干部选拔任用提名制度研究，本文主要内容关键词为：干部选拔任用论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D262.3 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2012)05-0037-04
提名候选人是政党政治权力的本质表现，是现代政党向国家政治体系输送公职人员的第一步，也是我们党选拔任用干部的初始程序和启动环节。长期以来，作为影响干部选任公信度的关键因素，提名环节的问题相对集中、争议颇多。因此，改革干部人事制度，必须完善干部选拔任用的提名制度，科学合理地规范提名权。
一、基本内涵与价值定位
一般来说，在干部选拔任用的过程中，各级党委及其组织部门根据工作需要和领导班子建设需要，经过一定的程序，研究、提出拟调整或拟提拔或拟交流的意向性人选，以便正式进行推荐、比较和甄别。干部选拔任用的提名过程，具有几个显著特征。
第一，从提名的要素构成看，提名包括提名动议、提名主体、提名客体、提名方式、提名标准、提名程序等6个部分。提名动议仅在《党政领导干部选拔任用工作条例》第12章第63条第3款中规定，“不准临时动议决定干部任免”，但对“动议”的具体含义没有明确解释。提名主体是指“由谁提名”。提名客体是指“提谁的名”。提名方式是指会议推荐、组织部门推荐、单位党组织推荐、领导干部署名推荐、干部自荐等。提名标准是“提出什么样的人”，涉及人选的资格条件，既包括规定的基本条件，也包括胜任某种岗位所必需的专业素质和工作能力。提名程序是产生意向性候选人的有序操作过程。由于《党政领导干部选拔任用工作条例》没有作出“提名”的规定，所以，上述构成要素并非截然分开，只是相对独立地进入常规性工作程序。
第二，从提名的工作位置看，提名是干部选拔任用的首要环节。它位居干部选任的前期酝酿阶段，是开展民主选举工作的基础。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》，干部选拔任用的一般流程是推荐、考察、讨论、决定、任职。提名是这个工作流程的前置环节——推荐中的一项初始工作。经济学的边际效益递减原理认为，对于同一管理流程的不同管理环节，位置越靠前，综合管理效益越高。而提名前置所产生的效用远远大于后续环节，直接影响干部选任的质量和水平。
第三，从提名的适用程度看，提名的外延非常广泛。它适用于干部选拔任用的任何情形——提拔任职与平职交流，本单位内部空缺职位的提拔任职与外地外单位的交流提拔、平职调整，委任制、选任制、考任制产生的干部，干部的“上”与“下”，党政“一把手”与一般副职的选拔任用，敏感性岗位人选的选任与整个领导班子的调整。同时，提名既可以在领导班子成员中进行，也可以通过会议推荐的办法进行酝酿。可见，在干部选拔任用的工作体系中，提名的作用非常明显。
提名的根本意义是提高干部选任的公信度。
第一，有助于形成干部选拔任用科学机制。提名直接影响和作用于干部工作的其他环节。《党政领导干部选拔任用工作条例》是干部选任的法规依据。其程序性规定包含两个层次：一是“基本程序”，即民主推荐，考察，酝酿，讨论决定，任职，依法推荐、提名和民主协商。其中，民主推荐、考察和讨论决定是关键；二是基本程序中的“具体程序”，包括推荐环节的四项程序、考察环节的六项程序、讨论决定环节的三项程序、公开选拔和竞争上岗的五项程序。缺乏规范的提名制度——主体不明确、程序不规范、责任不清晰，将连带干部选拔任用整体失效。因此，科学选任干部的切入点是规范初始提名权。
第二，有助于从源头上防治用人不正之风。规范干部选拔任用提名程序，是规范和监督领导干部用人权的关键，是党委及其组织部门履行选任干部职责的保证。近年查处的买官卖官案件，问题多出在起始阶段的提名环节。规范初始提名工作，能够促进党委及组织部门科学运行用人建议权，有效防止干部的选任由个人或少数人说了算，从源头上防止跑官要官、买官卖官。提名党内候选人具有公信度，可以激发组织和单位的活力，化解纠纷、促进团结，推动民主政治的发展。
第三，有助于深化干部人事制度改革。从2004年的“5+1”文件到2006年的五部法规文件，从《中华人民共和国公务员法》到《党政领导干部选拔任用工作条例》，干部人事制度改革进入系统配套、整体推进的新阶段。但是，干部选拔任用制度中的提名环节，无论理论研究还是实践探索，皆滞后于其他环节的改革。需要详尽规定可行的干部选任动议和初始提名操作，进一步完善有关的制度法规体系。
二、存在问题与原因分析
基于政党政治的运作规律，我们党着力提高党管干部的科学化水平，以实现提名的规范化、民主化取向。全委会推荐提名、分类提名、三票制提名、多步法提名等探索，取得了一定实效。然而，提名制度的改革仍旧存在局限。
