶问题”是现代社会发展及社会问题复杂化的产物。Rittel和Weber在《规划的一般理论中的困境》(1973年)一文中最早研究了“邪恶问题”。文章指出：“现在社会问题通常是‘不良定义的’(ill-define)，必须依靠政治性判断，而不是科学标准的测量。正是从这个意义上说，许多公共政策的问题都是‘邪恶的’。”在全球化背景下，“邪恶问题”成为当代西方国家公共服务需求中的重要内容，如预防犯罪、污染治理、反恐斗争和社会救济等公共服务需求问题都具有“邪恶问题”的性质。随着社会变化速度的加快，这些“邪恶问题”进一步趋向复杂化，更加需要多个公共服务组织或机构跨越组织边界进行协同作战，才能有效地解决。
2.公共服务组织结构变革维度及要素选择
公共服务组织结构变革自20世纪70年代末以来，一直是西方国家理论界与实务界的热门话语。其中最引人注目的公共服务组织结构变革理论当数戴维·奥斯本等人提出的“政府再造”理论。奥斯本等人在《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》、《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》等书中对“政府再造”的原则和基本战略进行了详细的阐述。奥斯本等人认为，“政府再造”就是要对公共体制与公共组织进行根本性转型，以大幅度提高组织效能、效率和适应性，以及创新的能力。“政府再造”可以通过目标、激励、责任、权力和文化5个杠杆，从组织目标、组织激励、责任机制、权力结构和组织文化5个方面入手。这“五C战略”的5个杠杆成为推动公共服务组织结构变革的一些核心要素。
公共服务组织是组织的一种基本类型，它具有组织结构的一般化要素，也具有一些自身的独特要素。除权力、机构、规则和人员这些要素外，组织职能和机制也是两个重要的构成要素。其一，公共服务组织的主要职能就是有效、高质地提供公共服务。职能是公共服务组织结构不可或缺的部分。其二，责任和信任关系等隐性要素对公共服务组织间结构的形成具有十分重要的影响。因此，公共服务组织结构变革的基本要素既包括权力、机构、规则和人员等显性要素，也包括责任、信任、目标价值和观念等隐性要素。公共服务组织结构设计一般包括职能设计、部门设计、管理层次与管理幅度设计、职权设计和管理规范设计等基本内容。这些要素构成了公共服务组织结构变革的基本维度。
那么，在这个变革过程中，组织结构的哪些基本要素发生了变化？笔者首先对组织结构的一般演变过程进行分析。有学者认为“组织结构正是在长时间的分化与整合的基础上演变而来的，后者是前者的基础，前者是后者的必然结果。”一般认为，组织结构主要是水平分化与垂直分化。水平分化也称为分部化，就是按照一定标准对组织进行横向分割，形成各个部门和单位，具体可以按照功能、程序或设备、人或物质，以及地区进行分部化。垂直分化也称为层级化，就是按照组织的垂直面向进行分化，从而形成层级节制的体系。一个大规模的组织通过垂直分化一般形成高层管理职位、中层管理职位、低层管理职位和基层员工单位4个组群或阶层。通过水平分化和垂直分化就形成了组织结构的横向与纵向联系，即通常所说的管理层次与管理幅度。研究表明，管理层次和管理幅度在一个组织中成反比关系。
上述组织结构变革的两个基本维度无疑是公共服务组织结构变革必须具备的维度。但是随着公共服务组织面临问题的复杂化，其组织结构也日趋复杂。传统的管理层次与管理幅度所构成的二维分析结构的问题和弊端日益突显出来，仅仅依靠这个二维分析架构，公共服务组织难以适应复杂性公共服务需求的要求。因此，一种三维的组织结构分析框架逐步得到学界的认可。有学者主张，在传统二维结构的基础上增加一个管理深度的维度，构成组织结构的三维分析模型。“管理深度即是对组织本身干预的程度，管理深度是软性标准，其衡量的指标有工作任务、工作职能、工作量等，它是无形的，尽管我们看不到，也摸不着，但是它是实实在在存在着的，我们能感受到它在组织中的作用。”也有学者具体分析了组织结构复杂性的三要素：一是水平分化(horizontal differentiation)，即将组织要执行的任务进一步加以区分的方式；二是垂直(或等级)分化(vertical or hierarchical differentiation)。目前的研究已经用到描述等级的直接指数；三是地域分散(geographical dispersion)。这是水平分化或垂直分化的一种形式，指活动与成员可以根据水平或垂直功能通过权力中心或任务的分割来实现地域分散。理查德·H·霍尔还指出：组织结构复杂性可以从三方面衡量：横向、纵向和空间。纵向的复杂性是层级的数量；横向的复杂性是横向跨越组织的部门和工作的数量；空间的复杂性是指组织结构要素在地理位置方面分布的数量。
