20世纪50年代美国的南亚政策探析

张 瑾

(中国社会科学院 世界历史研究所，北京 100006)

摘 要： 20世纪50年代美国多次出台了针对南亚的外交战略，美国国家安全委员会的档案文件中对南亚的政策涉及印度、巴基斯坦、阿富汗、锡兰和尼泊尔。当时是冷战初期，美国的南亚政策是为冷战服务的，最终目标是遏制共产主义。美国国家安全委员会文件对南亚的战略包括了对南亚的局势分析、政策目标和具体行动方案等方面。美国这一时期的南亚政策一定程度上取得了进展但也存在复杂的危机。通过研判20世纪50年代美国南亚战略的转变，可以更好地了解冷战初期美国对南亚从不甚关注到越来越重视的外交政策风向的转变过程和深刻内涵。

关键词： 美国；南亚；外交政策；美国国家安全委员会

20世纪50年代的美国南亚政策以1954年美国和巴基斯坦结盟为节点分为两个阶段。美巴结盟之前，杜鲁门政府初识南亚的重要性，希望稳定南亚形势，防止苏联势力进入该地区。1953年艾森豪威尔上台后先后多次出台南亚政策，针对南亚五国开展行动。美国在军事和经济上援助巴基斯坦的同时，也对印度展开援助，旨在避免印度投靠苏联。美国这一时期的南亚政策一定程度上取得了进展但也存在复杂的危机，可以说，美国是抱着均势的心理在印巴两国的矛盾摩擦中蹒跚而行。

这一研究国外相关成果较多。帕尔默关注了1947-1964年南亚各国的情况，认为在美国的外交关系中没有比印度次大陆更为复杂的了。帕尔默认为美国的目标应该是寻求和改善与印巴的合作，而不是用政治、经济及军事压力将复杂问题的“解决方案”强加给它们。甘谷力以印巴为重点对美国外交进行了宏观的理论阐述，以肯尼迪政府及之后的外交政策为主，认为印度是此境遇的受害者，而不是积极的参与者。麦加尔从冷战角度论述了1945-1965年英美两国在南亚的外交政策，认为美巴联盟是一个承受空前压力的联盟。罗特从性别和东方学的文化角度对美国和南亚的关系进行阐释。其他相关论文还包括1950-1960年美国对南亚和东南亚的援助、1941-1961年美国的和平运动与亚洲的关系等。[注] Norman D. Palmer, South Asia and United States Policy , Boston: Houghton Mifflin Company, 1966； Shivaji Ganguly, US Policy Toward South Asia , Boulder: Westview Press, 1990; Paul M. McGarr, The Cold War in South Asia :Britain ,the United States and the Indian Subcontinent 1945-1965 , New York: Cambridge University Press, 2013; Andrew J. Rotter, “Gender Relations, Foreign Relations: The United States and South Asia, 1947-1964”, The Journal of American History , Vol. 81, No. 2 (Sep., 1994), pp. 518-542; Jeannette P. Nichols, “United States Aid to South and Southeast Asia, 1950-1960”, Pacific Historical Review , Vol. 32, No. 2 (May, 1963), pp. 171-184; Charles DeBenedetti, “The American Peace Movement and Asia, 1941-1961”, Pacific Historical Review , Vol. 50, No. 2 (May, 1981), pp. 192-214.国内针对20世纪50年代美国南亚政策的研究成果不多，王琛研究了1947-1963年美国的南亚均势政策的发展过程，认为这一政策失败的根源在于印巴矛盾重重的南亚困境。更多的成果关注的是美国对单独某个南亚国家的外交政策，或是战后美国对外经济援助、美国对第三世界国家经济外交、国际防扩散体系等方面。[注] 参见王琛《美国外交政策与南亚均势(1947-1963)》，南京大学1999年博士论文；赵学功《当代美国外交》，北京：社会科学文献出版社，2012年；李庆余等《美国外交传统及其缔造者》，北京：商务印书馆，2010年；娄亚萍《战后美国对外经济援助研究》，上海：上海人民出版社，2013年；朱立群等主编《国际防扩散体系：中国与美国》，北京：世界知识出版社，2011年；谢华《冷战时期美国对第三世界国家经济外交研究(1947-1969)》，北京：人民出版社，2013年。

美国这一时期的南亚政策服务于其整个冷战战略，旨在遏制苏联、抵制共产主义、维护美国利益的基本点是学界的共识，不少研究也运用了美国外交文献档案，但大部分成果都将美国的南亚政策局限于印巴两国，忽视了其他国家和地区。充分利用美国国家安全委员会的档案文件对20世纪50年代美国的南亚政策进行分析的论文并不多见。