一是提名主体单一。提名主体不仅包括组织部门、领导干部，还应当包括普通党员干部群众。领导干部、组织部门的提名权容易到位，普通党员干部群众参与提名的法规依据比较模糊。规定“其他需要参加的人员”，很容易留下人为操作的空间。在干部选任的实践中，名义上是集体提名，实质上体现个别领导者、特别是主要领导者的意志。规定“必须经过民主推荐提出考察对象”，异化为党委(实际是主要领导人)提出人选，再让组织部门履行程序，或者由常委办公会议(借常委会之名)推出人选，之后让组织部门直接考察，形成事实上的单一提名主体。
二是提名客体复杂。我国党政干部分为选任制干部和非选任制干部。无论哪类干部，按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，都要经过会议投票和个别谈话的推荐。但是，没有具体规定推荐的范围、比例、数量。而这些应当量化的条件恰恰决定着能否提出最佳人选。如果范围宽泛，难免“鱼目混珠”、“良莠不齐”；如果范围过窄，难免在“少数人中选少数人”。因此，如何确定合适范围的推荐客体，直接关系到提名的准确性和有效度。
三是民主推荐不定。《党政领导干部选拔任用工作条例》第17条规定：确定考察对象，应当把民主推荐的结果作为重要依据，防止简单地以票取人。民主推荐的物质基础是“得票多少”。在尊重民意的前提下，不能明确考察人选的“综合因素”，很容易导致提名的自由裁量，形成腐败的诱发因素。组织部门进行综合分析，受到拉票、贿票等不确定因素的影响，不易执掌选人用人的“唯一”尺度与“综合”尺度。信息不对称、监督渠道不畅通，也造成干部的外在表现易于把握，其思想水准、政治素质、道德修养、工作潜力等难以准确把握。这些都影响民主推荐的效果。同时，个人自荐、领导举荐、组织推荐、群众推荐，还有公开选拔、公推直选等提名方式，以及对某一空缺职位采取何种方式进行提名，或同时采取哪几种方式进行提名，做法不一，随意性较大。
四是提名程序颠倒。干部选拔任用由谁“初始提名”，目前实行约定俗成的程序，就是先由主要领导人向党委提出具体人选。这种提名显然带有相当程度的个人意向，客观上为跑官要官、买官卖官留下可乘之机。“先集中”、“后民主”的提名程序，是用“官意”代替“民意”，根本违背了民主的意涵，是干部选任提名出现问题的症结所在。
五是提名责任模糊。提名多样化和复杂性导致提名的责任主体难以确定。推荐者只行使提名权力，却不承担提名责任。并且，少数领导者的个人意志往往以“组织的名义”出现，造成推荐失察失误、责任追究落空。如何保证提名主体出以公心，如何准确界定提名对象出事之后的责任承担，如何客观公正地追究提名责任，这些都是亟待解决的问题。
产生上述问题，有几个方面的原因：
一是思想认识偏颇。完善提名制度，不仅要改革干部选拔任用制度，也要更新人们的固有观念。由于历史的原因，我们党长期习惯于任命制的干部选任模式，认为党管干部就是“党定干部”，就是党组织的一把手管干部。提名制度改革的这个最大障碍，从源头上制约着干部人事制度的完善。
二是体制机制缺陷。权力高度集中曾经是我国体制机制存在弊端的主因。主要领导干部、特别是“一把手”过分集中地执掌权力且不受制约，难以形成制度监督、群众监督、社会舆论监督、人大、政协等组织监督。监督不力，使党的一元化领导往往变成个人领导[1]，造成滥用职权和选人用人的腐败。
三是制度法规不健全。长期以来，党的干部选任工作存在人治问题，源于包括提名制度在内的体制不健全、机制不完善。干部选任的成功经验，没有用法规制度固定下来；干部选任的随意所为，没有用规范和完善的提名制度加以阻止。
三、规范路径选择
党的十六届四中全会首次提出“改进候选人提名方式”。党的十七大将这一原则性要求进一步明确为“规范干部任用提名制度”。党的十七届四中全会指出，必须“建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度”。在此基础上，《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》将“规范干部选拔任用提名制度”细化为“明确干部选拔任用提名主体，规范提名形式、提名程序，合理界定提名责任，扩大提名环节的民主和监督”。这些都为完善干部选任的提名制度提供政策保障和改革动力。
(一)干部选任提名制度要求坚持正确原则、把握正确方向，积极稳妥地推进变革