因此，公共服务组织结构变革除了纵轴结构与横轴结构外，还应具有第三轴结构，即空间轴结构。空间轴结构指公共服务组织或机构在地理位置上所分布的数量，以及它们所形成的跨组织边界的组织结构。笔者首先以政府这种主要的公共服务组织为范例，分析公共服务组织结构变革的纵横两个维度，然后再分析政府组织、非营利组织和私人组织，以及各种公共服务机构在地理位置上分布所形成的空间轴结构。
3.“一性三轴六要素”分析框架的构建
公共服务组织结构变革是一个包含了多种要素的优化组合过程。因此有必要确定：哪些是非核心或派生的要素；不同的要素在公共服务组织结构变革维度上的权重有什么不同；核心的组织结构要素之间具有哪些内在的联系；它们是如何进行优化组合推动着当代西方国家公共服务组织结构持续性进行变革的。
笔者在此从当代西方国家公共服务组织的三轴结构来具体分析上述问题。对公共服务组织的纵轴结构而言，集权与分权关系到公共服务组织结构的权力和权威集中程度与分化程度，它对公共服务组织结构的纵向层级关系具有重要的影响。公共服务组织是采取分权结构还是集权结构将导致其行为上的显著差别，权力关系的调整成为公共服务组织纵轴结构变革的一个重要内容，因此，在当代西方国家分权化改革的背景下，以权力要素为主来考察当代西方国家公共服务组织纵向结构变革的基本状况。对于公共服务组织的横向结构来说，政府组织职能转变，政府组织内部以提供公共服务为目的的公共服务执行机构的数目和公共服务人员的增减状况是影响公共服务组织的管理幅度的几个重要的因素，它们的优化组合状况反映了公共服务组织横向结构变革的基本内容，由此把机构、职能与人员作为基本要素来考察当代西方国家公共服务组织横轴结构的变革状况。对公共服务组织的空间轴结构来说，一些跨部门公共服务协议、工作程序和合作协议框架等组织结构性规则对于各种公共服务组织形成跨界性的协同结构起着刚性的约束作用，而组织间的责任共享和信任关系对于各种公共服务组织形成跨界性的协同结构起着软性的支撑作用。因此，笔者主要通过考察规则与机制这两个要素来分析公共服务组织空间轴结构的变革状况。
于是，与上述公共服务需求复杂性3个方面表现对应的是公共服务组织结构变革的纵轴、横轴与空间轴3个不同的维度；权力、机构、职能、人员、规则和机制则是公共服务组织结构3个维度变革的具体展开要素。这样，就形成了一个以公共服务需求复杂性为决定性动因和以组织结构要素为核心内容的“一性三轴六要素”的当代西方国家公共服务组织结构变革的分析框架(见表2)。
三、分析框架的主要学理价值及需要注意的问题
“一性三轴六要素”的当代西方国家公共服务组织结构变革的分析框架是以公共服务需求复杂性为基础，根据当代西方国家公共服务组织结构变革的3个维度及其主要要素构建起来的，它具有5个方面的学理价值：
第一，这一分析框架较好地体现了公共服务需求复杂性对公共服务组织结构变革的决定性作用。公共服务需求复杂性从根本上决定了当代西方国家公共服务组织三轴结构的变革内容。这为我们建立一种以适应公共服务需求复杂性为主线的公共服务组织结构变革的理论模型提供了基础与可能。
第二，这一分析框架可以从政行调适系统的关系中解释当代西方国家的公共服务组织结构变革内容。政行二分法不仅是行政学理论的重要原则，而且是一种既定的研究方法，主要的行政学理论都是在政行二分法的前提下进行理论体系建构和实践方案设计的。古德诺在《政治与行政》一书中指出：“政治是国家意志的表达”，“行政则是国家意志的执行”，“实际的政治需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。因此“政治必须对行政有一定的控制”。这就是著名的“政行调适”的思想，即政治必须对行政进行适度的控制，才能实现真正意义上的“政行协调”。在西方国家分权化改革过程中所产生的各种公共服务执行机构，它们只有在表达机构的适度控制下提供公共服务，才能在公共服务组织结构中实现真正意义上的协调。