美国国家安全委员会的档案文件记录了美国政府出台对外政策的过程，其文献有重要的研究价值。随着档案解密研究的不断扩展和深入，有必要对这一时期的美国南亚政策做更多的梳理，通过研判美国国家安全委员会对南亚战略的转变，可以更好地了解冷战初期美国对南亚从不甚关注到越来越重视的外交政策风向转变的过程和深刻内涵。本文主要是针对美国国家安全委员会的外交档案对美国的南亚外交政策进行解读。20世纪50年代的档案文件中美国南亚政策的考虑范围明显指向了5个国家，那就是印度、巴基斯坦、阿富汗、锡兰和尼泊尔。1951-1959年美国国家安全委员会有多次针对南亚的局势分析的外交报告。[注] 本文主要涉及的报告包括1951年1月5日NSC 98，1951年1月22日NSC 98/1，1954年2月19日NSC 5409，1956年12月7日NSC 5617，1957年1月10日NSC 5701，1959年7月22日NSC 5909。其中NSC 98是NSC 98/1的草案版，这两个版本的区别主要在于NSC 98报告中包括了一份国家安全委员会工作人员对美国的南亚立场的研究，主要从政治、经济和战略方面进行了考量。在讨论美国冷战初期的南亚政策时，学者们用得多的是NSC 98/1，如果回到更为原始的NSC 98文件，可以看到美国对南亚的更多考虑。NSC 5617是NSC 5701的草案版，一些具体的差异将在文中指出。 1951年美国针对南亚的报告名为《美国关于南亚的立场》，而1954年以后称为《美国对南亚的政策》。20世纪50年代是冷战的初期，美国的南亚政策最终目标是遏制共产主义，基于这个大目标，这一时期美国对南亚的战略可以从对南亚的局势分析、政策目标和具体行动方案这三个方面来具体分析。

一、 对南亚局势的分析彰显利益诉求

(一)南亚整体局势

在1951年1月22日NSC 98/1报告中，美国明显将南亚政策的重点放在了印度和巴基斯坦上。该报告开篇就提到“美国关于南亚的目标是改善美国的安全。在这方面，印度和巴基斯坦是该地区的主要国家”[1](P.1)。NSC 98/1出台前的报告草案NSC 98中附有《国家安全委员会工作人员关于美国对南亚立场的研究》，其中有大量对南亚整体局势的评估。评估认为中国的崛起对美国意味着南亚的重要性大大增加；如果印度和巴基斯坦由不友好的政权统治，将对美国的国家安全构成严重威胁；次重要但仍然重要的是在阿富汗、锡兰和尼泊尔存在自由、稳定和对美友好的政府。[2](P.5)评估将南亚各国在美国对外关系中的重要性做了一一解读，阐释了美国对这一地区引起重视的必要性，“将印度和巴基斯坦丧失给苏联集团将构成重大的灾难；损失锡兰将是严重的，因为它作为通信中心和作为重要海军基地有着重要地位；损失阿富汗和尼泊尔虽然不那么严重，但仍将大大增加对印度和巴基斯坦的压力”[2](P.12)。报告指出，南亚国家由于存在人口众多、资源不足、生活水平低下等问题，为共产主义渗透提供了契机。

总的来说，美国这一时期制定南亚政策的初始阶段积极寻求了英国的支持和帮助，希望利用英国的传统影响来加深南亚与西方的联系。美国还利用英国主导的科伦坡计划[注] 1950年由英国倡导的科伦坡计划通过以资金和技术援助、教育及培训计划等形式的国际合作来加强南亚和东南亚地区的社会经济发展。20世纪50年代中期美国已经成为科伦坡计划的最大资助国。1958年美国取代英国成为该计划的控制国。 ，用成为最大出资国的方式在这一计划中最终喧宾夺主，进一步掌握了主导权。

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1957年初的NSC 5701中对南亚形势的分析进一步体现了南亚对美国的重要性。“南亚已成为具有重大国际重要性的地区。次大陆的五个国家的人口约为5亿，占世界人口总数的20%。”[4](P.1)报告还分析了南亚欠发达国家的一般政治特征，如不结盟、反殖民主义、经济发展的愿望、区域内争议。美国认为苏联正积极进行外交、宣传和经济活动以增强其在该地区的影响力。