第一，坚持单项突破与整体推进相结合的原则。相对于民主推荐、组织考察、讨论决定等环节，提名程序既相对独立，又与其他环节互相联系。对此，需要精心设计提名程序，理清各种要素的内在联系，保证提名制度的规范和可操作；需要统筹兼顾，强调制度体系的衔接配套，以提名程序的单项突破，形成干部选任的完整程序链。比如，各地区、各部门的岗位差异很大。在干部群众眼里，一般部门的领导调任群众关注的热点部门任职，也是“提升”。按照现行制度，平调不用推荐和考察，但针对重要职位实行差额提名，将有利于人才的合理使用。
第二，坚持继承完善与创新规范相结合的原则。首先，及时提炼、总结干部提名工作中积累的宝贵经验，把实践证明行之有效的好做法用制度固定下来。其次，注重制度的规范化建设和标准化建设，避免制度的通盘设计流于形式。比如，界定主体权责、设定工作流程、规定工作纪律，要明确具体，敢于突破陈旧的思维模式，把可行有效的新思路、新制度、新方法引入启动程序。
第三，坚持充分授权与明确界限相结合的原则。科学界定、合理规范干部选任主体的权责，实现提名权力的规范化运作，是规范干部提名的重要目标。党委主要负责人要把个人权力真正置于集体权力之中。党委组织部门要积极拓宽民意采集渠道，健全干部工作责任体系。用人主体也是责任主体，授权更要明责。让用权主体懂得应该做什么和怎么做，才能保证健康的用人行为。
(二)干部提名制度要求结合基层实际，把握好科学提名的四个“度”
第一，坚持民主推荐，提高提名参与度。提名结果的代表性和最佳性，取决于提名工作的民主程度，关键在于由“多数人提名”，在“多数人中提名”。一是明确提名主体。针对不同级别、不同岗位的职位区别对待，因岗制宜确定不同的提名主体，在扩大民主的基础上突出重点。二是引领民众参与提名。采用多种形式宣传提名的办法、程序、意义，树立提名的公正意识和责任意识，从科学发展的大局出发慎重提名。三是采纳民意。正确把握提名主体的差异，合理确定不同提名主体在提名结果中的权重。
第二，坚持程序规范，提高提名可靠度。在干部选拔任用流程中，提名的地位不容忽视，必须严肃提名程序。一是向提名主体公布空缺职位。当领导职位出现空缺时，由组织部门预先公布空缺岗位、选拔条件、提名要求，增强提名推荐的公开性和针对性。二是组织提名主体广泛推荐。按照规定的条件、领导班子建设的需要和人选的实际表现，参考民主推荐测评的结果和年度考核的情况，各类提名主体以组织名义或个人名义提名推荐。三是科学分析提名结果，差额确定初步人选。统筹考虑各提名主体，特别是组织部门和党委领导的意见，在综合的基础上形成系统的意见，差额提出入围人选。
第三，坚持方式创新，提高提名公认度。创新提名方式，将提名权从少数人手里逐步转移到多数人手里，使传统的单一组织提名逐步转变为多元化的提名格局。各地创新探索模式主要有：一是浙江省嘉兴市实行的分类提名。对正职人选，实行“多轮推荐、储备建库、定向提名、集体票决”的四步推荐提名。对副职人选，实行“空岗预告、多元推荐、比选择优”的三步推荐提名。二是浙江省永康市实行的“海推”公开比选。“海推”提名市级党政正职。1.明确适用范围。凡是提任二个以上(含二个)的党政正职人选，必须经过党员干部大会。2.界定参加对象。他们是四套班子的成员、法检两长、市长助理、退二线的市级领导、市委的委员和候补委员。可以视情况扩大到市级机关部门、镇街区党政正职，“两代表一委员”等。3.严格工作程序。第一步，党员干部大会无记名推荐；第二步，组织部门综合分析推荐结果，提出差额人选；第三步，市委全委会差额推荐提名；第四步，组织部部务会议确定拟考察人选；第五步，到考察对象所在单位再次民主推荐，确定考察人选。三是山西省临猗县实行的“双推双比”、“综合比选”、“两轮推荐”。1.“双推双比”。“双推”，即单位民主推荐提名、大会竞职演讲差额推荐提名；“双比”，即竞职演讲比水平，差额考察、差额票决比德才。2.“综合比选”。在干部选任提名推荐的基础上，经过充分酝酿，突出综合比选，好中选优。3.“两轮推荐”。第一轮民主推荐的得票数不过半，在报经组织部门同意之后，可以在票数相对集中的人员中确定若干人选，进行第二轮民主推荐。推荐结束以后，将结果报回，不再进行第三轮推荐。以上提名方式着眼于疏通干部提名的民主渠道，从源头上拓宽选人视野，切实解决由少数人在少数人中选人的问题，为进一步改进提名机制积累经验。
第四，坚持责任强化，提高提名准确度。落实责任追究，必须约束提名权，才能保证提名质量、提高提名准确度。一是明确责任主体。根据谁提名谁负责的原则，提名主体也就是责任主体。二是规范责任形式。未经集体研究提名的人选视为无效，对主要责任人给予批评并责令检查。视情况不同，给予诫勉谈话、通报批评、党纪政纪处分，直至司法处理等。三是追究实际责任。根据提名责任人失察失荐的主观原因和客观原因，以及产生的社会影响和造成的工作损失，合理判定责任。
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