第三，这一分析框架可以从组织分化的视角具体分析当代西方国家公共服务组织结构变革的实际状况，并找出存在的问题。在新公共管理改革浪潮的推动下，当代西方国家在政府核心部委之外设立了大量的政府实体，如执行机构、代理机构、权力主体及其他类型的机构，形成了一种组织分化的态势。通过这一分析框架可以从组织分化的视角来研究如下两个问题：这些公共服务机构及实体是如何形成以伙伴关系为纽带的组织结构的？这种组织结构又是怎样地提供公共服务的？
第四，这一分析框架可以从文化整合的视角分析当代西方国家公共服务组织结构各要素的内在关系与协同工作机理。组织文化是雇员共享的价值观、信念、理解与标准等的基本组合，是公共服务组织结构变革的一个重要的关联性维度。当代西方公共服务组织的空间轴结构在一定意义上是一种跨组织边界的软结构，文化整合至关重要。
第五，这一分析框架可以从宏观到微观、从政府组织到基层官僚及一线公务员，系统而全面地分析当代西方国家公共服务组织结构变革的内涵、特点、基本形式与运作效果等，使我们对当代西方国家公共服务组织结构变革获得一种总体上的认知。
尽管“一性三轴六要素”的分析框架能够全面而系统地分析当代西方国家公共服务组织结构变革的整个过程，并深刻地揭示其变革的内在规律，但也有可能忽视一些组织结构要素及相关内容，因此需要注意如下问题：
首先，“一性三轴六要素”不是彼此孤立分开的，它们之间具有很强的内在联系。“一性”即公共服务需求复杂性是这些要素发生变化的一个决定性动因，它决定着其他要素的变革。反之，公共服务组织结构变革的最终目的也是为了更好地满足公共服务需求复杂性的要求。这“三轴六要素”之间是彼此联系、密不可分的，把它们分列在公共服务组织结构变革的3个轴中，一方面是考虑到它们在每个轴中的作用权重；另一方面，这样划分更多地是为了提供研究的方便。事实上，3个变革轴之间的要素也有可能存在于同一个轴中，推动着公共服务组织结构的变革。如纵轴的分权化变革，也同样存在于公共服务机构的建立和政府职能的转变之中，尤其是市场化分权，更是一种典型的政府职能卸载过程，因此把市场化分权中的民营化相关内容放在横轴中的“卸载”中考察。而横轴中的建立公共服务执行机构、转变政府职能、增加政府雇员和临时性员工等，也离不开权力的分化与集中，尤其是大量执行机构的建立，本身就是政府重组的一个内容。之所以把它置于横轴中考察，就在于执行机构承载了大量的公共服务职能，同时也使政府的管理幅度扩大了。空间轴中的规则变革和机制建立在纵轴和横轴中也同样存在，甚至可以说规则和机制的建立贯穿于公共服务组织结构变革的始终。同时，纵轴与横轴的公共服务组织结构变革更是互相促进的，并且推动着空间轴组织结构变革。空间轴实质上是纵轴和横轴组织结构变革进一步发展的表现。因此，“一性三轴六要素”的分析框架是一个以点带面的复杂性互动式网络(如图1所示)。
图1 基于服务需求复杂性的当代西方国家公共服务组织结构变革关系图
其次，作为一种全面化与系统化的分析框架，可能会忽视对某些特殊情况的关注。当代西方国家公共服务组织是一个庞大的组织类型体系，除政府这种主要的公共服务组织外，还存在着各种非营利组织及政府与企业中设立的各种服务执行机构。我们在研究公共服务组织结构的纵轴与横轴变革时主要以政府组织为研究对象。事实上，当代西方国家的非营利组织也形成了独特的组织结构和治理机制。例如，当代西方国家的非营利组织具有董事会领导下的独特的治理结构。非营利组织的治理结构也很值得研究，但由于非营利组织与政府组织在结构设计上都是采取分部化与分层化设计的原则，并不具有显著的差别，因此，在研究当代西国家公共服务组织结构变革的纵轴与横轴上就以政府组织为代表展开研究，同时尽可能地兼顾讨论一些政府之外的公共服务组织(如大学、医院等)的组织结构变革情况。
最后，这一分析框架由于试图把公共供求理论运用到公共服务组织结构变革的过程中来，因此把公共服务需求作为组织结构变革的决定性动因，但这也导致不能同时兼顾信息技术、组织目标和组织战略，以及其他组织外部环境对公共服务组织结构的影响作用。对于这些内容需要我们把它们放在公共服务需求复杂性及公共服务组织结构变革的相关背景材料中讨论及研究。