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(二)印度和巴基斯坦局势

印度和巴基斯坦无疑是美国南亚政策的重点关注对象。1951年的NSC 98/1报告分析了亚洲大国的形势，认为，“印度被共产主义势力范围(的国家)打败将意味着实际上整个亚洲都将失去；这将对美国的安全地位构成一个严重的威胁。……特别是印度，还有巴基斯坦，拥有在整个亚洲具有伟大声望的领导人；未来这些国家外交上和在联合国的支持是非常重要的；特别是印度有一些对我国国防有重大但不是极为重要的战略物资……”[注] 参见National Security Council Report, NSC 98/1, pp. 1-2。NSC 98中为“印度被共产主义势力范围(的国家)打败将意味着实际上整个亚洲都将失去；这将对美国的安全构成一个最严重和威胁性的打击。中国的损失，对印度支那和东南亚的平衡的直接威胁，侵略西藏和朝鲜的逆转，大大增加了南亚国家的政治、战略和资源潜力对美国的重要性。特别是印度，还有巴基斯坦，拥有在整个亚洲具有伟大声望的领导人；这些国家外交上和在联合国的未来的支持是非常重要的；特别是印度有一些对我国国防有重大但不是极为重要的战略物资；所有这些考虑都强调了继续在南亚，特别是在印度和巴基斯坦的自由和非共产主义政府的政治和战略必要性，以及继续改善该地区的稳定的必要性”。参见National Security Council Report, NSC 98, p.1。 。这一报告在措辞上与草案有少许差别，但大致意思趋同。

1951年的报告中反复提及美国在南亚的政策将与英国协调行动以实现共同目标，“美国将继续通过安全理事会和其他适当方式发挥其影响力，以便在解决问题方面取得进展，但应建立在英国和英联邦带头采取行动的基础上”[2](P.7)。报告认为，南亚国家与英国和英联邦之间的密切和友好关系符合美国的国家利益，并希望英国尽可能继续承担他们在该地区主要利益涉及的相关责任。英国国民在南亚保留了大量投资和商业利益，英国已向该地区政府提供军事、经济和其他援助。1954年报告提到印度、巴基斯坦和锡兰是英联邦国家的成员。这种纽带关系可被利用以促进美国在该地区的目标。在锡兰问题上，支持英国保留自由世界在和平时期或发生战争时所需的军事设施。1957年报告继续强调锡兰的英国军事基地保留问题，并提出在可行的范围内，施加美国的影响力，以确保英国在锡兰使用军舰、领空和通讯设施的权利。美国对英国在南亚的政策和动向极为关注，如中情局的报告中就提到印度和英国于1955年12月签署了一项协议，规定两国在促进和发展和平利用原子能方面的密切合作。英国为印度的第一个反应堆提供了浓缩铀燃料元素。[注] Scientific Intelligence Report, Central Intelligence Agency, MORI DocID 1107180, “Indian Nuclear Energy Program”, Confidential, March 26, 1958, Weapons of Mass Destruction, WM00026, National Security Archive, p. 7. 1959年报告提到，印度和巴基斯坦继承了英国健全的管理和良好的行政事务的传统以及一种共同的语言——英语；继续提及了锡兰的前英国海军设施，对其保持了1957年报告的态度；提及在军事方面力求说服英国与美国合作。

1954年的报告分别剖析了印巴两国情况，认为“美国在南亚的政策必须特别强调该地区的主要强国——印度和巴基斯坦”[3](P.4)。美国认为这两国都非常需要外部援助来实现自己的潜力。报告进一步提到南亚的有效军事防卫取决于该地区各国之间以及与西方强国的军事合作，印度的“不结盟”政策是最大的阻碍。而巴基斯坦表示愿意通过与土耳其的地区约定或直接与美国建立更密切的国防关系。由于印巴关系的复杂化，美国已经预想到对巴基斯坦的军事援助可能会使印度与苏联集团的关系更近。

1957年的报告分析了印度的经济发展形势和对巴基斯坦的援助存在的问题。报告认为，印度的第一个五年计划(1951-1955年)取得了重大进展，但仍面临持续的失业和就业不充分等问题，这使印度第二个五年计划有了更高的目标。巴基斯坦存在政治长期不稳定、经常性的经济危机以及与其邻国特别是与印度的关系持续受挫等问题。NSC 5701在草案NSC 5617的基础上增加了关于巴基斯坦军事问题的论述。

1959年的报告综合分析了印度的国内政治、经济发展以及存在的问题，认为印度经济发展的程度将产生国际政治影响。[5](P.5)报告强调一个强大的印度将成为在亚洲背景下共产主义替代方案的成功例子，反之，一个弱小的印度将不太能够发挥有效影响力来对抗中国在南亚和东南亚的影响力。另外，报告提出苏联将印度指定为在亚洲的主要目标。苏联对印度的攻势包括大规模的项目援助方案、贸易方案和技术援助计划。

(三)阿富汗、锡兰和尼泊尔局势

1951年的报告对这三国的情况并没有具体分析。1954年的报告中开始提及它们的情况，但也只是寥寥几笔，“尼泊尔严重依赖印度。阿富汗容易受到苏联经济和军事压力的影响。锡兰目前在中国营销其大部分的橡胶。与美国关系更密切的情绪障碍也存在……”[3](P.2)。

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1959年报告依旧提及阿富汗与巴基斯坦的争端以及阿富汗接受苏联提供的援助。美国认为有可能通过其在阿富汗的各种项目来取代阿富汗对苏联的依赖。锡兰政治局势不稳定阻碍其经济进步，但具有潜在的战略和政治重要性。尼泊尔在中苏与印度的利益冲突中增加了重要性。美国将通过与印度进行密切但非正式磋商来防止尼泊尔陷入共产主义影响或控制之下，从而实现美国的利益。

1957年开始对这三国有了针对性的分析。报告提及阿富汗与巴基斯坦的争端、阿富汗接受了共产主义集团援助以及美国对其援助的情况和前景。报告提到“通过我们过去对多用途赫尔曼德河(Helmand River)项目的援助，确认了美国对阿富汗的经济前景承担着重大意义”[4](P.5)。这一点是在NSC 5617中没有的。报告指出，锡兰具有潜在的战略重要性，因为保留了英国的军事基地。另外，锡兰倾向于西方价值观和西方政治制度，似乎希望避免其与印度的关系严重恶化。锡兰对经济援助的需求为美国提供了潜在的可利用的政策杠杆。尼泊尔被印度当作一个虚拟的保护国，同时受到中国的关注。面对中国扩大的影响力，印度试图改善其在尼泊尔的地位。尼泊尔对印度企图干涉其内政外交感到很不安。美国将通过与印度进行密切但非正式的磋商来防止尼泊尔被中国控制。

(四)南亚问题中对英国的考虑

1959年的政治行动大体上是1957年的延续，在其基础上，寻求在该区域各国之间，特别是在印度和巴基斯坦之间建立理解，鼓吹对他们的安全的威胁不是来自其他南亚国家，而是在于中苏势力的威胁日益增加。继续寻求减少印巴紧张局势和仇恨的方法。对阿富汗和锡兰的政策与1957年基本保持不变。尼泊尔方面除了之前的政策，提到如果尼泊尔政府抵制共产主义，要预防它为了自己的利益而使美国卷入来反抗这些大国，但不排除符合美国利益的情况下参与。

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1954年出台了NSC 5409取代了NSC 98/1。这一报告对南亚局势的分析更加深入，提出美国要深切关注南亚的原因是“南亚在冷战中是一个主要战场，……(若)南亚被共产主义控制，虽然现在不是迫在眉睫，但将会是西方的一个严重的心理和政治失败”[3](P.1)。美国认为南亚所有政府都是独立的和非共产主义的，基本上对美国是友好的，其中一些国家目前在有限程度上与西方合作，而其他国家在美国的援助下可以成为今后有用的盟国。报告分析了各国与美国关系的远近，认为除了巴基斯坦外，在其他国家都存在各种阻碍，如南亚各国都存在不同程度的政治和经济困难，包括农业和工业不发达和人口压力，以及社会演变所造成的内部冲突，还有各国之间存在着激烈的争端。

二 南亚政策的目标步步为营

1951年美国在南亚的目标是：“1.发展美国与这一地区各国之间合理的持久的友好关系。2.使在南亚国家的非共产主义政府的力量得以继续，加强他们个体和集体的在亚洲抵抗共产主义帝国主义政策的能力和决心，以及它们与美国和志同道合的其他国家联手反对共产主义。3.增加南亚对解决亚洲出现的问题的参与、责任和贡献。4.在南亚发展一种态度，这种态度将在必要时有助于美国及其盟国获得和平时期或在战争时所需的设施，并防止苏联从这些国家获得军事支持或援助，不管是直接的或间接的。5.美国和友好国家获得该地区的资源和市场，并创造条件，导致南亚各国政府拒绝向苏联集团提供资源。”[1](P.2)我们注意到，在第2点的“共产主义”在NSC 98中原为“这一意识形态”[2](P.2)。可见，后来的文件旨在更加犀利地提出与共产主义对抗的目标。

1959年7月22日发布的NSC 5909着重强调了南亚作为冷战战场的重要性，“中国共产主义力量的迅速增长和苏联在南亚经济攻势的加剧似乎可能加大对未来十年自由世界在亚洲利益的威胁,……除了作为东南亚条约组织(SEATO)和巴格达条约(Baghdad Pact)成员国的巴基斯坦，该地区的国家都采取了中立政策。在印度和锡兰，共产党的力量是一个严重的问题”[5](P.3)。报告认为美国在南亚政策的困难在于这一地区各国的内部问题和国家之间的冲突对南亚的强大和稳定构成严重障碍。

1954年提出的目标是：“1.南亚强大、稳定和负责任的政府，对美国友好，具有抵制内部和外部共产主义的意志和能力。2.南亚国家之间以及它们与自由世界之间的伟大合作和更密切的联系，以及它们充分认识到它们的国家利益被实现。3.南亚国家基本经济的显著改善。4.在该地区的军事力量的姿态有助于地区稳定和保卫自由世界。”[3](P.6)相比之前的政策，这一阶段更为明确地提出了抵抗共产主义、与西方合作和军事上的要求。

1957年提出：“1.持续的非共产主义政府愿意并能够抵制来自内部和外部的共产主义讨好或压力。2.南亚各国政府和人民与自由国际社会的联系和确认得到加强。3.减轻南亚国家之间的紧张关系，以增强他们对共产主义战术的抵抗力，并加强他们与自由世界的联系。4.所有南亚国家都有强大、稳定和可能的普遍群众基础的政府。5.南亚各国的经济日益健康和发达。6.在该地区的军事力量的姿态有助于地区稳定和保卫自由世界。”[4](P.11)这一阶段试图协调南亚国家之间的关系及其政府的稳定，并进一步将它们拉向反共阵营。

1959年的目标是：“1.南亚的发展，特别是印度的发展，在亚洲背景下成功地取代共产主义。2.持续的非共产主义政府愿意并能够抵制来自内部和外部的共产党讨好或压力。3.加强南亚政府和人民与自由世界共同体的联系和认同。4.减轻南亚国家之间的紧张局势，以便预先阻止进一步的竞争性军事集结，增强对共产主义战术的抵抗力，加强它们彼此之间的联系以及它们与自由世界之间的联系。5.在所有南亚国家都有强大、稳定，并且如果可能的话，有广泛基础的政府。6.南亚各国日益健全和发达的经济。7.在该地区的军事力量将有助于地区稳定，并适当地捍卫自由世界。”[5](P.23)这一阶段强调印度的发展，继续拉拢南亚各国对抗共产主义，缓解南亚国家之间的冲突，避免内部消耗。

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三、 行动方案全面升级

(一)政治出击

1951年报告主要强调联合国的作用，支持南亚国家依附于联合国的各个组织，并为它们在这些组织中实现其应有地位提供友好援助，继续努力改善印巴以及阿巴的关系。1954年报告鼓励作为联合国会员国的南亚国家更多地参与联合国的所有活动，通过联合国和其他可行的手段解决各国之间的争端。向印度说明，美国并不是要通过向巴基斯坦提供军事援助来使巴基斯坦成为南亚占优势的国家，另外，克什米尔问题上美国没有别的动机或隐藏的目标；寻求发展印度最终参与反对共产主义的共同阵线等。支持巴基斯坦现任政府并努力确保任何后继政府不是由共产党控制的而且对美国友好；最大限度地利用巴基斯坦对西方的良好态度；争取巴基斯坦更多地参与反对共产主义的共同阵线。鼓励阿富汗改善其与巴基斯坦以及伊朗的关系，在其政府不对苏联屈服的情况下予以支持。以锡兰停止与中国的橡胶贸易，并表示愿意承担联合国义务为前提，考虑扩大技术援助和支持锡兰申请成为联合国会员国。鼓励尼泊尔继任政府实行有效控制并在印度援助下加强其国内安全和武装力量。

1957年提出，促进南亚非共产主义政府的延续，加强其反共的力量，鼓励其扩大和加强与自由世界的联系。在尊重印度“不结盟”政策的同时，设法阻止其为共产主义服务，在关乎美国利益时，利用印度在国际争端中进行调解。美国试图调解阿巴关系和加强阿富汗与自由世界的联系，同时减少其对苏联依赖的条件，并发展阿富汗与伊朗、土耳其和其他对西方友好的周边国家更密切的关系。锡兰方面，寻求防止其为共产主义服务。美国加强了对尼泊尔的关注，鼓励尼泊尔建立更强大、更稳定的政府，愿意并能够抵制共产主义等。NSC 5701在其草案NSC 5617的基础上增加了对反共战争的应对：“如果共产党公然侵略巴基斯坦，或即将或实际上有共产党企图从内部夺取控制，美国将履行《东南亚条约》规定的美国义务。如果巴基斯坦以外的一个南亚国家遭到公开的共产主义侵略，……如果联合国不能按前段所设想的应急措施行事，并且涉及到美国的重大利益，那么，美国考虑是否应该在联合国以外对侵略采取行动。”[4](P.12)

美国涉足南亚之前，南亚很多国家是英联邦的成员国和英国前殖民地，英国对南亚的影响不可忽视。20世纪50年代是一个转折时期，英美在南亚的影响力处于此消彼长的状态，从一系列的报告中我们可以清晰地看到美国对英国在南亚原有势力范围的步步接管。

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(二)军事行动

1951年提出尽可能满足印度和巴基斯坦以及其他南亚国家从其他来源无法获得的和内部安全、自卫合法需要或参与该地区的防卫所需的军事用品、设备和服务的要求。NSC 98/1中用“寻求在南亚获得美国政府可能认为是必要的那种军事权利”替代了NSC 98中“寻求在锡兰获得军事航空过境权和通信设施”。[注] 参见National Security Council Report, NSC 98/1, p. 5；National Security Council Report, NSC 98, p. 16。 1954年在军事方面提出了更具体的行动，“获得在南亚使用军事和战略设施，包括通信、过境和基本权利；在受到威胁和普遍敌意的情况下，在该地区的武力行使权。鼓励南亚各国参与与邻近地区的国家协调区域防务约定。向选定的南亚国家提供有限的军事援助，可偿还的或赠予的，有助于维持该地区的国内安全和防卫”[3](P.8)。美国还希望寻求保证，在一般战争的情况下，印度、巴基斯坦将在人力资源和战略设施上为与西方共同防御提供便利。美国鼓励巴基斯坦参与被认为符合美国利益的任何防务联合并特别考虑向巴基斯坦提供军事援助，包括赠款。美国还试图败坏苏联的名声和使苏联在阿富汗的进一步活动更困难，并鼓励阿富汗政府更坚决地抵制苏联的渗透。

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1957年报告进一步细化军事行动。美国提出在向巴基斯坦提供军事援助的5个注意事项，目的是保持目前对巴的军事援助方案不会有所增加。另外，美国希望阿富汗尽量减少对苏联的依赖，并寻求美国和其他自由世界的帮助。施加美国的影响力，以确保英国在锡兰使用军舰、领空和通讯设施的权利。报告还提到，美国将在国会授意的情况下对可能发生的南亚国家境内被共产主义者夺取控制权的情况下采取一切可行措施来阻挠其企图。NSC 5701报告后附有美国对南亚政策的财务附录。可从1955财政年至1960财政年的估计成本和计划支出表中看到，对巴基斯坦有军事援助、国防支持、技术支持、信息服务和教育交流5项支出，其他4个国家的支出项目包括的是发展支持、技术支持、信息服务和教育交流4项。也就是说巴基斯坦是当时南亚地区唯一正在接受美国军事援助的国家。但在随后的国防部关于军事援助的评论中提到，印度已被授权根据经修正的1954年“共同安全法”第106节获得了可偿还的军事援助。其资格开始于1951年3月16日。截至1956年9月30日，印度购买了34108283美元的设备，其中28853450美元已交付。[注] National Security Council Report, NSC5701, p. 24. 这与另外一份机密文件的情况是吻合的。1957年2月27日行动协调委员会《关于印度和尼泊尔的行动计划概况》草案中提到，“在紧张的印巴关系以及我们希望与印度和巴基斯坦保持友好关系的背景下，尤其重要的是，美国将军事合作延伸到印度所需的范围，只要它与我们的国家披露政策一致。印度拒绝1954年2月总统提出的可能从美国获得军事援助授予的建议。然而，印度于1951年与美国签订了一份可偿还的军事援助协定，从那时起，它购买了价值3800万美元的美国军用物资和服务。Operations Coordinating Board, “Outline Plan of Operations with Respect to India and Nepal”, Secret, February 27, 1957, Nuclear Non-Proliferation, NP00290, National Security Archive, p. 7.

1959年在NSC 5409的基础上更进一步体现出南亚均势的态度，美国试图说服印度和巴基斯坦接受将其军事能力限制在目前水平，但不牺牲他们抵抗共产主义侵略和维持国内安全的能力。继续向印度保证，美国不会对“果阿”(Goa)争端的是非曲直表态，并赞成通过和平手段达成的任何相互可接受的解决办法。鉴于1954年承诺下的军事援助方案，继续援助巴基斯坦，但同时试图降低其对美国援助的依赖。再次强调锡兰的战略地位，防止锡兰为共产主义服务。NSC 5909报告在附录中对1957财政年至1962财政年南亚支出项目做了费用估算。可以看到，美国对巴基斯坦的军事援助从1957年到1962年呈递减趋势，但援助的数额依然远远超过南亚其他国家，美国对印度和阿富汗也有军事援助，对锡兰和尼泊尔则没有。[5](PP.36-38)

(三)经济方针

1951年报告显示，美国对南亚国家实现经济发展有很大的兴趣，认为这会为社会和政治稳定提供必要的基础，而且对印度和巴基斯坦两国尤为关注。明显可以看到，经济方面的行动是以意识形态为主导的。1954年的经济举措要比之前更具体和全面，也开始有了针对各国的经济措施，涉及农业、工业、投资、贸易、贷款等方面。美国对南亚各国提供技术援助、有限的经济援助以及紧急援助等，鼓励和协助南亚各国尽可能扩大与友好邻国、美国和自由世界其他国家的贸易。1957年报告掩耳盗铃地提出，“在提供技术和发展援助时，不要给人这样的印象，即美国将在共产主义集团的信贷和援助活动的规模和范围上进行竞争或企图在较量”[3](P.13)。美国继续努力劝阻并尽可能防止南亚国家向共产主义集团运送战略物资。美国为印度提供经济和技术援助，包括合理的贷款，P. L. 480[注] 1954 年美国制定的《农产品贸易开发与援助法》(Agricultural Trade Development and Assistance Act)，即第480号公法(Public Law 480)。这是美国为处理剩余农产品和为冷战遏制战略服务的一个重要政策，直接服务于军事和安全目标。 安排和其他措施，以帮助印度实现第二个五年计划目标。美国向阿富汗提供技术和发展援助目的是减少阿富汗对苏联的经济依赖。美国在经济上威胁锡兰，如果锡兰扩大与共产主义集团的橡胶或战略物资贸易，将重新考虑提供美国经济援助，并继续敦促锡兰停止向中国出口橡胶。从NSC 5701财务附录中可以看到，国际复兴开发银行和进出口银行的贷款对象不包括尼泊尔。

1959年的经济行动方案中强调美国和南亚国家之间现有贸易关系互惠的重要性，并寻求进一步促进和提升这种贸易。从NSC 5909报告附录中对1957财政年至1962财政年南亚支出项目的费用估算来看，美国对巴基斯坦、阿富汗的经济援助从1957年到1962年呈递增趋势，1959-1962年对巴经济援助预估总额超过军事援助总额，而对阿经援预估总额则是其军援总额的22.9倍，对印经援从1958年到1962年呈递减趋势，经援预估总额是其军援总额的近1倍，对锡兰的经援从1958年到1962年呈递减趋势，1962年已低于5万美元，[注] 锡兰的经济发展中一个重要问题是中国与锡兰的橡胶贸易问题。橡胶是对社会主义国家实行禁运的重要战略物资。1952年底，中国与锡兰签订了《中国与锡兰关于橡胶和大米的五年贸易协定》(俗称《米胶协议》)。这一协定对中国来说有着深远的政治意义。美国由此对锡兰施加高压，在1954年和1957年的报告中都提出敦促锡兰停止向中国出口橡胶。美国对锡兰制裁加高压后又利诱安抚的方式引起锡兰的不满，为当时的美锡关系蒙上了一层阴影。 对尼泊尔的经援从1957年到1962年基本上呈递增趋势。[5](PP. 36-38)

(四)文化宣传

1951年报告提出“扩大美国对南亚信息和教育计划(优先考虑印度和巴基斯坦的计划)，以帮助将该地区的政治、人力和物质资源与非共产主义世界的政治、人力和物质资源相结合”[注] National Security Council Report, NSC 98/1, p. 3. NSC 98中为“扩大美国在南亚和关于南亚的信息和教育计划，优先考虑印度和巴基斯坦的计划，更具体地直指我们在这一领域的安全利益，并增加美国公众对南亚的官方产出，强调该地区的人民控制自己命运的决心、他们的进步对我们的利益，以及他们需要援助的急迫性。”National Security Council Report, NSC 98, p. 16. ，这些明显体现出反共意识形态的文化扩张企图。1954年美国打算继续在外交、心理和宣传方面做工作，以达到劝阻和防止可能发生的战略物资运往共产主义集团的经济目的。1957年和1959年都提出在南亚各国保持适当的信息、文化和人员交流项目，以支持该地区的美国目标。从NSC 5701财务附录中可以看到，相比对巴基斯坦的军事和国防援助以及其他四国的发展和技术援助，信息服务和教育交流占比较低。[4](P. 19)

四、结论

1951年，美国对南亚的重要性和南亚政策的可行性进行了审慎和小心翼翼的评估，而且意识到必须更频繁地接受在南亚问题上的适当风险，但当时美国国家安全委员会还没有具体的针对南亚各国的行动方针。1953年美国国务卿杜勒斯到访南亚，拉开了美国进一步介入南亚事务的序幕。1954年的报告就提出了直指南亚各国的明确行动。可以看到，美国这时对南亚有了一整套成体系的包括政治、经济和军事行动方案的外交思路。20世纪50年代美国的两任总统，杜鲁门和艾森豪威尔时期的南亚政策展现出不同态度。杜鲁门政府时期虽已认识到南亚的重要性，但尚未形成完整的行动方案。艾森豪威尔时期经过3次对南亚政策的调整，其政策逐渐系统和成熟。20世纪50年代共4次对南亚战略的调整尽管侧重点有所不同，但目的都是为了围剿共产主义在南亚的生存和发展，使南亚各国有一定的政治、经济和军事能力来抵御现实的或想象中的共产主义威胁。美国的冷战心态是此时外交战略中最重要的思维方式。

印度和巴基斯坦是美国南亚政策的主要关注国家，美国既想争取印度，又不放弃巴基斯坦，试图建立印巴双边关系的均衡。由于印巴之间深刻的矛盾和南亚复杂的形势，导致美国这一目标难以实现。美国当时已经意识到自己在亚洲面临着一个进退两难的局面。1954年美巴军事同盟虽以反对共产主义为目标，但不能阻止印度将这种联盟视为对其安全的潜在威胁。美国向巴基斯坦提供军事援助的决定必然损害美印关系的发展。这种不满情绪加剧了印巴关系的恶化，使克什米尔争端更为激烈。美国仍怀抱解决这种困境的希望，但第二次印巴战争的爆发破灭了美国的幻想。对于印度和巴基斯坦以外的三个国家，美国也是各有侧重。鉴于阿富汗当时与苏联的特殊关系，美国试图将阿富汗拉拢但未得逞，因为美巴联盟也一定程度上阻碍了美阿关系的发展。为了保持尼泊尔的主权独立和政局稳定，美国通过外交承认、经济和技术援助等方式对尼泊尔施加影响。美国对锡兰的经济援助同时也是以利用其军事基地为目的的。

20世纪50年代美国对南亚的政策是步步为营的，在政治、经济、军事、文化方面多管齐下，为遏制共产主义在南亚的发展服务。共产主义力量的壮大增强了南亚国家对美国的重要性。从20世纪50年代一系列报告可以看到，美国在强调意识形态的同时又打算掩人耳目，缓中求稳地在南亚得到一些军事优势和特权。美国介入南亚的一系列行动导致这一地区局势更加复杂化。美国希望将印度和巴基斯坦纳入到其遏制战略防御体系作为抗击共产主义的坚固堡垒的想法在南亚复杂的形势中注定困难重重。

参考文献：

[1] National Security Council Report, NSC 98/1, “The Position of the United States With Respect to South Asia”, Top Secret, January 22, 1951, Presidential Directives, PD00242, National Security Archive.

[2] National Security Council Report, NSC 98, “The Position of the United States With Respect to South Asia”, Top Secret, January 5, 1951, Presidential Directives, PD00241, National Security Archive.

[3] National Security Council Report, NSC 5409, “United States Policy Toward South Asia”, Secret, February 19, 1954, Presidential Directives, PD00389, National Security Archive.

[4] National Security Council Report, NSC 5701, “U.S. Policy Toward South Asia”, Secret, January 10, 1957, Presidential Directives, PD00492, National Security Archive.

[5] National Security Council Report, NSC 5909, “U.S. Policy Toward South Asia”, Secret, July 22, 1959, Presidential Directives, PD00586, National Security Archive.

An Analysis on American Policy towards South Asia in 1950s

ZHANG Jin

(Institute of World History, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing, 100006)

Abstract: In the 1950s, policy towards South Asia in the U.S. National Security Council's archives involved India, Pakistan, Afghanistan, Ceylon and Nepal. During this period the United States repeatedly issued diplomatic strategies towards South Asia. The early 1950s was the initial phase of the Cold War, and the South Asian policy of the United States served the Cold War, with the ultimate goal of curbing communism. The strategies on South Asia of the U.S. National Security Council documents included the analysis of the situation in South Asia, policy objectives and specific action programs. During this period, the South Asian policy of the United States had made progress to a certain extent but there were also complex crises. By studying the changes in the strategies on South Asia of the U.S. in the 1950s, it is possible to better understand the changing process and profound meaning of the foreign policy direction that the United States had paid more and more attention to South Asia in the early Cold War.

Key words: United States; South Asia; foreign policy; the U.S. National Security Council

中图分类号： D87

文献标志码： A

文章编号： 1674-2338(2019)03-0081-08

DOI: 10.3969/j.issn.1674-2338.2019.03.006

收稿日期： 2018-09-05

基金项目： 国家社会科学基金重大项目“中英美印俄五国有关中印边界问题解密档案文献整理与研究(1950-1965年)”(12&ZD189)的研究成果。

作者简介： 张瑾，中国社会科学院世界历史研究所副研究员，主要从事欧美近现代史研究。

(责任编辑： 蒋金珅)

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